STS, 21 de Diciembre de 1996

En la indicada fecha de 14 de noviembre de 1991, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 826, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que, estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Inmobiliaria Metropolitana Vasco Central, S.A., antes Compañía Inmobiliaria Metropolitana, S.A., (C.I.M.S.A) representada por la Procuradora Doña Beatriz Ruano Casanova, contra resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 15 de diciembre de 1987, que desestima el recurso de reposición promovido contra liquidación practicada por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, modalidad Tasa de Equivalencia, anulamos dicha resolución así como la liquidación por no ser conforme a derecho; sin hacer expresa imposición de las costas".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- Solicita el recurrente, la entidad Inmobiliaria Metropolitana Vasco Central, S.A., antes Compañía Inmobiliaria Metropolitana, S.A., a través de su representación procesal, que se anule la resolución del Ayuntamiento de Madrid, de 15 de diciembre de 1987, por la que se desestima el recurso de reposición promovido contra liquidación practicada por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, modalidad Tasa de Equivalencia, devengada con ocasión de la tenencia por la mencionada entidad, de la finca sita en la Avenida Reina Victoria núm. 35 de esta capital, durante el período decenal 1975-1984 (expediente de gestión número 17.406/85); alegando exclusivamente, como base de su petición anulatoria, la improcedencia de la sanción contenida en la liquidación, ascendente a 292.986 ptas, resultando de aplicar el porcentaje del 50% a la cuota definitiva, tanto por razones de fondo como de forma. Segundo.- En cuanto a los aspectos de fondo o sustantivos de la liquidación, se refiere el demandante a la improcedencia de la calificación de la infracción como grave y a la consiguiente sanción incluída en la deuda tributaria objeto de liquidación, manifestando que la infracción cometida, constante en la presentación extemporánea de la declaración tributaria de la Tasa de Equivalencia, no puede tipificarse como infracción de omisión, talcomo pretende el Ayuntamiento demandado, no sólo porque en el expediente consta la declaración tributaria y la liquidación practicada acorde con los datos previamente declarados, sino también porque, tras la reforma operada por la Ley 10/85 de 26 de abril, tal hecho no es constitutivo de infracción alguna o en el peor de los casos sólamente de una infracción simple. Respecto a los defectos formales imputables al acto recurrido, alega la parte actora la ausencia en el mencionado acto administrativo de cualquier referencia a los hechos que motivan la imposición de la sanción, habiéndose omitido por completo los trámites propios de un expediente sancionador, y falta, asímismo, la advertencia al sujeto pasivo de la posibilidad de condonación automática del 50% de la sanción en caso de conformidad con la liquidación. Tercero.- El Ayuntamiento de Madrid, tanto al contestar la demanda como al resolver el recurso de reposición, manifiesta que el demandante ha incurrido en la comisión de una infracción de omisión, ya que la declaración tributaria se presentó el 16 de enero de 1987, luego de requerirse por la Oficina Gestora del Arbitrio de Equivalencia, siendo igualmente conforme a Derecho la sanción impuesta del 50% de la cuota definitiva del tributo, graduada conforme a lo determinado en el art. 37.2.a) de la Ordenanza Fiscal, en concordancia con la Ley General Tributaria, y sin que exista indefensión causada por el ente municipal por defectos procedimentales, por cuanto que el recurrente ha podido utilizar, y de hecho ha utilizado, cuantos recursos arbitra el ordenamiento en defensa de sus derechos. En lo ateniente a la posibilidad o no de aplicación de la condonación automática prevista en el antiguo artículo 88.1 de la Ley General Tributaria, el ente municipal parece contradecirse, puesto que, mientras en la contestación a la demanda alega su inaplicabilidad al supuesto debatido, al no darse los requisitos exigidos en el mismo, en la resolución del recurso de reposición, por Decreto de 11 de enero de 1988, se señala, en el Único Considerando, que "al no haberse presentado la declaración tributaria en el plazo señalado... se incurrió en sanción de omisión... que se gradúa con multa del medio al tanto de la deuda tributaria, por lo que es correcta la sanción del 50%, al amparo del art. 88 de la Ley General Tributaria, de haber prestado aceptación a la liquidación en el período hábil de pago"; con lo que parece dar a entender que la condonación automática ha sido aplicada, por cuanto que el Ayuntamiento de Madrid pudo imponer una multa del tanto de la deuda tributaria, limitándose a imponer el 50% del mencionado concepto. Cuarto.