STS, 24 de Septiembre de 2001

La representación de D. Jesús Ángel interpuso el 4 de enero de 2000 recurso contencioso- administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, contra la Resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3523-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada «Rioja».

Por medio de otrosí se solicitó la suspensión de la resolución recurrida.

Por auto de 10 de abril de 2000 se denegó la suspensión solicitada, previa tramitación del incidente en pieza separada.

En la resolución impugnada se resuelve imponer a D. Jesús Ángel , a la vista de los criterios establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo por el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo, por abstención del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, según lo previsto en el Real Decreto 1321/1999, de 28 de julio, una multa de 981 050 pesetas, equivalente al 50% de la multa correspondiente a la infracción cometida, así como al pago de 1 962 100 pesetas en sustitución del decomiso, con un total de 2 943 150 pesetas. La competencia para imponer la sanción corresponde al Consejo de Ministros por razón de su cuantía, según los artículos 131.2 d) del Estatuto de la Viña y 131.3 d) del Reglamento de la Viña.

El recurso se interpone, asimismo, contra la resolución de 30 de diciembre 1999, por la que se desestimó por el Consejo de Ministros el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3523-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».

En el escrito de demanda presentado por la representación procesal de D. Jesús Ángel se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Bajo el epígrafe de «hechos»:

La resolución de 30 de diciembre de 1999 no hace referencia al hecho de que la Administración ha incoado tres expedientes sancionadores por los mismos hechos y confunde la caducidad con la prescripción, entendiendo que no es de aplicación el Real Decreto 1945/1983. Por el contrario, en la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] se reconoce que se han tramitado tres expedientes sancionadores pero no se hace referencia a la caducidad.

Con fecha 5 de octubre de 1995 se levantaron las Actas D-3302 y D-3303.

Con fecha 5 de febrero de 1999 el Consejo Regulador acordó el inicio de expediente sancionador número 3523. Con fecha 16 de marzo de 1999 se notificó a la recurrente el acuerdo de iniciación. En fecha 10 de septiembre de 1999 se notificó al interesado la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999].

En el informe de la Letrada del Consejo Regulador de 11 de noviembre de 1999 se considera erróneamente como fecha determinante del dies a quo (día inicial del plazo) el 16 de marzo de 1999 fecha en que se notifica al recurrente la iniciación del expediente sancionador núm. 3523. Este criterio es erróneo y contrario al seguido por la Administración, que establece como dies a quo el día en que el Pleno del Consejo Regulador acuerda incoar el correspondiente expediente. Consta acreditado en la resolución de 30 de diciembre de 1999 que el 5 de febrero de 1999, fecha del acuerdo de incoación, es el dies a quo.

En el referido informe se estima como dies ad quem (día final del plazo) el día 10 de septiembre de 1999, en que se notifica la resolución que puso fin al citado expediente, criterio conforme con la Ley y jurisprudencia dominante, ya que el dies ad quem del plazo de caducidad es la fecha de notificación a los interesados de la resolución del procedimiento sancionador.

En contemplación del artículo 20.2, párrafo 3, del Real Decreto 1398/1993 se observa que el 25 de mayo de 1999 el Consejo Regulador remitió al Ministerio la propuesta de resolución, la cual fue recibida el 2 de junio de 1999, mientras que la resolución se dictó el 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], sin actuaciones complementarias, y transcurridos, por lo tanto, con exceso los diez días desde la recepción de la propuesta de resolución con incumplimiento del precepto citado. La resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] es nula de conformidad con el artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas.

La resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] y la de 30 de diciembre del 1999 otorgan al acta e informe de los Veedores una fuerza probatoria de la que carecen, porque los Veedores no son funcionarios públicos, sino personal laboral, y carecen de la condición de autoridad, y las Actas que obran en el expediente, extraídas de un expediente caducado, y los Informes no son documentos públicos, pues en las Actas no se han observado los requisitos de la Ley 25/1970 y Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja».

Las actas fueron levantadas en presencia de persona distinta del recurrente.

En el Informe de 20 de octubre de 1995 constan una serie de alegaciones que no obran en las Actas. Se reflejan apreciaciones de los Veedores sin valor probatorio.

En cuanto a los hechos probados de la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] cabe destacar que no consta el presunto hecho imputado, desmentido en el Informe de 20 de octubre de 1995.

