STS, 27 de Diciembre de 2006

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 12 de febrero de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1621 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Benifaió contra la resolución de 29 de octubre de 1999 del Comisario de Aguas de la Confederación Hidrográfica del Júcar, anulando y dejando sin efecto dicha resolución por ser contraria al ordenamiento jurídico, declarando la competencia de la Confederación Hidrográfica del Júcar para tramitar y otorgar, en su caso, las autorizaciones de vertidos industriales que se le presenten, sin hacer expresa imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «La cuestión a resolver en el presente proceso es de carácter jurídico y se centra en determinar la Administración competente para conocer, tramitar y conceder/denegar la preceptiva autorización para realizar vertidos industriales. Para resolver la antedicha cuestión deberá realizarse un estudio armónico e integrador del ordenamiento jurídico, tanto estatal como autonómico, desde la perspectiva general o desde la sectorial, intentando aproximar el resultado a la realidad social y a la voluntad del legislador. Con carácter general, el art. 22 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, en su apartado a ) concede a los organismos de cuenca la atribución/cometido de otorgar autorizaciones referentes al dominio público hidráulico, que es definido por el artículo 2-a) de dicho texto legal como el constituido, entre otros, por las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas. El Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por RD 849/86, de 11 de abril, en su artículo 245 contempla la obligatoriedad de solicitar autorización administrativa para toda actividad susceptible de provocar contaminación o degradación del dominio público hidráulico y, en particular, el vertido de aguas y productos residuales. A tal efecto, dicho Reglamento considera vertidos los realizados en los cauces directa o indirectamente, explicitando en su apartado 2 que son vertidos indirectos el que no reúna la circunstancia de realizarse sobre un curso de agua o canal de riego, poniendo como ejemplos "el realizado en azarbes, alcantarillado, canales de desagüe y pluviales". En consonancia y desarrollo de tales disposiciones, la OM del Ministerio de Obras Públicas y urbanismo de 23-12-1986 establece en su artículo 1 la necesidad de legalizar la situación administrativa de aquellas entidades que realicen vertidos directos a cauces públicos, o que eliminan sus aguas residuales mediante su extensión sobre el suelo o inyección en el subsuelo, debiendo solicitar la correspondiente autorización a la Confederación Hidrográfica. Más concretamente, el artículo 7 de dicha OM establece que: "Si el vertido de aguas residuales se produce en cauces de saneamiento a poblaciones, corresponde a su Ayuntamiento la solicitud de la autorización procedente, así como el abono del canon que se le imponga, del cual podrá resarcirse por prorrateo ponderado entre los causantes de los vertidos indirectos. Cuando se trata de poblaciones de menos de 20.000 habitantes, los titulares de vertidos industriales que evacuen a redes municipales de saneamiento, aguas residuales cuya composición difiera sensiblemente de un vertido de tipo doméstico, deberán solicitar expresamente la legalización, aportando la documentación indicada en el art 1º de la presente Orden, salvo que por acuerdo entre el Ayuntamiento y los causantes de los vertidos, aquél se haga responsable de los vertidos industriales que reciba en la red municipal de saneamiento. No obstante, la Confederación Hidrográfica podrá exigir que se otorgue la autorización separadamente cuando el vertido industrial, por su composición o volumen, fuera desproporcionado frente al vertido urbano." Así pues, el ordenamiento jurídico estatal en materia de aguas y vertidos es terminante: el control, tramitación y otorgamiento de autorizaciones para realizar vertidos corresponde a la respectiva Confederación Hidrográfica, incluso si se trata de vertidos a la red de alcantarillado y en especial si se trata de una población de menos de 20.000 habitantes, como es el caso. Alega la Administración demandada que el alcantarillado es un servicio público de competencia municipal, lo que resulta cierto en su enunciado pero incorrecto en los efectos que se pretenden por la Confederación Hidrográfica del Júcar. En efecto, tanto los arts. 25.2-1 y 26.1-a) de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985 como los arts. 1-a) y 4.2-d) de la Ley valenciana 2/1992, de 26 de marzo, regulan como servicio público de competencia municipal el que afecta a la red de alcantarillado, indicando la última de las normas legales expuestas que corresponde a los Ayuntamientos el control de los vertidos realizados a la red de alcantarillado, así como las medidas correctoras. Pero tales disposiciones no contradicen las determinaciones interpretativas anteriormente expuestas, máxime si se enjuicia la situación de forma integradora. La interpretación jurídica constituye una operación encaminada a la determinación del sentido y alcance de las normas jurídicas aplicables en las que, por exigencia de la propia seguridad jurídica, deben seguirse los cánones o criterios admitidos por la hermenéutica jurídica y que el artículo 3 del Código Civil positiviza, al establecer la necesidad de utilizar los criterios gramatical, sistemático, histórico, sociológico y teleológico. En efecto, corresponderá a los Ayuntamientos la construcción, mantenimiento y control de sus redes de saneamiento, como servicio público de prestación obligatoria, pero ello no resulta incompatible con la obligación de los Organismos de cuenca de velar por la legalidad de los vertidos contaminantes que se efectúen en el ámbito global de la cuenca y, en particular, de los realizados en la red de alcantarillado municipal, máxime teniendo en cuenta que Benifaió tiene una población inferior a 20.000 habitantes y no puede pretenderse que los pequeños municipios cuenten con los medios técnicos y económicos para controlar, regularizar y autorizar vertidos contaminantes industriales. Por todo ello, considerando que no existe contradicción entre las competencias y normativas concurrentes en el presente litigio, y teniendo en cuenta que los vertidos indirectos contaminantes de las aguas continentales, es decir, los vertidos industriales al alcantarillado de una población de menos de 20.000 habitantes, deben ser regularizados mediante la correspondiente autorización administrativa, cuya tramitación y resolución debe ser realizada por la Confederación Hidrográfica del Júcar, procederá estimar el presente recurso contencioso- administrativo».