- Entrando, en primer lugar, en el examen de los defectos de forma alegados en la demanda, en el expediente administrativo no figura el acuerdo sancionador, ni los hechos o circunstancias que llevaron al ente local a imponer la sanción, no constando siquiera el requerimiento del Ayuntamiento de Madrid al recurrente, señalando un plazo para que presentase la declaración tributaria, a pesar de que el mencionado ente local se refiere al mismo, tanto en la resolución del recurso de reposición como en la contestación de la demanda, apareciendo exclusivamente la declaración tributaria presentada extemporáneamente por el sujeto pasivo y la notificación de la liquidación del impuesto (en la que se hace constar en el apartado de multa, la cuantía de 292.986 pts, y la clave (2) que se refiere a infracción grave), termino incorrecto, puesto que la clasificación de las infracciones como graves se produce a partir de la reforma operada en esta materia por la Ley 10/85 de 26 de abril, normativa no aplicable, dada la fecha de la comisión de la infracción y el hecho de no ser más favorable para el infractor (Disposición Transitoria 3ª del Real Decreto 1631/85 de 18 de diciembre), si bien el ente local posteriormente rectifica la clasificación de la infracción, calificándola de omisión, tanto al resolver el recurso de reposición como al contestar la demanda en el presente recurso. A la vista de lo expuesto y dado que el Ayuntamiento de Madrid ha impuesto una sanción de plano, sin referencia alguna de los hechos imputados y de los preceptos infringidos, sin observar procedimiento alguno, ni siquiera el trámite de audiencia al interesado, procede estimar el recurso anulando la sanción, puesto que, como ya señaló la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 18/81 de 8 de junio, recordando la reiterada Jurisprudencia del Tribunal Supremo, los principios inspiradores del orden penal son de aplicación con ciertos matices al derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del orden punitivo del Estado, y, por lo tanto, los principios esenciales reflejados en el art. 24 de la Constitución han de ser aplicables a la actividad sancionadora de la Administración, en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base del precepto. En particular, no cabe la imposición de sanciones sin observar procedimiento alguno, siendo exigencia constitucional que el acuerdo se adopte a través de un procedimiento en que el presunto inculpado tenga oportunidad de proponer las pruebas que estima pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga; procedimiento cuya regulación se ha llevado a efecto por el Real Decreto 2631/85, de 18 de diciembre, que, si bien no es directamente aplicable al supuesto que nos ocupa, en virtud de su Disposición Final Primera, no es menos cierto que los principios expuestos de la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional tienen plena virtualidad. Quinto.- A la misma conclusión de nulidad de la sanción impuesta se llega por la razón de fondo esgrimida, consistente en improcedencia de la calificación de la infracción como grave, si bien, como ya hemos señalado anteriormente, el Ayuntamiento de Madrid al contestar la demanda y al resolver el recurso de reposición se refiere a infracción de omisión. La línea fronteriza entre las infracciones simples y las infracciones de omisión, los artículos 78.a) y 79.a) de la Ley General Tributaria, en su redacción anterior a la Ley 10/85, de 26 de abril, el art. 59 del Reglamento de la Hacienda Municipal de Madrid, y la Ordenanza Municipal del Impuesto vigente en el momento de la comisión de la infracción, la ponen en la interpelación o requerimiento de la Administración para presentar la declaración tributaria. En el expediente administrativo no consta laexistencia de requerimiento alguno por parte del ente municipal, y, dado que en esta materia la Administración soporta la carta de probar los elementos de hecho que integran el tipo de la infracción cometida, por imponerlo así el principio de presunción de inocencia establecido en el artículo 24.2 de la Constitución, plenamente aplicable al derecho administrativo sancionador, y al no haberlo efectuado, procede estimar la demanda, anulando la sanción impuesta, al no haber acreditado el Ayuntamiento de Madrid que concurren los elementos de hecho que integran el tipo de infracción de omisión".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día veinte del corriente mes de diciembre, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La única cuestión objeto de controversia en los autos jurisdiccionales de instancia y en la presente apelación se contrae a dilucidar si se dan los presupuestos fáctico jurídicos necesarios para poder estimar que la imputación, por parte del Ayuntamiento de Madrid (exaccionante), a la entidad Inmobiliaria Metropolitana Vasco Central S.A. (sujeto pasivo contribuyente), de la "falta de la preceptiva presentación temporánea de la declaración tributaria por tenencia de inmuebles correspondiente a la Tasa de Equivalencia del período decenal 1975-1984, constituye, o no, a tenor de lo dispuesto en la Ordenanza Fiscal municipal vigente en dicho año 1984 y en la Ley General Tributaria, la infracción tributaria grave de "omisión", sancionada con la multa proporcional del 50% de la cuota del Impuesto.

