STS, 19 de Octubre de 2007
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2007:7409 |
| Número de Recurso | 5735/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil siete.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación num. 5735/2002 que ante esta Sala pende de resolución, interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 17 de junio de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima, de la Audiencia Nacional, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional num. 98/2001 promovido por REPSOL INVESTIGACIONES PETROLIFERAS S.A., que ha comparecido en estas actuaciones como parte recurrida bajo la representación de Procurador y la dirección técnica jurídica de Letrado.
La Unidad Central de Gestión de Grandes Empresas de la Oficina Nacional de Inspección notificó el día 14 de noviembre de 1997 a REPSOL INVESTIGACIONES PETROLIFERAS S.A. veintitrés liquidaciones giradas por el concepto Canon de Superficie de Minas (Hidrocarburos), periodo 1997, por importe global de 126.656.668 ptas. La citada cantidad tenía el siguiente desglose:
Clave Liquidación Permiso/Concesión Importe pesetas Ejercicio A2895097150003036
A2895097150002794
A2895097150002783
A2895097150003058
A2895097150002816
A2895097150002871
A2895097150002904
A2895097150002827
A2895097150002882
A2895097150002926
A2895097150002838
A2895097150002893
A2895097150002860
A2895097150002850
A2895097150002849
A2895097150002915 A2895097150003003
A2895097150003025
A2895097150002805
A2895097150003014
A2895097150002948
A2895097150002937
A2895097150003047 RODABALLO HERCULES NORTE
HERCULES SUR
TORTUGA
LORA
SERRABLO
MARISMAS C2
MARISMAS C1
MARISMAS B1
MARISMAS A
GAVIOTA I
GAVIOTA II
CASABLANCA
MONTANAZO D
ANGULA
EL ROMERAL 1
EL ROMERAL 2
EL ROMERAL 3
LAS BARRERAS
ALBATROS
POSEIDON NORTE
POSEIDON SUR
RODABALLO
167.039
286.665
197.566
95.135
19.931.365
48.469.463
1.304.057
3.077.243
2.630.496
1.613.067 7.675.191
3.118.287
8.434.475
6.147.241
3.017.044
1.559.821
2.410.738
1.914.406
1.772.601
3.208.929
4.490.138
4.490.138
645.563 1996
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
1997
TOTAL 126.656.668
Contra las citadas liquidaciones la sociedad REPSOL presentó reclamación económicoadministrativa (la nº 16090/97) ante el Tribunal Regional de Madrid el día 1 de diciembre de 1997.
El Tribunal Regional, en resolución de 15 de junio de 1998, acordó declararse incompetente, remitiendo las actuaciones al Tribunal Económico-Administrativo Central, que, en resolución de 6 de noviembre de 2000 (R.G. 8173-98; R. S. 13-99 ), acordó desestimar la reclamación y confirmar las liquidaciones impugnadas al resultar aplicables al Canon de Superficie de Minas (Hidrocarburos), ejercicio 1997, la elevaciones de los tipos de cuantía fija de las tasas previstos por las Leyes de Presupuestos posteriores a la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos.
Contra el acuerdo del TEAC de 6 de noviembre de 2000 REPSOL INVESTIGACIONES PETROLIFERAS S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, cuya Sección Séptima resolvió en sentencia de 17 de junio de 2002, en la que su parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de REPSOL INVESTIGACIONES PETROLIFERAS, S.A., contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 6 de noviembre de 2000, a que la demanda se contrae, la cual anulamos por su disconformidad a Derecho, así como las liquidaciones por canon de superficie de minas confirmadas por dicha Resolución. Sin hacer condena en costas".
Contra la citada sentencia el Abogado del Estado preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que fue tenido por preparado en providencia de 31 de julio de 2002, elevando las actuaciones a esta Sala Tercera y emplazándose ante ella a las partes.