No existe una mínima actividad probatoria de cargo.

El Oficio-Circular 6/1995 no es adecuado para establecer obligaciones de carácter taxativo.

No se ha demostrado la indebida tenencia de documentos ni la existencia de documentación sin contrapartida. No se ha probado el uso indebido de la Denominación de Origen.

El precio se fija sin atenerse al artículo 120 de la Ley 25/1970.

No hay prueba que demuestre el beneficio especial del recurrente.

La sanción se fija en el grado medio, ignorándose el porcentaje aplicado y sin justificación alguna.

No se aplica el artículo 121 del Decreto 835/1992, que obliga a aplicar el grado mínimo, dada la buena fe del recurrente.

El artículo 59 del Reglamento utiliza el verbo «podrá», lo que significa que todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso. Sólo procede cuando existe un riesgo real y previsible para la salud pública. En este caso este riesgo no existe. En casos semejantes la Administración no acuerda el decomiso y su sustitución por el valor.

Bajo el epígrafe de «fundamentos de Derecho»:

Expone las normas aplicables en materia de competencia, capacidad procesal, legitimación activa, legitimación pasiva, representación y postulación.

Como fundamentos jurídico-materiales expone las siguientes:

Aplicación de los principios rectores del orden penal. Cita la sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1981 y la sentencia del Tribunal Supremo de 13 de junio de 1986 sobre asunción en el ámbito sancionador de la Administración de los principios de tipicidad, imputabilidad, exigencia de culpabilidad e imposibilidad de fundamentar la sanción en indicios o inducciones analógicas o presunciones subjetivas.

1) Expediente sancionador número 2883. Expediente sancionador número 3052 bis. Caducidad, confianza legítima y seguridad jurídica y principio de inmediación. Los hechos objeto de las resoluciones impugnadas fueron objeto del expediente sancionador 2883, que continúa pendiente de resolución, y del expediente 3052 bis, al que se aplicó el instituto de la caducidad. Sin embargo, el Consejo Regulador no archivó las actuaciones, ya que tanto las Actas D-3302 y D-3303, de 5 de octubre de 1995, y el Informe de 20 de octubre de 1995 han servido de base para incoar el expediente sancionador número 3523. No obstante existir una acto declarativo de derechos, se inicia un nuevo expediente sancionador, olvidando la necesaria declaración previa de lesividad. Se han infringido los principios de seguridad jurídica y confianza legítima. Cita las sentencias de 13 de febrero de 1992, 15 de febrero de 1994, 14 de abril de 1994 y 10 de noviembre de 1994 sobre el principio de seguridad y efectos de la caducidad.

Es numerosa la doctrina jurisprudencial que aplica la caducidad de la acción del artículo 18.2 del Decreto 1945/1983 en los procedimientos sancionadores en materia vitivinícola.

Se vulnera el principio de inmediación y de presunción de inocencia, pues las pruebas que sirvieron de base en un expediente no pueden ser utilizadas para fundamentar la imposición de una sanción en otro expediente diferente. Dichas pruebas carecen de valor probatorio de cargo. Cita la sentencia de 7 de diciembre de 1989. No es aplicable el artículo 66 de la Ley 30/1992, por no referirse a los casos de nulidad.

2) Caducidad de la acción. Los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador el 5 de octubre de 1995, fecha de las Actas. El día 16 de marzo de 1999, dies ad quem, se notificó la incoación de expediente sancionador número 3523. Han transcurrido más de seis meses desde que la Administración tuvo conocimiento de la presunta infracción hasta la incoación del oportuno expediente.

Cita el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y la Orden del Ministerio de Agricultura de 3 de abril de 1991. El citado Real Decreto ha sido aplicado en numerosas sentencias del Tribunal Supremo que cita. Cita especialmente las sentencias de 22 de octubre de 1996, 9 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999, que reconoce expresamente la aplicación de la caducidad de la acción prevista en el citado Real Decreto.

El transcurso del plazo de caducidad produce la nulidad radical de la sanción, como reconoce la sentencia de 2 de noviembre de 1999. Cita, asimismo, jurisprudencia menor.

Mientras en la propuesta de resolución de 27 de mayo de 1998 se hace referencia a la aplicabilidad del Real Decreto, en el Informe de 11 de noviembre de 1999 se considera el mismo no aplicable. La resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] realiza una confusa exposición sobre prescripción y caducidad, en contra del criterio de la propia Administración y la doctrina jurisprudencial expuesta, que conducen a entender aplicable el artículo 18.2 citado.

El dies a quo es el 5 de octubre de 1995, fecha de las Actas.

Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 1991, 27 de junio de 1997, 20 de diciembre de 1999 y 2 de noviembre de 1999. Cita, asimismo, jurisprudencia menor.

El dies ad quem es el 16 de marzo de 1999, en el que se notifica la incoación de expediente sancionador número 3523. Así resulta del artículo 57.2 de la Ley 30/1992, así como de las sentencias del Tribunal Supremo de 11 de noviembre de 1996, 27 de junio de 1997 y jurisprudencia menor que cita.

Es evidente que ha transcurrido con exceso el plazo de seis meses previsto en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.

3) Caducidad del procedimiento. El 5 de febrero de 1999 se adoptó el acuerdo de incoación de expediente sancionador y en fecha 9 de septiembre de 1999 se notificó la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], por lo que habían transcurrido siete meses y cuatro días y se había producido la caducidad del procedimiento, por lo que procede el archivo del expediente.

Cita el artículo 43.4 de la Ley 30/1992, antes de la reforma, interpretado por la jurisprudencia en el sentido de fijar el plazo en seis meses para la tramitación del expediente, criterio reconocido legislativamente en los artículos 42 y 44 de la Ley 4/1999.

Cita jurisprudencia menor. La resolución de 30 de diciembre de 1999 admite como dies a quo el 5 de febrero de 1999.

Sin embargo, en contra de la Ley y de la jurisprudencia dominante, la Administración en la resolución de 10 de marzo de 2000 considera como dies ad quem el 3 de septiembre de 1999, fecha en que se dictó la resolución impugnada. Por el contrario, en el Informe de 2 de noviembre de 1999 se considera acertadamente que el dies ad quem es el 10 de septiembre de 1999, fecha de la notificación.

Sobre el dies ad quem cita las sentencias de 8 de mayo de 1990, 31 de mayo de 1994, 22 de marzo de 1993, 11 de noviembre de 1996 y 27 de junio de 1997.

Cita especialmente la sentencia de 12 de abril de 1990, que insiste en este mismo criterio.

La Ley 4/1999 modifica el artículo 42.2 de la Ley 30/1992, recogiendo expresamente este criterio. El Consejo Regulador ha reconocido expresamente que el plazo para dictar y notificar la resolución es de seis meses, como consta en los escritos de iniciación de varios expedientes sancionadores.

El artículo 42.2 de la Ley 4/1999 es aplicable retroactivamente, en función de lo dispuesto en la disposición transitoria primera, apartado 2. Rige el principio de aplicación retroactiva de las normas cuando favorece al presunto responsable.

4) Artículo 20 del Real Decreto 1398/1993. Este artículo ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos. Con fecha 25 de mayo de 1999 el Consejo Regulador remitió la propuesta de resolución al Ministerio. El 2 de junio de 1999 la Administración recibió la propuesta. La resolución se dictó el día 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], por lo que se ha incumplido el plazo de diez días. Conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, son nulos de pleno derecho los actos dictados prescindiendo del procedimiento legalmente establecido.

5) Carga de la prueba. Los Veedores no son funcionarios públicos. No tienen reconocida condición de autoridad conforme al artículo 137 de la Ley 30/1992. En la Resolución de 30 de diciembre de 1999 se reconoce que no se trata de funcionarios en el sentido orgánico del término. Cita la Real Orden de 27 de diciembre de 1912 y la Orden de 16 de junio de 1933.

Cita la sentencia de 26 de diciembre de 1998 sobre el valor probatorio de un Acta extendida por quien no es funcionario público.

Las actas y el informe no son documentos públicos. No se cumplen, respecto de la acta, los requisitos fijados en el artículo 137.3 de la Ley 30/1992.

Los informes no gozan de la presunción de certeza (sentencias de 10 de marzo de 1981, 10 de julio de 1981 y 1 de octubre de 1990).

Según se deduce de los párrafos 1 y 2 del artículo 55 del Reglamento de la Denominación de Origen Calificada «Rioja», no puede otorgarse valor probatorio a actas en las que no consta hecho alguno relativo al recurrente, pues los hechos constan en el informe de 20 de octubre de 1995 y además no fueron constatados directamente por los Veedores.

En el expediente no consta la ratificación de los Veedores. Cita sentencias de Tribunales Superiores de Justicia en relación con la exigencia de este requisito.

Cita jurisprudencia menor sobre la necesidad de que los hechos consignados en el acta sean constatados directamente, así como la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de junio de 1991.

Cita jurisprudencia menor sobre la necesidad de someterse en el acta a la contradicción del presunto infractor. En el levantamiento de las actas no estaba presente el dueño de la finca o establecimiento inspeccionado.

6) Tipicidad. No existe una mínima actividad probatoria de cargo.

No se ha demostrado la indebida tenencia de documentos ni la existencia de documentación sin contrapartida. No se ha probado el uso indebido de la Denominación de Origen. No concurren, en consecuencia, los elementos objetivo y subjetivo necesarios para la aplicación del artículo 51.1, apartados 6, 7 y 17, del Reglamento (sentencia de 1 de octubre de 1996).

La Circular 6/1995, en que la Administración recurrida tipifica el hecho imputado, no es adecuado para establecer obligaciones de carácter taxativo y se infringe el artículo 25 de la Constitución.

Cita jurisprudencia menor.

7) Proporcionalidad. La sanción es desproporcionada. No ha existido mala fe, pues la Administración no aporta prueba alguna sobre ello. Se aplica la sanción en grado medio y se ignora el porcentaje que se aplica.

La Administración olvida el artículo 121 de la Ley 25/1970 y el Decreto 835/1972, que aprueba el Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes. Se debe aplicar la norma de rango superior (sentencia de 1 de octubre de 1996).

Cita las sentencias de 23 de enero de 1989 y 10 de abril de 1991 y jurisprudencia menor en relación con el principio de proporcionalidad, así como el artículo 131 de la Ley 30/1992.

La Administración no ha demostrado que el hecho imputado haya producido un beneficio especial, por lo que no procede la aplicación de circunstancias agravantes.

Los precios del vino fijados en la resolución recurrida han sido establecidos en forma unilateral por la Administración. El artículo 120 de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972 establece cómo se calculan las bases para la imposición de multas, por lo que se debe aplicar dicho sistema de cálculo.

El artículo 59 del Reglamento de Rioja utiliza el verbo «podrá», lo que significa que todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso, sino sólo cuando exista un riesgo real y previsible.

Resulta improcedente la imposición del valor de la mercancía en sustitución del decomiso. Se trataría de una doble sanción por el mismo hecho. Además, el Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio, fue modificado por sentencia del Tribunal Supremo de 6 de junio de 1988 en su artículo 10.3, estableciendo que el decomiso no es una sanción accesoria, sino una medida estricta de preservación de riesgo real o previsible para la salud pública.

Termina solicitando que se declare la nulidad de las resoluciones de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999] y 30 de diciembre de 1999 por los motivos que cita y, en segundo lugar, que se declare la nulidad de las citadas resoluciones por infracción del principio de proporcionalidad, con el archivo de todas las actuaciones e imponiendo las costas del presente recurso a la Administración.

En el escrito de contestación a la demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

No existe caducidad de la acción porque entre las fechas que cita la recurrente (1995-1999) y concretamente el 15 de diciembre de 1995, el Consejo Regulador acordó la iniciación del expediente sancionador, expresando su voluntad de proceder dentro del plazo de los seis meses que demanda el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983.

No existe la caducidad del procedimiento, pues la fecha de inicio del expediente es la de 15 de marzo de 1999, mientras que la resolución del mismo se notificó el 9 de septiembre, es decir dentro de plazo de seis meses, treinta días que estableció el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas en su redacción primitiva y aplicable al caso.

La Orden Ministerial de 3 de abril de 1991 contempla en su artículo 43 que el Consejo contaría con Veedores propios y en el artículo 55 del mismo Reglamento prevé que las Actas serán firmadas por el Veedor y el dueño o representante de la finca encargado de la custodia de la mercancía. Añade que las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se considerarán en hechos probados. El mismo precepto contempla la posibilidad de que el Consejo pueda solicitar informes para aclarar los hechos consignados en las Actas.

Partiendo de este régimen específico y de carácter voluntario que, según el artículo 26.4 del Reglamento de Rioja, tiene el sometimiento al mismo, la actuación del Consejo con base en las Actas levantadas por los Veedores, constituye prueba que únicamente puede desestimarse por la prueba en contrario.

Nada concreta la actora sobre la falta de tipicidad, sino que se limita a reiterar la ausencia de conducta sancionable.

La sanción se ha aplicado en su grado medio, en atención el establecido en el artículo 53.2º del Reglamento, por lo que es ajustada a Derecho.

Termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.

Recibido el proceso a prueba se practicó documental a instancia de la parte actora.

En el escrito de conclusiones presentado por la parte actora se alega en relación con la existencia de tres expedientes por los mismos hechos, caducidad de la acción, caducidad del procedimiento, aplicabilidad del artículo 20.2, párrafo 3, del Real Decreto 1398/1993, carga de la prueba, tipicidad y proporcionalidad y se reiteran los fundamentos de derecho del escrito de demanda insistiendo en algunos puntos ya recogidos en ella.

Termina solicitando que se dicte sentencia de conformidad con el escrito de demanda.

En el escrito de conclusiones presentado por el abogado del Estado se dan por reproducidas las alegaciones del escrito de contestación a la demanda.

Termina solicitando que se tenga por reproducida la súplica del escrito de contestación.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 19 de septiembre de 2001, en que tuvo lugar.

La representación de D. Jesús Ángel interpone recurso contencioso-administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, contra la Resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3523-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada «Rioja», por la que se impone al recurrente, a la vista de los criterios establecidos en los apartados 2 y 3 del artículo 131 de la Ley de Procedimiento Administrativo, a propuesta del Ministro de Sanidad y Consumo, por abstención del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, según lo previsto en el Real Decreto 1321/1999, de 28 de julio, una multa de 981 050 pesetas, equivalente al 50% de la multa correspondiente a la infracción cometida, así como el pago de 1 962 100 pesetas en sustitución del decomiso, con un total de 2 943 150 pesetas. La competencia para imponer la sanción corresponde al Consejo de Ministros por razón de su cuantía, según los artículos 131.2 d) del Estatuto de la Viña y 131.3 d) del Reglamento de la Viña.

El recurso se interpone, asimismo, contra la resolución de 30 de diciembre 1999, por la que se desestimó por el Consejo de Ministros el recurso de reposición interpuesto contra resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3523-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».

Alega en primer término la recurrente que los hechos objeto de las resoluciones impugnadas fueron objeto de dos expedientes sancionadores anteriores, uno no concluido y otro al que se aplicó el instituto de la caducidad, por lo que la incoación de nuevo expediente fundándose en las mismas Actas e informe que sirvió para iniciar el primitivo expediente caducado conculca los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, inmediación y presunción de inocencia.

Esta alegación no puede ser aceptada.

Esta Sala viene manteniendo (sentencia de 9 de mayo de 2001, recurso contencioso-administrativo número 461/1999) que el artículo 92.4 de la Ley 30/1992 (al que se remite el artículo 44.2 del mismo texto legal) comporta que la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción, pues establece que «La caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción». En el caso examinado las infracciones denunciadas prescriben a los cinco años según el artículo 132.2 de la Ley 25/1970, de 2 de diciembre, que aprueba el Estatuto del Vino, de la Viña y los Alcoholes. Ese plazo no había transcurrido desde la comprobación de los hechos hasta que fue reiniciado el expediente.

Resulta, por lo demás, evidente que el acuerdo de reiniciar el expediente puede y debe fundarse en los mismos documentos que, con el valor de denuncia (artículo 69 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común y artículo 55.1 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja») determinaron la iniciación del expediente caducado. De lo contrario carecería de sentido el mandato legal citado. Por otra parte, la caducidad del expediente no determina la falta de efectos de los actos que tienen valor independiente, como son las Actas e Informes en los que se funda el acuerdo de inicio, respecto del cual se produjeron con anterioridad. Su incorporación al nuevo expediente determina que dichos documentos queden sujetos al régimen y efectos ligados a éste, sin perjuicio de la caducidad del anterior procedimiento y de su falta de efectos en éste.

En cuanto al tercer expediente que se dice en tramitación -para el caso de que no se considere caducado en virtud de la iniciación del segundo expediente 3052 bis, como estima la Administración en la resolución de 30 de diciembre de 1999-, la resolución que en el mismo eventualmente se dicte será susceptible de control jurisdiccional si incurre en vulneración del principio ne bis in idem (no cabe nueva sanción por los mismos hechos).

Alega en segundo lugar la parte recurrente la caducidad de la acción. Argumenta que desde que los hechos imputados fueron conocidos por el Consejo Regulador el 5 de octubre de 1995, fecha de las Actas, y el día 16 de marzo de 1999, dies ad quem (día final del plazo), en que se notificó la incoación de expediente sancionador número 3523, transcurrió un periodo superior a los seis meses que prevé el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 y la Orden del Ministerio de Agricultura de 3 de abril de 1991.

Esta alegación no puede ser estimada.

Como se ha expuesto, la caducidad del expediente no impide que sea iniciado de nuevo en tanto no haya prescrito la infracción, aunque haya transcurrido el plazo de caducidad que determinó la decadencia del primer expediente.

Alega en tercer lugar la parte recurrente la caducidad del procedimiento. Afirma que entre el 5 de febrero de 1999, en que se adoptó el acuerdo de incoación de expediente sancionador y el 9 de septiembre de 1999, en que se notificó la resolución de 6 de septiembre de 1999 [quiere decir 3 de septiembre de 1999], habían transcurrido siete meses y cuatro días y se había producido la caducidad del procedimiento en virtud de lo previsto en el artículo 43.4 de la Ley 30/1992.

Esta alegación no puede ser estimada.

La cuestión planteada ha sido resuelta, en un caso muy similar al aquí enjuiciado, en la sentencia de 26 de junio de 2001, recurso número 120/1999 y en otra de esta misma fecha.

En aras del principio de unidad de doctrina es procedente atenerse al criterio que resulta del mencionado precedente jurisprudencial.

Procede rechazar la alegación de caducidad en virtud de los siguientes argumentos: a) El día inicial del cómputo de plazo de seis meses no debe ser, como la recurrente pretende, aquél en el que el Consejo Regulador ordenó la incoación del expediente -el acto correspondiente ni siquiera obra en el expediente, aunque sí existe constancia de él en periodo probatorio-, sino aquél en que formalmente se inició el expediente sancionador, se nombró instructor, se señalaron los hechos por los que se procedía y se concedió un periodo de aprueba. El acuerdo que contiene estos extremos es de 15 de marzo de 1999. Este es el único acuerdo que aparece notificado al interesado, al que se anudan los efectos de la incoación y que podía haber sido impugnado; b) La naturaleza del plazo y la redacción del artículo 20.6 del Real Decreto 1398/1993 -«si no hubiera recaído resolución transcurridos seis meses desde su iniciación»- favorecen la interpretación de que los seis meses han de transcurrir una vez incoado el procedimiento mediante un acto expreso que comporte el efecto de dar curso a la tramitación. Por tal no debe entenderse el mandato o intención del Consejo Regulador, sino el acto que expresamente disponga la iniciación del expediente con el contenido necesario para producir los efectos inherentes a la existencia de un procedimiento sancionador en trámite. El único acto que aparece como iniciador de procedimiento y reúne todas las características y circunstancias formales y materiales para serlo es el de 15 de marzo de 1999; c) Para la existencia de caducidad en el caso examinado era preciso, además, que desde el cumplimiento del plazo de seis meses transcurriesen treinta días más (artículo 43.4 de la Ley 30/1992 y artículo 20 del Real Decreto 1398/1998); d) Esta Sala en materia de caducidad del procedimiento, bajo la vigencia de las distintas normas que se han sucedido, ha otorgado prioridad a los efectos del cómputo del plazo a la fecha de la notificación al interesado (sentencias de 6 de febrero de 1998 y 20 de diciembre de 1999). Siendo el acto que inicia el procedimiento el de 15 de marzo de 1999, y estando acreditado en actuaciones que la resolución que pone fin al expediente se notificó al interesado el 9 de septiembre de 1999, resulta evidente que no se había producido la caducidad del procedimiento; e) No obstan a esta conclusión las relevantes modificaciones introducidas en el cómputo de los plazos de caducidad por la Ley 4/1999, pues la disposición transitoria segunda expresamente dispone que no será de aplicación -salvo en materia de revisión de oficio y recursos administrativos- a los procedimientos iniciados antes de su entrada en vigor, como ocurre en el caso enjuiciado. Dicha Ley, en efecto, entró en vigor, según se desprende de su disposición final única, apartado 2, el 19 de abril de 1999.

Alega, en cuarto lugar, la recurrente, que se ha incumplido el artículo 20.2, párrafo 2, del Real Decreto 1398/1993, el cual ordena adoptar la resolución en el plazo de diez días desde la recepción de la propuesta de resolución y los documentos, por lo que, conforme al artículo 62.1 e) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el acto es nulo de pleno derecho.

Esta alegación no puede ser aceptada.

Las resoluciones administrativas dictadas fuera de plazo sólo pueden ser consideradas nulas cuando la naturaleza del término o plazo imponga este efecto. En otro caso, como es el enjuiciado, debe estimarse que se trata de plazos aceleratorios, cuyo incumplimiento constituye una irregularidad no invalidante. El artículo 63.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común dispone que «La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo».

Alega en quinto lugar la demandante que no se ha levantado la carga de probar los hechos imputados por la Administración que ejerce la potestad sancionadora. Funda esta alegación en diversas consideraciones: a) Los Veedores no son funcionarios públicos y no tienen reconocida condición de autoridad, por lo que sus actas carecen de valor probatorio; b) Las actas y los informes no son documentos públicos y no gozan de la presunción de certeza; c) En las actas no consta hecho alguno relativo al recurrente y los hechos no fueron constatados directamente por los Veedores; d) En las actas no consta la firma del dueño de la finca o establecimiento inspeccionado; e) No consta la ratificación de los Veedores.

Esta alegación no puede ser estimada.

a) El artículo 55.2 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991, dispone que «las circunstancias que el Veedor consigne en el acta se consideran hechos probados, salvo que por la otra parte se demuestre lo contrario»; b) Esta Sala, en sentencia de 20 de septiembre 1999, ha declarado que las actas constituyen una prueba documental pública que permite considerar constatados los hechos que reflejan, como resulta de la artículo 137.3 de la Ley de Régimen Jurídico. c) Las actas que dieron origen a la incoación del procedimiento sancionador fueron levantadas por los Veedores mediante comprobación directa en la finca afectada y contestaciones de D. Eusebio , que aparecía como titular de la explotación, sin perjuicio de que la sanción recayera también sobre el hoy recurrente, el cual es el titular de la bodega que simuló ser destinataria de la uva amparada utilizando la cartilla de viticultor de aquél, por lo que existe una estrecha relación en la actuación de los dos sancionados; en el informe los Veedores no consignan nuevos hechos, sino que precisan y completan aspectos relacionados con las irregularidades consignadas en las actas, fundándose en sus propias comprobaciones; d) En el caso enjuiciado, aun cuando el acta no aparece firmada por el interesado, el titular de la explotación, se hace constar que se negó a firmarla; e) En el acto en que se inició expediente se ofreció la práctica de la prueba y el recurrente no hizo petición alguna en relación con la falta de ratificación del Veedor, sino que se limitó a alegar, entre otros extremos, la vulneración del principio ne bis in idem y la prescripción de la sanción.

Alega en sexto lugar la parte recurrente el incumplimiento del requisito de la tipicidad, pues considera que: a) No se ha demostrado la indebida tenencia de documentos ni la existencia de documentación sin contrapartida ni el uso indebido de la Denominación de Origen; b) La Circular 6/1995, en que la Administración recurrida tipifica el hecho imputado, no es adecuado para establecer obligaciones de carácter taxativo y se infringe el artículo 25 de la Constitución.