Debe destacarse que la liquidación ha sido girada por una deuda tributaria global de 908.256 pesetas, de las cuales 585.972 pesetas corresponden a la cuota del Impuesto y 292.986 pesetas a la sanción objeto único de la disquisición contencioso administrativa.

A tenor de lo establecido en el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la competencia de las Salas de dicha jurisdicción es improrrogable, presupuesto que, por afectar al orden público procesal, puede y debe ser examinado por aquéllas, incluso de oficio (como aquí acontece), con carácter previo al estudio de las cuestiones de fondo que ante las mismas se plantean, determinando tal doctrina, reiteradamente recordada por esta Sala y Sección, que, en el caso presente, debamos resolver prioritariamente acerca de la debida admisión, o no, del recurso de apelación que analizamos, a cuyo efecto es preciso tener en cuenta que, conforme a lo establecido en los antiguos artículos 10.1.a) y 94.1.a) de la antes citada Ley, no son susceptibles de tal recurso las sentencias de las Salas de este orden jurisdiccional de las antiguas Audiencias Territoriales o de los actuales Tribunales Superiores de Justicia que decidiesen en relación con actos emanados de Órganos de la Administración cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional y que tuviesen una cuantía que no exceda de 500.000 pesetas, cuantía que habrá de ser fijada con arreglo a las normas establecidas en los artículos 49 y siguientes del comentado texto legal (en especial, el 51, según el cual, cuando se solicite sólamente la anulación del acto, se atenderá al contenido económico del mismo).

Por lo tanto, siendo así que, en el presente supuesto, lo único que se discute, en la vía contencioso administrativa, dentro del marco general de la liquidación practicada, es la virtualidad, o no, de la infracción tributaria de omisión imputada a la sociedad contribuyente y la sanción de la multa proporcional de 292.986 pesetas (el 50% de la cuota tributaria estricta, consentida), es evidente que el contenido económico del recurso de instancia y de la presente apelación no excede del tope mínimo antes indicado de las 500.000 pesetas y procede, en consecuencia, declarar la indebida admisión del presente recurso de apelación.

Sin embargo, entrando -a efectos dialécticos- en el fondo objeto de controversia, ha de llegarse a la misma conclusión al efecto sentada por la sentencia recurrida, cuyos razonamientos jurídicos hacemos nuestros y damos aquí por reproducidos, al atemperarse correctamente, a tenor de las circunstancias fáctico jurídicas concurrentes, al ordenamiento jurídico aplicable.

Una primera cuestión es la normativa, o régimen sancionador, que debe regular el supuesto de hecho, por razón de la reforma habida en la Ley General Tributaria por Ley 10/1985, de 26 de abril.

La Tasa de Equivalencia de autos se devengó el 31 de diciembre de 1984 y la supuesta infracción derivada de la presentación extemporánea de la declaración se habría cometido el 31 de enero de 1985 (en que habría vencido el plazo de declaración a tenor de lo dispuesto en el artículo 59 del Reglamento de la Hacienda Municipal de Madrid y en el artículo 28.2.a) de la Ordenanza Municipal del Arbitrio).Por tanto, resulta aplicable la Ley General Tributaria anterior a la reforma indicada, sin perjuício del principio de la Ley sancionadora más favorable (Disposición Transitoria del Real Decreto 2631/1985, de 28 de diciembre).