Interpuesto el recurso en plazo ante esta Sala, la Sección Primera, en Auto de 11 de marzo de 2004
, declaró la admisión del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 17 de junio de 2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Séptima) de la Audiencia Nacional (recurso nº 98/2001 ), en lo relativo a la liquidación nº A2895097150002871, por exceder de 25 millones de pesetas, así como la inadmisión del recurso en lo referente al resto de las liquidaciones practicadas en concepto de Canon de Superficie de Minas, declarando la firmeza de la sentencia respecto de estas últimas.
Formalizado por la representación procesal de la parte recurrida, REPSOL INVESTIGACIONES PETROLIFERAS S.A., su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 16 de octubre de 2007, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.
Al entrar en el análisis de la cuestión de fondo, la sentencia recurrida empieza por sintetizar el criterio mantenido en la resolución impugnada del TEAC, que parte de la consideración de que el canon que nos ocupa tuvo inicialmente la consideración de Tasa fiscal y después, por Ley 6/77, de Fomento de la Minería, y RD 1167/78, se configura como tasa, lo que determina que las actualizaciones correspondientes al periodo anterior a la Ley 37/88, sean aplicables al canon, pese a que las Leyes hablaban de Tasa y tributos parafiscales, y que también sean aplicables las actualizaciones realizadas por leyes presupuestarias posteriores, al tratarse de una mera adaptación del tributo a la realidad.
La sentencia recurrida considera que, efectivamente, el canon de superficie de minas se configura como una Tasa Fiscal en la Ley 41/1964, de Reforma del Sistema Tributario, y en el Decreto 3059/1966, de 19 de diciembre, por el que se aprobó el Texto Refundido Regulador de las Tasas fiscales, y su evolución normativa permite su actual configuración como tasa.
La Sala de instancia, teniendo en cuenta la sentencia de la misma Sala y Sección de 25 de marzo de 2002 (rec. 59/2001 ) y las sentencias de 21 de febrero y 2 de octubre de 2000 de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, aún admitiendo la naturaleza de tasa, considera que es preciso partir del principio de reserva de Ley en esa materia que deriva de los arts.
31.3 y 133.1 y 3 de la Constitución, y que el Tribunal Constitucional ha mantenido de forma reiterada en cuanto a la exigencia de Ley para la creación ex novo de un tributo y la determinación de los elementos configuradores del mismo (SSTC 185/95, 19/87, 179/85, 6/83, o 37/81 ). Precisando que para sostener un criterio uniforme al que acudir para saber a ciencia cierta cuándo un elemento está investido de la categoría de esencialidad, ha de tenerse presente el art. 10 de la Ley General Tributaria, cuyo contenido complementa y concreta la indeterminación inicial de la fórmula que la Constitución contiene sobre reserva de la Ley en materia tributaria. Por tanto, la determinación del hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el tipo o el devengo, son elementos esenciales del tributo a los que afecta la reserva de Ley. Con relación al tipo de gravamen, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado también específicamente en Sentencias, entre otras 37/81, 6/83, 150/90 o 19/87, en las que se viene a concluir el carácter de configurador del tributo que los tipos impositivos ostentan, cuya determinación sólo a la Ley compete. Partiendo de este planteamiento se examina e interpreta el art. 134.7 de la Constitución, que señala: "La ley de presupuestos no puede crear tributos. Podrá modificarlos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea". El Tribunal Constitucional también ha abordado esta cuestión en Sentencia 27/81, rechazando una interpretación lata del término "modificación" que implique solamente un cambio total en la naturaleza del impuesto, pero también aquella muy estricta que quisiera asimilarlo a cualquier variación en no importa cuál de los elementos integrantes del tributo, o, al menos, cualquier variación que redunde en la cuantía de la deuda tributaria, con lo que se concluye que la modificación permitida por la Constitución a las Leyes Presupuestarias abarca la alteración sustancial y profunda del impuesto siempre que exista una norma adecuada que lo prevea (una ley sustantiva) no obstando el art. 134-7 de la Constitución a un tratamiento de la Ley Presupuestaria de mera adaptación del Tributo a la realidad, de modo que cuando se trata de la variación de un impuesto, en cuanto a la alteración de sus elementos esenciales, que no consista en la mera adecuación circunstancial del mismo, habrá de cumplirse, necesariamente, la exigencia constitucional de que la modificación aparezca en una Ley Tributaria sustantiva entendida como cualquier Ley que regula los elementos concretos de la relación tributaria.
En el supuesto que nos ocupa, las sucesivas Leyes de Presupuestos aplicadas por la Administración Tributaria para determinar el importe del canon de minas en las liquidaciones giradas a la actora, contenían una elevación del tipo de las tasas estatales de cuantía fija, sin que se cuente con ningún antecedente que pueda hacer pensar que con ello se trataba de adecuar circunstancialmente a la realidad el tributo de que se trataba, y por lo tanto, de acuerdo con el discurso contenido en los precedentes razonamientos jurídicos, se incidía sobre un elemento que define y configura el tributo, cuya modificación exigía la existencia de un instrumento habilitante, que sería una Ley sustantiva en la que se contemplara expresamente la posibilidad de que la Ley de Presupuestos modificara ese elemento esencial del tributo. En ese sentido es clara la Sentencia del Tribunal Constitucional 197/92 de 19/12/92, que reconoce la constitucionalidad de un precepto legal contenido en una Ley Presupuestaria que elevaba el tipo de los Impuestos Especiales, precisamente porque la Ley 39/79 preveía esa posibilidad y habilitaba para efectuar esa modificación a las Leyes de Presupuestos.
En el caso examinado las Leyes de Presupuestos aplicadas no contienen una previsión específica acerca de una tasa concreta, sino que genéricamente elevan los tipos de las tasas estatales de cuantía fija, de modo que los respectivos preceptos que contienen las elevaciones anuales serán aplicables a aquellas tasas acerca de las que se cuente con esa previsión en una Ley sustantiva y no lo serán a aquellas otras respecto de las que no exista ese instrumento habilitante, como sucede respecto a la tasa fiscal relativa al canon de superficie de minas.
El Abogado del Estado articula su recurso de casación en un único motivo; a su juicio, la sentencia recurrida infringe el art. 134.7 de la Constitución, según ha sido interpretado por la jurisprudencia constitucional, los arts. 8 a 14 del Decreto 3059/1966, de 1 de diciembre, que aprobó el Texto Refundido de Tasas Fiscales; el art. 3.4 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, así como su Disposición Transitoria; y las Leyes de actualización del Canon de Superficie de Minas, concretamente los arts. 45 de la Ley 74/80, 22 de la Ley 5/83, 67 de la Ley 50/84, 54 de la Ley 46/85, 57 de la Ley 21/86, 107 de la Ley 33/87, 104 de la Ley 37/88, 38 de la Ley 5/90, 77 de la Ley 31/90, 83 de la Ley 31/91, 79 de la Ley 19/92, 83 de la Ley 21/93, 85 de la Ley 41/94, 35 del Real Decreto Ley 12/95 y 67 de la Ley 12/96 .
Este motivo se invoca al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa
, por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico aplicables y de la jurisprudencia asimismo aplicable.
La temática aquí debatida es la elevación del tipo del Canon de Superficie de Minas por las Leyes de Presupuestos, no prevista por ninguna norma tributaria sustantiva habilitante.
El Canon de Superficie de Minas se configura como una Tasa Fiscal en la Ley 41/1964, de Reforma del Sistema Tributario, y en el Decreto 3059/1966, de 19 de diciembre, por el que se aprobó el Texto Refundido regulador de las Tasas Fiscales. Su evolución normativa permite conceptuarlo actualmente como una Tasa.
El canon minero se consagró en la Ley 6/1977, de 4 de enero, de Fomento de la Minería, en cuantías que han permanecido invariables en los sucesivos ejercicios porque ni en dicha Ley ni en ninguna posterior se contenía habilitación alguna en favor de las Leyes de Presupuestos para actualizar el "quantum" del canon. A partir de los años 1995 y 1996 la Administración empezó a girar liquidaciones que pretendieron actualizar el canon a base de aplicar los coeficientes de actualización que para ello se contenían en el art. 85 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1995 --Ley 41/1994, de 13 de julio --.