Esta alegación no puede ser estimada.

a)En las resoluciones impugnadas se precisan con todo detalle los hechos objeto de sanción, precisando los hechos, derivados de las actas y del informe de los Veedores, de los que se deduce la indebida utilización de la cartilla de un viticultor para simular el ingreso de uva amparada en la bodega de la que es titular el recurrente. Esta Sala considera que la prueba existente en el expediente es suficiente para demostrar que se produjo dicha utilización y que la parte recurrente no ha desvirtuado de manera concreta y suficiente los elementos probatorios aportados, consistentes en las constataciones reflejadas en las actas con base en las cuales se inicia el procedimiento, y las observaciones contenidas en el informe, que corresponden a las comprobaciones efectuadas por los Veedores en relación con las declaraciones del titular de la explotación; b) Las sanciones impuestas se amparan en el artículo 51.1, apartados 6, 7 y 17 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», aprobado por Orden de 3 de abril de 1991 -al amparo de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972-, cuyo régimen sancionador es considerado congruente con el principio de legalidad sancionadora por la sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2000, la cual declara que no estamos ante un régimen sancionador establecido ex novo (sin antecedentes) o de manera independiente por una norma reglamentaria postconstitucional, o por una norma de esta naturaleza en ejecución de una habilitación legal en blanco o insuficiente, sino ante un supuesto válido de colaboración reglamentaria en la determinación de los tipos legalmente previstos.

La parte recurrente, en séptimo y último lugar, alega que la sanción impuesta no se ajusta al principio de proporcionalidad, pues: a) A pesar de no existir mala fe, no se aplica el artículo 121 de la Ley 25/1970 y el Decreto 835/1972, que aprueba el Reglamento del Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes, que obliga a imponer la sanción en su grado mínimo; b) La Administración no ha demostrado que el hecho imputado haya producido un beneficio especial, por lo que no procede la aplicación de circunstancias agravantes; c) Los precios del vino fijados en la resolución recurrida han sido establecidos en forma unilateral por la Administración, sin respetar el artículo 120 de la Ley 25/1970 y del Decreto 835/1972, que establecen cómo se calculan las bases para la imposición de multas; d) Todas las infracciones no llevan aparejado el decomiso, sino sólo cuando exista un riesgo real y previsible, y resulta improcedente la imposición del valor de la mercancía en sustitución del decomiso.

Esta alegación debe ser desestimada.

a) Esta Sala, entre otras en sentencias de 11 de julio de 2000 y 26 de junio de 2001 y otra de esta misma fecha, ha tenido ocasión de confirmar sanciones impuestas supuestos análogos. La Administración ha valorado las circunstancias concurrentes en el supuesto examinado, haciendo referencia a que concurren al menos dos circunstancias modificativas de la responsabilidad, cuales son el beneficio que obtiene de la infracción el interesado que acredita falsamente la existencia de uva de Rioja y que ha obviado las normas de actuación acordadas por el Consejo Regulador. De los razonamientos de la Administración se infiere que no se estima probada la ausencia de mala fe, pues, se afirma que, al menos, ha existido actuación negligente. Por ello, dadas las circunstancias concurrentes y los hechos que esta Sala considera probados se estima adecuada la calificación y graduación realizada por la Administración; b) Resulta indudable que, como justifica la Administración, los hechos descritos comportan un beneficio ilegítimo y especial para el interesado; c) No se advierte que la fijación del precio de vino a efectos de la imposición de la sanción infrinja los preceptos citados, pues, como se razona en la misma resolución, los precios aplicados son los que se infieren de la estimación del precio de la uva según las zonas realizada por el Consejo Regulador que se aplica en todos los casos con carácter oficial. Este criterio ha sido seguido también en la sentencia de 26 de junio de 2001; d) El decomiso es preceptivo en todos los casos con arreglo al artículo 129 de la Ley 25/1970, cuyas disposiciones deben prevalecer sobre las del Real Decreto 1945/1983 en virtud de lo establecido en el número 18 de su disposición final segunda . Por su parte, el artículo 59 del Reglamento del Consejo Regulador de la Denominación de origen calificada «Rioja», que constituye una de las disposiciones que deben entenderse amparadas por la expresada disposición transitoria, dispone que «Podrá ser aplicado el decomiso de la mercancía como sanción única o como accesoria, en su caso, o el pago del importe de su valor en el caso de que el decomiso no sea factible».

Procede, en suma, desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jesús Ángel , S. A. contra la resolución de 3 de septiembre de 1999 adoptada por el Consejo de Ministros en el expediente sancionador número 3523-R incoado por el Consejo Regulador de la Denominación de Origen «Rioja».

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso- administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes, no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución.