STS, 30 de Septiembre de 2002
| Ponente | Pascual Sala Sánchez |
| ECLI | ES:TS:2002:6339 |
| Número de Recurso | 7160/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 30 de Septiembre de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Septiembre de dos mil dos.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, representado por la Procuradora Sra. Solera Lama y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, Sección Primera, de fecha 12 de Mayo de 1997, sobre aprobación definitiva por el referido Ayuntamiento de un nuevo sistema de precios públicos por la prestación del servicio de transporte urbano en autobús para el año 1996 en la Villa de Bilbao, en cuya casación aparece, como parte recurrida, la "Unión de Consumidores Provincial de Gasteiz-U.C.E.", representada por la Procuradora Sra. Juliá Corujo y también bajo dirección letrada.
La Sala de esta Jurisdicción del País Vasco, Sección Primera, con fecha 12 de Mayo de 1997 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Letrada, Dª Blanca Ibañez Moya, en representación de la FEDERACIÓN DE CONSUMIDORES DE EUSKADI, el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Bilbao, en sesión de 28 de Diciembre de 1995, por la que se aprobó con carácter definitivo el nuevo sistema de precios públicos por la prestación del servicio de transporte urbano en autobús para el año 1996 en la villa de Bilbao, que por ser disconforme a Derecho, anulamos, sin condena en las costas procesales devengadas en la instancia". Fallo que fué rectificado mediante auto de la propia Sala de 27 de Junio de 1997, con la siguiente parte dispositiva: "LA SALA ACUERDA: Rectificar los errores padecidos en la Sentencia nº 344/97, de 12 de Mayo de 1997, recaída en el recurso nº 949 de 1966, procediendo a sustituir los datos relativos a los actos administrativos sometidos a revisión, erróneamente transcritos, por los que se constatan en el escrito de interposición del recurso, esto es, acuerdo adoptado por el Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en su sesión extraordinaria y urgente celebrada el día 28 de Diciembre de 1995; así como los referentes a las partes procesales y a su representación, es decir, la UNIÓN DE CONSUMIDORES PROVINCIAL DE GASTEIZ-U.C.E., representada por la Letrada, Dª María Blanca Ibañez Moya, y, de otra parte, el EXCMO, AYUNTAMIENTO DE VITORIA-GASTEIZ, representado por el Procurador de los Tribunales, D. Germán Ors Simón; y en la referencia que se hace en el Fundamento de Derecho Cuarto, al Servicio de Transporte Urbano de Viajeros como Bilbobus, que deberá sustituirse por el correcto de T.U.V.S.A., notifíquese la sentencia señalada, así como esta misma resolución, a las partes personadas en el recurso anteriormente indicado. Sin especial pronunciamiento sobre costas procesales, en cumplimiento de lo establecido en el art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de seis motivos, amparados en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en los que subyace, a través de la denuncia de la infracción del art. 107.1 del Real Decreto 781/1986, del art. 26.1.d) de la Ley 7/1985, de la Ley 39/1986 en relación con los arts. 137 y 140 de la Constitución, del art. 48.1 de la propia Ley y 50 de la Norma Foral 41/1989, de la de la jurisprudencia aplicable y de los arts. 62 y 66 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), la consideración de que la fijación de las Tarifas del Servicio de Autobuses del año de 1996 por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz era de su exclusiva compentencia, por afectar a un servicio público y unas tarifas de ámbito e interés estrictamente municipal, que no trascienden a otros intereses de ámbito superior de cuya tutela pueda comprender a la Comunidad Autónoma, y que, por ende, la intervención posterior de esta a efectos de aprobación debía considerarse no ajustada a Derecho. Terminó suplicando la estimación del recurso y la declaración de ser conforme a Derecho el acuerdo municipal inicialmente impugnado. Conferido traslado a la Unión de Consumidores Provincial de Gasteiz-U.C.E., se opuso al recurso aduciendo, sustancialmente, que, sin perjuicio de la competencia municipal tarifaria del servicio de transporte de autobuses urbanos, su ejercicio estaba sometido a la Comisión de Precios de Euskadi, órgano supramunicipal encargado del control de precios en la Comunidad Autónoma Vasca. Interesó la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia aquí impugnada.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 18 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se trae a esta Sala, mediante recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del País Vasco, Sección Primera, de fecha 12 de Mayo de 1997, el problema relativo a la competencia de la referida Corporación para aprobar, con carácter definitivo, es decir, sin sumisión a otras instancias administrativas extra o supramunicipales, las tarifas del régimen de precios públicos por la prestación del servicio de transporte urbano de viajeros en autobús, efectuada por el mencionado Ayuntamiento en su sesión plenaria de 28 de Diciembre de 1995, habida cuenta que, en criterio de la referida sentencia y de la recurrente en la instancia y aquí recurrida "Unión de Consumidores Provincial de Gasteiz", sin perjuicio del reconocimiento de la competencia municipal para la determinación y aprobación de tales tarifas, al ser materia sujeta al régimen de precios autorizados, su establecimiento o modificación había de obtener la homologación del órgano o ente supramunicipal encargado del control de precios, que en la Comunidad Autónoma del País Vasco no era otro que la "Comisión de Precios de Euskadi", con lo que, precisamente por esa falta de homologación en el supuesto aquí enjuiciado, el acuerdo municipal de referencia quedaba viciado de invalidez.
En efecto. La Corporación municipal de Vitoria-Gasteiz articula su recurso de casación sobre la base de seis motivos, amparados en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --hoy 88.1.d) de la vigente--, en los que denuncia, conforme se ha destacado ya en los antecedentes, la infracción de los arts. 107.1 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril; 26.1.d) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local; 137 y 140 de la Constitución, que consagran y garantizan el principio de autonomía local, también recogido por la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales; 48.1 de esta última Ley y 50 de la Norma Foral 411989, también Reguladora de las Haciendas Locales; de la jurisprudencia, por haber considerado la sentencia de instancia que la compentencia de la Comisión de Precios de Euskadi contaba con respaldo legal, en contra del criterio manifestado por la propia Sala "a quo" en su Sentencia 762/94, de 17 de Noviembre; y, por último, de los arts. 62 y 66 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, dado que, desde su punto de vista, la atribución de competencias a las Administraciones Autonómicas, o a cualquier otra Administración, para la autorización de tarifas de los servicios públicos debía estar reconocida por la Ley y no por un mero Decreto, como el 230/1988, del Gobierno Vasco, o, asimismo, dado que el servicio de transporte colectivo urbano de viajeros es un servicio obligatorio para los municipios con población superior a 50.000 habitantes, o que el principio de autonomía municipal está reconocido y garantizado por la Constitución, o que la competencia para el establecimiento o modificación de los precios públicos corresponde al Pleno de las Corporaciones municipales, o que, en último término, si se entendiera que se había prescindido de un trámite preceptivo (el de solicitud de autorización a la mencionada Comisión de Precios de Euskadi), se estaría ante una condición que solo podía afectar a la eficacia de la aprobación municipal, pero no a su validez.
En suma, pues, la Corporación municipal recurrente pretende que la fijación de las tarifas aplicables al servicio de autobuses que realizó para la anualidad de 1996 era de su exclusiva competencia y no precisaba, por tanto, de autorización por la Comisión Autonómica de Precios, ya que se trataba de un servicio y unas tarifas de ámbito e interés estrictamente municipal y sin trascendencia a otros intereses de ámbito superior cuya tutela pudiera corresponder a la Comunidad Autónoma.
La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse acerca del problema aquí suscitado, aunque haya debido hacerlo desde la perspectiva marcada por la fundamentación de cada uno de los recursos interpuestos por las Administraciones afectadas, que unas veces han sido las Administraciones municipales y otras las Autonómicas, y que han discutido, esencialmente, el tema de la competencia para el establecimiento y aprobación de las tarifas.
Así, las Sentencias de 6 de Febrero, 20 de Marzo, 1º de Junio y 16 de Octubre de 1998 (recursos 1474/91, 357/92, 2749/90 y 5649/92), 18 de Noviembre de 2000 (recurso 1881/93) y 23 de Febrero de 2001 (recurso 7625/93), entre otras, con antecedentes en las de 9 de Abril de 1968, 12 de Noviembre de 1979, 1º de Marzo de 1980, 10 de Marzo de 1988 y 15 de Noviembre de 1992, han distinguido entre la potestad para el establecimiento de tarifas de los servicios públicos a cargo de las Corporaciones Locales, que corresponde exclusivamente a estas --corresponde a las Comunidades Autónomas que la tengan asumida la de fijación de las Tarifas de Transporte por carretera en su propio ámbito--, de la potestad de otorgamiento de las autorizaciones pertinentes que estas deban recibir en aplicación de la política de precios. La compatibilidad entre ambas, aparte en las sentencias indicadas, ha sido reconocida por la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/1984, en cuyo F.J. 2º puede leerse que, en el problema allí suscitado, se habían cruzado "los temas sobre política de precios y los de régimen tarifario respecto de una materia que, como la de transporte en la compleja variedad calificada por el legislador de servicio público, está sometida a una intervención administrativa, que es en la que se encuadra la potestad tarifaria. Cuando desde otros objetivos o finalidades públicas como es la que se define dentro de la acción pública en materia económica, se diseña otra intervención administrativa sobre los precios de los transportes, lo que ocurre no es la desaparición de la potestad tarifaria, sino una yuxtaposición de intervenciones de las que cada una de ellas, la de política de precios y la de establecimiento de tarifas, procederá de las respectivas áreas competenciales, que, cuando se encomienda a poderes distintos (nos referimos al atribuido a la Administración General del Estado y a la Administración autonómica), cada uno ejercerá sus competencias. El que la potestad tarifaria tenga que respetar, en el ámbito de las calificaciones de precios y en el de las líneas que demandan la intervención económica, las decisiones que correspondan al competente en la materia, podrá condicionar el contenido de las tarifas, pero no priva al que tiene el poder tarifario de su competencia, y, desde luego, no atrae el título en materia de precios (en el caso de este conflicto se han invocado los arts. 149.1.13 de la C.E. y 34.1.5 del Estatuto) la competencia en materia de transporte" (En parecido sentido la Sentencia del T.C. nº 97/1983). De ahí, como destacó la precitada Sentencia de esta Sala de 18 de Noviembre de 2000, que "el articulo 107, apartado 1, del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, admite claramente la distinción conceptual que estamos analizando, al disponer: "1. La determinación de las tarifas de los servicios (potestad tarifaria) que, con arreglo a la legislación sobre política general de precios, deban ser autorizadas (competencia sobre precios) por Comunidades Autónomas u otra Administración competente, deberá ir precedida del oportuno estudio económico. Transcurridos tres meses desde la fecha de entrada del expediente en la Administración autorizante sin que haya recaído resolución, las tarifas se entenderán aprobadas", y de ahí, también, que interese destacar con dicha sentencia que el artículo 107, acabado de transcribir, utilice "con precisión terminológica el concepto de autorización, como técnica administrativa de limitación de derechos, en este caso de la potestad tarifaria que corresponde a las Corporaciones Locales, concedentes del servicio público de transportes terrestres urbanos, en su término municipal. Esta modalidad de autorización propia de la intervención del Estado en la economía, y mas concretamente de la política de precios tendente a controlar los procesos inflacionarios de la economía, implica la preexistencia de un derecho, en este caso la potestad tarifaria de las Corporaciones Locales, pero limitado en su ejercicio, para hacerlo acorde con los objetivos de política económica patrocinados por el Gobierno, por ello la autorización referida comporta las siguientes notas conceptuales: a) Sobre la potestad tarifaria, se superpone la potestad de ordenación y control de la economía. b) Las Corporaciones Locales conservan la potestad tarifaria que se funda en la mejor y mas eficaz prestación del servicio público, así como en la consecución del equilibrio económico de la explotación, que no obstante puede ser sustituido por déficits admitidos intencionadamente por razones sociales, enjugados con subvenciones. Ahora bien, la Corporación Local está limitada y debe respetar la política de precios señalada por el Gobierno, que este ejerce a través de las preceptivas autorizaciones, siempre que aquélla pretenda aumentar las Tarifas. c) Las Comunidades Autónomas son las competentes para otorgar o denegar las necesarias autorizaciones, pero, y esto es muy importante, sus acuerdos deben estar fundados exclusivamente en el efecto de aumento de precios que comporta la revisión propuesta, teniendo en cuenta los objetivos de política económica y, sobre todo, la justificación del aumento de las Tarifas debida al aumento del coste de explotación. Es fundamental tener claro que la Comunidad Autónoma autorizante no puede invadir la competencia sobre tarifas que corresponde a la Corporación Local, basándose en razones relativas al funcionamiento del servicio".
En el supuesto de autos, el planteamiento del recurso cuestiona, precisamente, que una Corporación local, como es el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, deba someter a autorización del órgano de control de política de precios de la Comunidad Autónoma las tarifas por él aprobadas en materia de prestación del servicio de transporte urbano de viajeros, fundamentalmente, y como ya se ha dicho, en razón de que esta sumisión implicaría, en su criterio, un desconocimiento de la autonomía y competencia municipales en la materia.
Fácilmente puede comprenderse la justificación de esta autorización desde la doctrina jurisprudencial a que acaba de hacerse referencia, y aun cuando deba insistirse en que, como afirmó la tan citada Sentencia de 18 de Noviembre de 2000, la Comunidad Autónoma "solo tiene competencia para examinar la tarifa propuesta desde las directrices de la política de precios, examinando la estructura de costes de prestación del servicio, desglosados en sus distintos componentes, así como las alzas de precios de los mismos", porque solo es un puro control de precios "y, por tanto, la Comunidad no puede imponer un modelo tarifario distinto al propuesto, ni puede enjuiciar la tarifa como elemento de la gestión del servicio público, ni puede tampoco, obviamente, acordar revisiones de la Tarifa Superiores a las propuestas por el Ayuntamiento".
Por las razones expuestas y porque el recurso ha sido articulado sobre la base de excluir totalmente la competencia de la Comisión de Precios de la Comunidad Autónoma del País Vasco para otorgar, con los efectos limitados que se han resaltado antes, la pertinente autorización de las tarifas aprobadas por el Ayuntamiento recurrente en uso legítimo de sus atribuciones, se está en el caso de desestimar el recurso, sin perjuicio de que la Corporación municipal, si ha cumplido todos los trámites procedimentales pertinentes y acompañado los preceptivos estudios económicos, pueda obtener la efectividad de su acuerdo obteniendo la autorización mencionada, expresa o tácitamente y sin necesidad de reiniciar el referido procedimiento, habida cuenta que la sentencia aquí impugnada lo único que anuló fué el pronunciamiento "con carácter definitivo" de la aprobación de las tarifas. Y todo ello con la obligada imposición de costas que deriva del mandato contenido en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 12 de Mayo de 1997, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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