En consecuencia, la presentación extemporánea de una declaración no es constitutiva, en principio, de una infracción de omisión, salvo que hubiera mediado requerimiento expreso por parte de la Administración (la línea divisoria entre la infracción simple -artículo 78.a de la Ley General Tributaria- y la infracción grave de omisión -artículo 79.a.1 de la misma- es precisamente la existencia de ese requerimiento administrativo previo a la declaración).

Y el Ayuntamiento, que viene manteniendo la existencia de tal requerimiento, no ha ofrecido la mas mínima prueba acreditativa de ello, ni en el expediente de gestión ni en esta Jurisdicción (siendo así que a él le compete, como organismo sancionador, demostrar las circunstancias de hecho que justifican la imputación de la infracción y la consecuente sanción - para contrarrestar la presunción de inocencia-).

La sentencia de instancia declara, al efecto, que, examinado el expediente, no consta demostrada la práctica de requerimiento alguno. Requerimiento que, por otro lado, de ser genérico, como parece aducir el Ayuntamiento, carecería de efectos en relación a la liquidación aquí impugnada -autónoma e independientesi en el mismo no se hubiera hecho alusión concreta y expresa a la finca objeto de la misma.

A mayor abundamiento, en el nuevo régimen sancionador, aplicado, en su caso, en virtud del principio de la Ley sancionadora más benigna, los hechos imputados a la sociedad contribuyente (la presentación extemporánea de la declaración) no son constitutivos de infracción grave y, por tanto, tampoco, de sanción consistente en multa proporcional.

Tales hechos no son subsumibles en ninguna de las modalidades de infracción grave tipificadas en el artículo 79 de la Ley General Tributaria (según la redacción de la Ley 10/1985), pues la conducta del apartado a) -"Dejar de ingresar, dentro de los plazos reglamentarios señalados, la totalidad o parte de la deuda tributaria ... "-, que es la que más relación puede guardar con el caso que se examina, presupone la obligación del sujeto pasivo de "autoliquidar" la deuda, y tal obligación no era aplicable a la Modalidad Decenal de la Tasa de Equivalencia, respecto a la cual seguía vigente el sistema de mera declaración por el sujeto pasivo -referida a los datos físicos de la finca y al período de tenencia- y de posterior liquidación por el Ayuntamiento, dentro de los plazos de prescripción.

De entender, pues, cometida la infracción, habría de descartarse la gravedad de la misma, y, todo lo más, los hechos serían constitutivos de una infracción simple, en base al tipo general previsto en el artículo 78 de la Ley General Tributaria, sancionada con multa graduable en función de los criterios del artículo 12 del Real Decreto 2631/1985.

Por otra parte, formalmente, existe una total y absoluta falta de antecedentes y actuaciones en el expediente de gestión que permitan sustentar, con precisión, los motivos de la sanción impuesta y su puesta en conocimiento al sujeto pasivo para darle la oportunidad de ejercitar, con carácter previo a la liquidación en la que se aplica -sin más, de plano, como hecho consumado- la multa objeto de controversia, su derecho a la defensa.

Y, aunque el Real Decreto 2631/1985 no era aplicable al tiempo del devengo de la Tasa de Equivalencia y de la consumación de la presunta infracción, sí estaba vigente cuando se iniciaron las actuaciones del expediente -la declaración se presentó el 16 de enero de 1987- y su articulado, a pesar de su Disposición Final Primera, es aplicable al caso de autos en virtud del principio de aplicación de la Ley sancionadora más benigna -Disposición Transitoria de dicho Real Decreto-, pues dicha normativa aumenta las garantías de defensa y, en concreto, su artículo 6, que ordena la instrucción de un expediente en los casos de imposición de multas pecuniarias proporcionales, cuando no se incoe como consecuencia de un acta de inspección -como es el caso-, es compatible con el régimen sancionador anterior a la reforma de la Ley 10/1985 (como plasmación del elemental derecho a defenderse, en el marco de un procedimiento sancionador, y antes de la aplicación de la multa, que tiene todo administrado interesado y afectado).

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos la indebida admisión del presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la sentencia número 826 dictada, con fecha 14 de noviembre de 1991, por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sentencia que, en consecuencia, queda firme. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.