La Ley 25/1998, de 13 de julio, estableció, en su Disposición Final Segunda , que el importe de las tasas estatales --y el canon minero hemos dicho que lo es-- puede actualizarse anualmente por medio de las Leyes de Presupuestos. No se olvide que este Tribunal ha declarado como doctrina legal en su sentencia de 23 de enero de 2007 (rec. de casación en interés de la ley num. 42/2005 ) que "a partir de la entrada en vigor de la Disposición Final Segunda de la Ley 25/1998, de 13 de julio, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado podían modificar la cuantía del canon de superficie de minas". En consecuencia, desde esa Ley 25/1998 ya no puede darse el problema aquí planteado pues los importes del canon minero se actualizan cada año a virtud de las Leyes Presupuestarias.
Pero hasta la Ley 25/1998, con posterioridad por tanto a la liquidación del ejercicio 1997 objeto de controversia, no se había habilitado a la Ley de Presupuestos para modificar anualmente la cuantía de las Tasas, entre las que figuran --como antes se dijo-- el Canon de Superficie de Minas, bastando para ello la lectura de sus artículos 61 a 65 .
Cabe que, a tenor del art. 134.7 de la Constitución y de lo expresado en la STC 27/1981, la Ley de Presupuestos realice una "mera adaptación del tributo a la realidad", sin necesidad de que para ello exista una Ley tributaria habilitante, pero la elevación del tipo de las tasas estatales de cuantía fija --y, por ende, del canon de autos-- no es una mera adaptación del tributo a la realidad sino una alteración sustancial, necesitada de una Ley tributaria sustantiva habilitante, como se infiere de la STC 197/1992 al declarar que "con la elevación de los tipos se incidía sobre un elemento que define y configura el tributo, cuya modificación exigía la existencia de un instrumento habilitante, que sería una Ley sustantiva en la que se contemplara expresamente la posibilidad de que la Ley de Presupuestos modificara ese elemento esencial del tributo". Y en el bloque normativo regulador del canon de autos no existe una Ley habilitante de las características expresadas para efectuar una modificación trascendente del tributo como es la de la alteración de los tipos, sin que el silencio al respecto de la Ley preconstitucional 6/1977 pueda y deba interpretarse como una autorización tácita en el sentido indicado.
No cabe entender, pues, como propugna la Administración recurrente, que las actualizaciones de los tipos de las Tasas efectuadas por las Leyes de Presupuestos sean una mera adaptación de tales tributos a la realidad, ya que, según lo previsto en el art. 10 de la Ley General Tributaria, el tipo de gravamen es un elemento esencial y configurador del tributo y, por tanto, su actualización ha de conceptuarse como una verdadera modificación del mismo y exigir para ello una Ley tributaria sustantiva habilitante.
Procede, pues, desestimar el presente recurso de casación, debiendo imponer las costas causadas en el mismo a la Administración recurrente a tenor de lo expuesto en el art. 139.2 de la LJCA, sin que la cuantía de la minuta de honorarios del Letrado de la pare recurrida exceda de los 2.100 euros.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia dictada, con fecha 17 de junio de 2002, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Séptima, en el recurso al principio reseñado, con la consiguiente imposición de las costas causadas en este recurso a la parte recurrente, con el límite, en cuanto a su cuantía, previsto en el último de los Fundamentos de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Rafael Fernández Montalvo.-Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.-Jaime Rouanet Moscardó.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
ATS, 28 de Noviembre de 2013
...prestación patrimonial de carácter público, de acuerdo con lo que dispone el artículo 31.3 de la Constitución (por todas, SSTS de 19 de octubre de 2007, RC 5735/2002 , y 22 de octubre de 2009, RC 10283/2003 ). Lo corrobora la definición de tasa contenida en el artículo 2.2.a) de la Ley 58/2......