Notificada la referida sentencia a las partes, el Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 20 de marzo de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Benifaió, representado por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona, y, una vez recibidas las actuaciones remitidas por la Sala de instancia con fecha 29 de mayo de 2003, se dio traslado al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación por él preparado y, en caso afirmativo, lo interpusiese por escrito en el indicado plazo, lo que llevó a cabo con fecha 9 de julio de 2003, aduciendo un solo motivo, al amparo de lo dispuesto en el aparado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 25.2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, 42.3 de la Ley General de Sanidad, 4.2 de la Ley 2/1992 de las Cortes valencianas, y 245 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, ya que la Administración competente para autorizar vertidos contaminantes en el alcantarillado municipal, en contra de lo declarado por dicha Sala sentenciadora, es la Administración municipal titular del alcantarillado, sin que quepa, a tal efecto, realizar diferenciación alguna entre los municipios con más o menos de veinte mil habitantes con base en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986, mientras que los preceptos legales antes citados atribuyen a todos los Municipios la competencia en materia de alcantarillado y los de más de cinco mil habitantes también la tienen en materia de tratamiento de residuos, de modo que, siendo el Ayuntamiento titular del servicio de alcantarillado, no puede otra Administración distinta, como la estatal, concretamente la Confederación Hidrográfica, considerarse competente para autorizar uno u otro vertido en el alcantarillado que es competencia del Ayuntamiento, no pudiendo las normas estatales y autonómica invocadas quedar desvirtuadas por lo dispuesto en la referida Orden ministerial de 1986, y cuando el artículo 245 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico se refiere al alcantarillado no lo hace con indicación específica del alcantarillado municipal sino a cualquier otra canalización a la que se pueda atribuir tal carácter, como azarbes o canales de desagüe, pues el alcantarillado municipal es de la exclusiva competencia de las entidades locales, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra desestimatoria del recurso contenciosoadministrativo en su día interpuesto.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 1 de marzo de 2005, aduciendo que ni la Ley General de Sanidad ni la valenciana 2/1992 fueron alegadas en la instancia, por lo que no puede ser discutida su aplicabilidad en casación, pero, en cualquier caso, las normas no pueden ser consideradas de forma aislada sino que hay que atender a lo establecido en otras leyes, como son la Ley de Aguas y la de Bases del Régimen Local, y en la primera (artículo 22 a ) se establece que los Organismos de cuenca tienen el cometido de otorgar autorizaciones referentes al dominio público hidráulico, constituído por las aguas continentales, tanto superficiales como subterráneas ( artículo 2. a de dicha Ley ), mientras que el artículo 92 de la misma requiere autorización administrativa para cualquier vertido susceptible de contaminar las aguas continentales, señalando el artículo 245 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que se entiende por vertido indirecto el realizado a cauce público a través de azarbes, alcantarillado, canales de desagüe y pluviales, por lo que tales vertidos deberán ser autorizados, conforme a la aplicación concordada de los indicados preceptos, por la Confederación Hidrográfica, de manera que, aun cuando el alcantarillado sea un servicio público municipal, los vertidos contaminantes realizados en éste deberán también ser, en su caso, autorizados por dicha Confederación Hidrográfica, lo que se corrobora con lo dispuesto en la Orden Ministerial de 23 de diciembre de 1986, del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, como así lo consideró la sentencia de esta Sala de fecha 12 de diciembre de 1995, cuya doctrina se transcribe, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a la parte recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 12 de diciembre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

