STS, 23 de Julio de 2002

"Puertomayor, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia el recurso contencioso-administrativo número 594/1990 contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 22 de junio de 1989 que, al declarar nula la resolución dictada por el Director General de Carreteras y Puertos de 16 de diciembre de 1988, de actualización de condiciones para la construcción de un puerto en El Estacio (término municipal de San Javier), declaró la caducidad de la concesión que le fue otorgada el 4 de julio de 1975 con pérdida de la fianza constituida en su día. El recurso se dirigía asimismo contra la desestimación, por silencio administrativo, del de reposición interpuesto contra aquel acto.

En su escrito de demanda, de 26 de marzo de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que: Primero. Estimando en todas sus partes el presente recurso contencioso-administrativo, declare no ajustados a Derecho y, en consecuencia, nulos o subsidiaria o alternativamente, anule, con todas las consecuencias inherentes a tales proclamaciones: 1º. El Acuerdo expreso del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de 22 de junio de 1989, por el que se estimó el sedicente recurso interpuesto por el Director de la Agencia para el Medio Ambiente y la Naturaleza con fecha 10.2.89, contra la resolución de 16 de diciembre de 1988, dictada por el Iltmo. Sr. Director General de Carreteras y Puertos, actuando por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas del Consejo de Gobierno de la Región de Murcia, y por el cual se declaró nula la citada resolución; se declaró asimismo la caducidad por incumplimiento culposo del plazo de terminación de las obras de la concesión otorgada a Puertomayor, S.A. con fecha 4.7.75, por el Consejo de Ministros, para la construcción y explotación de un Puerto Deportivo de Invernada en La Manga, con pérdida de la fianza constituida en su día; y por el que, por último, se ordenó a la Dirección General de Carreteras y Puertos que practicara cuantas actuaciones se requirieran para la ejecución del meritado Acuerdo, y 2º. El acuerdo tácito, confirmatorio del anterior, dictado por el mismo Órgano de Administración y Gobierno de la comunidad demandada, por silencio administrativo, desestimatorio del recurso de reposición deducido por Puertomayor, S.A. Segundo. reconozca en favor de Puertomayor, S.A. la situación jurídica individualizada, consistente en la declaración de la plena vigencia, virtualidad y eficacia de la Resolución de 16.12.88, dictada por el Iltmo. Sr. Director General de Carreteras y Puertos, por delegación del Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Comunidad Autónoma de Murcia, actualizando las condiciones incluidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4.7.75, por el que se autorizó a Puertomayor, S.A. la construcción y explotación de un Puerto Deportivo de Invernada en el lugar de El Estacio, término municipal de San Javier (Murcia), en los términos y dentro del plazo de lo sesenta meses siguientes fijados en la susodicha resolución, contados a partir del siguiente a aquél en que en periodo de ejecución de sentencia y como efecto de las anteriores proclamaciones, se alce la suspensión de dichas obras, decretada por la Administración demandada, con menos el tiempo transcurrido desde la notificación de la referida resolución y la interrupción de los meritados trabajos, o subsidiaria y alternativamente, durante el plazo que la Ilustrísima Sala determine. Tercero. Se reconozca a Puertomayor, S.A. la situación jurídica individualizada consistente en su derecho a gozar de una prórroga para proseguir y ejecutar la construcción del repetido Puerto Deportivo, en los términos que le fueron otorgados por el Consejo de Ministros, en su meritado acuerdo de 4.7.75, por el plazo autorizado en la antedicha resolución de 16.12.88, a contar e los mismos términos precisados en el apartado preinserto, o subsidiaria y alternativamente, durante el plazo de cuarenta y ocho meses, a los mismos fines y a computar en los mismos términos precisados en el apartado segundo preinserto o subsidiaria y alternativamente, durante el plazo que la Iltma. Sala determine. Cuarto. O subsidiaria y alternativamente, condene a la Administración demandada a restituir a Puertomayor, S.A. cuantos daños y perjuicios se hayan causado a la misma por la anulación de la repetida resolución de 16.12.88, así como por la declaración de caducidad de la concesión cuestionada. Quinto. Imponga a la Administración demandada expresamente las costas devengadas en el presente proceso". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contestó a la demanda por escrito de 7 de febrero de 1994, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia que "resuelva desestimar la demanda presentada, confirmando así los actos recurridos, por ser conformes a Derecho". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia con fecha 22 de junio de 1996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: 1º.- Estimar en parte el recurso contencioso- administrativo nº 594/90, interpuesto por Puertomayor S.A. frente a los acuerdos del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, que han sido impugnados, los cuales se anulan por no ser conformes a Derecho. 2º.- Reconocer la situación jurídica individualizada derivada para Puertomayor S.A. de la resolución de la Dirección General de Carreteras y Puertos de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 16 de diciembre de 1988. 3º.- Desestimar el resto de las pretensiones de la parte actora formuladas en su escrito de demanda. 4º.- No hacer imposición de las costas procesales".

Con fecha 23 de septiembre de 1996 "Puertomayor, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 6939/1996 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, por infracción del artículo 1 de la misma en relación con los artículos 103.1, 106.1 y 2 y 117.3 de la Constitución, 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 44 y 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en consonancia con los artículos 1249, 1250 y 4.3 del Código Civil, y de la jurisprudencia. Segundo: Al amparo del ordinal 4º, por infracción de los artículos 14, 24.1, 53.1 y 106.2 de la Constitución, en consonancia con el 40 de la Ley de Régimen Jurídico del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 26 de diciembre de 1954 y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, y artículos 1215 y 1253 del Código Civil, 610 y 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Tercero: Al amparo del ordinal 3º, por violación del artículo 43.1 y 2 de la propia ley, en sintonía con los artículos 1.1, 14, 24.1, 53.1, 9.1 y 3, 103.1, 106 y 117.3 "in fine" de la Constitución y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al incurrir la sentencia en incongruencia "extra petitum".

El Letrado de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia presentó escrito manifestando su intención de no interponer el recurso que había anunciado; aportó asimismo escrito de oposición al recurso de la contraparte en el que suplicó la "desestimación del mismo, con imposición de las costas al recurrente, pues así procede en Derecho".

Por providencia de 24 de abril de 2002 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 18 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia objeto de este recurso de casación anuló, por considerarlo contrario a derecho, el acuerdo adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia el día 22 de junio de 1989 mediante el cual dicho órgano administrativo:

1. Anuló, a su vez, la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 16 de diciembre de 1988 por la que se actualizaron las condiciones del primitivo título concesional, de 4 de julio de 1975, en cuya virtud se otorgó a "Puertomayor, S.A." una concesión para construir y explotar un puerto deportivo de invernada en La Manga;

2. declaró que se había producido la caducidad, por incumplimiento culposo del plazo de terminación de las obras, de la referida concesión.

La sentencia ahora impugnada estimó las pretensiones anulatorias ante ella deducidas por la sociedad concesionaria del puerto deportivo: anuló, repetimos, la resolución administrativa que había "anulado" la precedente de actualización de condiciones, favorable para aquella sociedad, y, en coherencia con lo anterior, dejó también sin efecto la declaración de caducidad de la concesión primitiva, caducidad que había acordado el Consejo de Gobierno.

Las razones que llevaron a la Sala de instancia a esta decisión consistieron, en síntesis, en que el Consejo de Gobierno había estimado un "recurso" inexistente contra la resolución de 16 de diciembre de 1988, pues no tenía ese carácter propiamente hablando, sino el de mera "instancia", el formulado contra ella por otro órgano de la misma Administración autonómica: a juicio de la Sala, la intervención del Consejo de Gobierno lo había sido, pues, bajo la fórmula de la revisión de oficio sin las debidas garantías y la declaración de caducidad de la concesión se había llevado a cabo de forma irregular pues, entre otras circunstancias, no había sido oído el Consejo de Estado. De este modo, la sentencia de instancia (contra la que finalmente no recurrió la Administración autonómica, pese a anunciarlo así) dejó subsistente la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de 16 de diciembre de 1988 y, además, reconoció a la entidad actora "la situación jurídica individualizada derivada para Puertomayor S.A." de dicha resolución.

Con ello respondió de modo afirmativo al "suplico" de la demanda en sus primeros apartados, si bien añadió en su fallo que procedía "desestimar el resto de las pretensiones de la parte actora [...]", expresión bajo la cual quería referirse a la indemnización de daños y perjuicios, pues a ella aludió de modo expreso en el fundamento jurídico sexto de la sentencia. Pretensión rechazada porque "la naturaleza formal de las razones por las cuales procede la estimación del recurso y que no prejuzgan por tanto la decisión que pudiera eventualmente adoptarse en caso de adecuado ejercicio de los poderes de revisión de oficio de la Administración, impiden estimar la pretensión indemnizatoria de daños y perjuicios que la actora formula en su demanda".

Dejaremos dicho, ya desde ahora, que la citada pretensión actora de signo indemnizatorio figuraba en el suplico de la demanda "subsidiaria y alternativamente", según literalmente hemos transcrito en el antecedente de hecho número dos.

El escrito de preparación del recurso de casación presentado por "Puertomayor, S.A." contra la sentencia impugnada dice textualmente que "no está exceptuada de la Casación, a tenor de lo que estatuye el art. 93.2, 3 y 5 L.J., puesto que:

"1º. No se refiere a cuestiones de personal al servicio de la Administración Pública (2.a).

2. Ha recaído en un proceso cuya cuantía en el escrito de interposición se cifró en indeterminada [...], excediendo obviamente en mucho el contenido de la controversia de la cifra de 6 M.P:, según está acreditado en la documentación obrante en los autos y por el capital social de la Mercantil cuyo objeto y patrimonio social único, constituye la construcción y explotación de la Concesión Portuaria que las Resoluciones combatidas declararon caducadas, más el importe de los daños y perjuicios causados a Puertomayor, S.A. con la paralización de las obras que el Fallo viene a declarar nula (2.b).

3. No ha sido dictada en Recurso C-A regulado por el art. 7.6 L. 62/78, de 26.12 (2.c).

4. No ha sido emitida en R.C-A Electoral (2.d).

5. Ni ha sido pronunciada en virtud del mismo recurso, interpuesto al amparo de los párrafos 2 y 4 del art. 39 L.J. (3).

6. Porque mi parte se propone formalizar en su momento el recurso de casación, fundándolo en los motivos 2º, 3º y 4º del art. 95 L.J.".

Formulado en estos términos, y tratándose de un recurso de casación contra sentencia dictada en única instancia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia respecto a un acto de la Administración de aquella Comunidad Autónoma, el escrito de preparación no reúne los requisitos legales exigibles para su admisión.

En casos análogos al presente esta Sala viene reiterando la doctrina siguiente:

"El art. 93.4 de la L.J. de 1956, modificado por Ley 10/1992, de 30 de abril, dispone que, en este supuesto, sólo cabe recurso de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de las Comunidades Autónomas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia. Y el art. 96.2 de la misma Ley establece que, en el caso previsto en el art. 93.4 de la L.J., habrá de justificarse que la infracción de una norma no emanada de los órganos de la Comunidad Autónoma ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia. Interpretando ambos preceptos, la jurisprudencia (SSTS de 8 de mayo y 2 y 18 de octubre de 2000, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 364, 3571 y 4172 de 1993) ha declarado que cuando en el escrito de preparación no se contiene la justificación exigida por las normas transcritas, el recurso debe de ser inadmitido ex art. 100.2.a) de la L.J. ("por inobservancia de la previsión del art. 96"). Mas si el recurso ha sido indebidamente admitido -como en nuestro caso acontece- lo procedente es dictar sentencia desestimatoria. Ante el Tribunal Constitucional se ha planteado si esta interpretación vulnera el art. 24. de la C.E., a lo que ha respondido dicho Tribunal (Auto nº 3/2000, de 10 de enero, R. Amparo 1539/1999) en sentido negativo. La interpretación que el Tribunal Constitucional ha considerado conforme con la Constitución integra también estas dos declaraciones: de un lado, que la carga procesal exigible a quien prepara el recurso de casación no se libera citando apodícticamente las normas estatales o comunitarias europeas que se reputen infringidas sin añadir justificación alguna, es decir, omitiendo el juicio de relevancia legalmente exigible; y, de otro, que el defecto de justificación apreciable en el escrito de preparación no es subsanable en el escrito de interposición."

Visto, pues, el tenor literal del escrito de preparación deducido en este recurso de casación -reproducido anteriormente- es claro que ha omitido el recurrente no ya "la justificación" de que la infracción de una norma no emanada de los órganos de una Comunidad Autónoma haya sido relevante y determinante del fallo de la sentencia, sino, incluso, la mera cita de la norma estatal supuestamente infringida.

Por lo demás, si pudiéramos admitir el recurso sin tener en cuenta el aludido defecto de su preparación, tanto los dos motivos de casación por supuestos quebrantamientos de forma (motivos primero y tercero, interpuestos al amparo del artículo 95.1.3º de la precedente ley Jurisdiccional) como el restante, por infracción de normas sustantivas, tampoco podrían ser aceptados dada su carencia manifiesta de fundamento.

Los dos motivos de carácter formal encubren bajo la aparente profusión de normas supuestamente vulneradas (no menos de diez en un caso y de doce en el otro) su ausencia de contenido real, acertadamente puesta de relieve por la parte recurrida.

1. En efecto, esta Sala sigue sin saber cuál es el quebrantamiento de forma que, en concreto, se imputa a la sentencia mediante el primer motivo de casación. No es aceptable afirmar, como en él hace la sociedad recurrente, que la Sala vulnera las normas reguladoras de la sentencia porque infringe el artículo 1 de la Ley Jurisdiccional "[...] en relación con los artículos 103.1, 106.1 y 2 y 117.3 de la Constitución, 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 44 y 45 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en consonancia con los artículos 1249, 1250 y 4.3 del Código Civil, y la jurisprudencia": el tribunal de instancia ha resuelto sobre las dos pretensiones anulatoria e indemnizatoria que la sociedad actora había deducido, de las cuales ha estimado la primera y rechazado la segunda. Esta última decisión podrá ser más o menos acertada o desacertada, pero en ningún caso la Sala ha dejado de conocer, como exige el artículo 1 de la citada Ley Jurisdiccional.

2. Algo análogo ocurre, desde otra perspectiva, con el tercer motivo de casación mediante el cual la sociedad recurrente afirma, también al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional, que la Sala ha violado el artículo 43.1 y 2 de dicha ley, esta vez "en sintonía con los artículos 1.1, 14, 24.1, 53.1, 9.1 y 3, 103.1, 106 y 117.3 in fine de la Constitución y 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al incurrir la sentencia en incongruencia extra petitum".

   La supuesta incongruencia consistiría en que el tribunal sentenciador apreció la nulidad del acuerdo impugnado por razones formales no invocadas por la actora, alegación no fácilmente comprensible en cuanto venida de una sociedad que dedicó buena parte de los 239 folios de su demanda a sostener que aquel acuerdo era nulo precisamente, entre otras, por las mismas razones formales (indebido ejercicio de la facultad de revisión de oficio por parte del Consejo de Gobierno, con omisión del dictamen del Consejo de Estado) que más tarde apreció la Sala de instancia para efectivamente anularlo. La "síntesis" de los argumentos impugnatorios que contienen los folios 199 y siguientes de aquel escrito basta para corroborarlo.

3. Por último, tampoco es admisible la crítica a la sentencia que contiene el segundo motivo de casación, en el que de nuevo se mezclan confusa y, en parte, inmotivadamente, por un lado cuestiones referentes al principio de igualdad (artículo 14), al derecho a la tutela judicial (artículo 24.1), al reconocimiento de la vinculación de los derechos fundamentales (53.1) y al control judicial de la actividad administrativa (106.2), todas ellas relativas a la Constitución, "en consonancia" con los preceptos reguladores de la responsabilidad patrimonial del Estado (artículo 40 de la Ley de Régimen Jurídico del Estado, 121 y 122 de la Ley de Expropiación Forzosa de 26 de diciembre de 1954 y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957) y, por otra parte, problemas relativos a la prueba de las obligaciones y a las presunciones (artículos 1215 y 1253 del Código Civil) o a la apreciación de la de peritos (artículos 610 y 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil), todo ello culminado con una referencia al deber de interpretar los preceptos constitucionales según dispone el artículo 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

   Con la cita de todas estas normas y principios se pretendía demostrar el error de derecho en que hubiera incurrido la Sala de instancia al no estimar la pretensión indemnizatoria. Pero esta última, en cuanto formulada de modo "subsidiario y alternativo", no podía ser acogida por aquella Sala precisamente porque había estimado ya la referida pretensión principal y anulado los actos administrativos impugnados. La estimación de una demanda en lo principal excluye, por sí misma, la de otras peticiones meramente subsidiarias o alternativas, esto es, deducidas tan sólo para el caso de que no se acoja aquella pretensión o pretensiones formuladas con carácter principal.

La desestimación del recurso conlleva, a tenor del artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español