El Abogado del Estado aduce, como único motivo de casación, al amparo del apartado

d) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional, que el Tribunal a quo ha infringido lo dispuesto por el artículo 25.2.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, en relación con lo previsto en los artículos 42.3 de la Ley General de Sanidad y 4.2 de la Ley de las Cortes Valencianas 2/1992

, así como lo establecido en el artículo 245 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por cuanto la competencia, conforme a los aludidos preceptos, para autorizar vertidos en el alcantarillado municipal es exclusivamente del Ayuntamiento y no de la Confederación Hidrográfica, dado que el alcantarillado y el tratamiento de aguas residuales es una competencia propia de los Municipios, sin que la Orden Ministerial de 1986 pueda enturbiar lo dispuesto con tal claridad por los referidos preceptos legales.

Este motivo de casación no puede prosperar por las razones que esta Sala del Tribunal Supremo ya expuso en su reciente Sentencia de fecha 18 de octubre de 2006 (recurso 115/2004 ), al examinar si la competencia municipal sobre el alcantarillado, establecida legalmente, alcanza a autorizar los vertidos contaminantes para el dominio público hidráulico que puedan hacerse en él.

Dijimos en nuestra citada Sentencia y repetimos ahora que, «ciertamente, el artículo 25.2.l) de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local atribuye al municipio la competencia en materia de alcantarillado y aguas residuales, pero esta competencia sobre el servicio público de alcantarillado tendente a la recogida de las aguas sucias procedentes de la población, a través de un sistema de conductos o colectores, no es razón para conferirle la atribución de autorizar vertidos indirectos contaminantes al dominio público hidráulico, regulados en el Capítulo II, Título V, del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que reproduce lo establecido en el mismo Título y Capítulo de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, modificada por Ley 46/1999, de 13 de diciembre ».

Otro tanto cabe señalar respecto de la competencia municipal para el tratamiento de aguas residuales

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Así lo entendió, en su día, la doctrina jurisprudencial al declarar que la competencia para autorizar vertidos indirectos, a través del colector municipal, a los cauces públicos es independiente de la que ostentan los Ayuntamientos en materia de saneamiento, salubridad, eliminación o evacuación de aguas fecales ( Sentencia de 25 noviembre de 1985 R.J. 1985/5699 )

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En cuanto al artículo 42.3 a) de la Ley General de Sanidad, efectivamente, atribuye a los Ayuntamientos el control sanitario del medio ambiente: contaminación atmosférica, abastecimiento de aguas, saneamiento de aguas residuales, residuos urbanos e industriales, pero, entre estas competencias, no cabe entender incluída la autorización de vertidos contaminantes a las aguas continentales o a cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, cuyo régimen jurídico se contempla en el citado Capítulo II del Título V, del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que ha venido a recoger lo que se establecía en el mismo Título y Capítulo de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, modificado por Ley 46/1999, de 13 de diciembre, según acabamos de expresar

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A idéntica conclusión debemos llegar del análisis de lo dispuesto por el artículo 4.2 d) de la Ley de Saneamiento de la Comunidad Valenciana 2/1992, de 26 de marzo, que atribuye competencia a las Entidades Locales en el control de los vertidos a la red de alcantarillado, ya que las funciones de vigilar y controlar los vertidos,que se efectúen a la red de alcantarillado,no puede confundirse con la potestad de otorgar una autorización de vertido indirecto al dominio público hidráulico

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También expresamos en nuestra repetida Sentencia de fecha 18 de octubre de 2006 (recurso 115/2004 ) que, antes de la modificación reglamentaria introducida por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo, y declarada nula en esa propia Sentencia en cuanto modificó el artículo 245.2 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, «la autorización de vertidos, tanto directos como indirectos, venía regulada reglamentariamente en los artículos 245 a 252 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, cuyos preceptos no contenían una expresa atribución de competencias, limitándose a establecer que los vertidos contaminantes, directos o indirectos, al dominio público hidráulico requieren autorización administrativa y a reproducir lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley de Aguas 29/1985, de 2 de agosto, con remisión expresa a este precepto».

Dentro de la misma Sección Primera, relativa a la autorización de vertidos, el artículo 248 del indicado Reglamento establecía que el Organismo de cuenca recabará los informes que procedan, para en el siguiente ordenar que, una vez ultimado el expediente y evacuado el trámite de vista y audiencia, se debería dictar la resolución que proceda

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Con esta sucinta referencia a la regulación de la autorización de vertidos, contenida en el Reglamento del Dominio Público Hidráulico con anterioridad a su modificación por el Real Decreto 606/2003, de 23 de mayo, tratamos de poner de manifiesto que ninguna alusión se hacía a la competencia de las Entidades Locales para autorizar vertidos indirectos en aguas superficiales.

Finalmente, en la misma Sentencia de fecha 18 de octubre de 2006 (recurso 115/2004 ), hemos indicado que «el artículo 2 a) del Texto Refundido de la Ley de Aguas, calco del mismo precepto de la Ley 29/1985, establece que constituyen el dominio público hidráulico las aguas continentales, tanto las superficiales como las subterráneas renovables, mientras que el artículo 24 a) de dicho Texto Refundido recoge lo establecido antes por el artículo 22 a) de la Ley de Aguas 29/1985, según el cual los Organismos de cuenca tienen, entre sus atribuciones y cometidos, el otorgamiento de autorizaciones referentes al dominio público hidráulico».

Al regular los vertidos, el artículo 100.1 del Texto Refundido, al igual que ya dispusiese el párrafo segundo del artículo 92 de la Ley de Aguas 29/1985, establece que se considerarán vertidos los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizados

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Por su parte, el artículo 101.3 del Texto Refundido dispone que, a los efectos del otorgamiento, renovación o modificación de las autorizaciones de vertido, el solicitante acreditará ante la Administración hidráulica competente, en los términos que reglamentariamente se establezcan, la adecuación de las instalaciones de depuración y los elementos de control de su funcionamiento a las normas y objetivos de calidad de las aguas, para más adelante, en sus artículos 104 y 105, fijar las competencias de los Organismos de cuenca a fín revisar las autorizaciones de vertido, así como, comprobada la existencia de un vertido no autorizado o que no cumpla las condiciones de la autorización, incoar procedimiento sancionador, revocar la autorización o autorizarlo cuando el vertido sea susceptible de legalización

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En consecuencia, como con toda corrección sostiene la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido, si los Organismos de cuenca son los competentes para otorgar las autorizaciones de vertido referentes al dominio público hidráulico, y éste comprende las aguas continentales superficiales, considerándose vertido tanto el que se realiza directa como indirectamente en las aguas continentales, y si, como indica el propio artículo 245 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico en su antigua y nueva redacción, son vertidos indirectos los realizados en aguas superficiales a través del alcantarillado, hemos de concluir que, según la Ley de Aguas, la Administración hidráulica competente para otorgar autorización de vertidos al alcantarillado es el Organismo de cuenca, por lo que el único motivo de casación alegado por el Abogado del Estado deber ser, como ya anticipamos, desestimado.

La desestimación del motivo de casación invocado comporta la declaración de no haber lugar al recurso y la imposición de costas a la Administración recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, sin bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cinco mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse al indicado recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .