STS, 11 de Marzo de 2004

Con fecha 18 de julio de 2001 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia en cuyo fallo se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Semillas Batlle, S.A. contra Resolución del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por el concepto de declaración de acto presunto, relativo a solicitud de titulo de Obtención Vegetal e inscripción en el Registro de Variedades Protegidas para la variedad de trigo duro denominada VITROMAX.

Notificada dicha Sentencia en debida forma, en 5 de septiembre de 2001 por la entidad Semillas Batlle, S.A. se anunció la preparación de recurso de casación.

En virtud de Providencia de la Audiencia Nacional 7 de septiembre de 2001 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazandose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

En 23 de octubre de 2001 por la entidad Semillas Batlle, S.A. se interpuso recurso de casación al amparo del apartado d) del articulo 88.1 de la Ley Jurisdiccional. No comparece como recurrido el Abogado del Estado en la representación que le es propia, que había sido emplazado en debida forma.

Mediante Providencia de 23 de octubre de 2002 se admitió el recurso de casación interpuesto.

Tramitado el recurso en debida forma, señalose el día 9 de marzo de 2004 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de la Sala

Versa el debate procesal en este juicio de casación sobre si es conforme con el ordenamiento jurídico una Sentencia de la Audiencia Nacional que se pronuncia sobre materia de agricultura, y en concreto de consideración cualificada de una determinada variedad de semillas según lo previsto por la legislación vigente.

Pues por una empresa del ramo se presentó en 23 de enero de 1997 ante el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación solicitud de titulo de Obtención Vegetal, así como de inscripción en el Registro de Variedades Protegidas, de la variedad de semilla de trigo duro denominada VITROMAX. No habiendose resuelto de forma expresa sobre dicha solicitud, en 29 de diciembre de 1998 la empresa interesada solicitó certificado de acto presunto en sentido positivo o estimatorio de su solicitud anterior, conforme a lo dispuesto por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción entonces vigente. Como tampoco se le expidió dicho certificado, considerando estimada la solicitud, en 2 de febrero de 1999 presentó nuevo escrito en el que se pedía la expedición del repetido titulo y la inscripción del producto en el Registro de Variedades Protegidas. A este ultimo escrito se recibió respuesta de la Administración en el sentido de que, dado el tenor de la legislación aplicable que prevé se efectúe un ensayo de campo mediante el cultivo de las semillas durante dos años, el expediente no estaba concluido y, ni se podía acceder a lo solicitado, ni entenderse que se habían producido los efectos del silencio administrativo.

Tuvo lugar entonces un intercambio de escritos, ya que la empresa insistió en sus pretensiones en 29 de marzo de 1999, recibió respuesta de la Administración en 3 de mayo de 1999 en el mismo sentido anterior, y entonces, encontrandose en desacuerdo, en 28 de mayo de 1999 se dirigió de nuevo al Subdirector General competente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

Solo un mes después, entendiendo que estaba ante un acto presunto de carácter desestimatorio, y acogiendose sin duda a lo dispuesto en el articulo 78.2 de la Ley Jurisdiccional, formalizó demanda ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Madrid pretendiendo que contra el acto presunto se tramitase el recurso de acuerdo con las normas aplicables al procedimiento abreviado. No obstante, por Auto del Juzgado de 14 de julio de 1999, dictado tras oír a las partes y al Ministerio Fiscal, se elevaron las actuaciones a la Audiencia Nacional, la cual aceptó su competencia y tuvo por interpuesto recurso contencioso administrativo.

Tramitado dicho recurso en debida forma, la Audiencia Nacional lo resolvió mediante Sentencia con un fallo de carácter desestimatorio. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se estudian dos cuestiones. La primera de ellas consiste en la pretensión de la empresa actora de que, presentada la solicitud en su día y transcurridos tres meses, dicha solicitud debe entenderse estimada en virtud del efecto afirmativo del silencio de la Administración.

Esta pretensión no se acoge y sí por el contrario la formulada de adverso por el Abogado del Estado. La Sala a quo mantiene que se está ante un supuesto de propiedades especiales, pues los materiales vegetales presentes en la naturaleza son de dominio publico, y la actividad de mejora de las semillas por los particulares puede otorgarles una propiedad respecto a los derechos de explotación limitada en el tiempo y adquirida si quien consigue el titulo de obtentor solicita y consigue la inscripción en el Registro de Variedades Protegidas. Entonces adquiere la condición de titular de un derecho exclusivo a la explotación de la variedad vegetal, aunque sometido a ciertas condiciones y como se ha dicho limitado en el tiempo.

La Audiencia Nacional hace constar que se incorpora a los autos un detallado informe administrativo, del que se desprende que estamos ante un supuesto concreto o particular de propiedad industrial, regulado por la Ley 12/1975, de 12 de marzo, de Protección de Obtenciones Vegetales. Con fundamento en dicho informe se acoge el criterio de la Administración demandada, según el cual se trata de una propiedad especial. En el supuesto el silencio de la Administración ha de entenderse desestimatorio por no haber un derecho preexistente y tratarse de transferencia de facultades relativas al dominio publico, todo ello de acuerdo con el articulo 43.2.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Se considera que para ello no es obstáculo la declaración efectuada por la Resolución de la Secretaria de Estado para Administración Publica de 27 de noviembre de 1997 sobre procedimientos administrativos y efectos del silencio de la Administración, pues dicha resolución no tiene carácter normativo.

La segunda cuestión que se estudia y resuelve por la Sentencia ahora impugnada se refiere al plazo para dictar un acto administrativo expreso, y al respecto se comparte el criterio de la Administración de que en los procedimientos de este tipo el plazo no puede determinarse a priori. Pues la Orden de 16 de noviembre de 1978, reguladora de la materia, prevé que los ensayos de campo del cultivo de la variedad de semillas han de durar un mínimo de dos años, como ha sucedido en el caso de la variedad vegetal de que ahora se trata. Por otra parte se requiere que en el procedimiento sea dictado informe preceptivo del Registro de la Propiedad Industrial, que puede interrumpir los plazos de la tramitación. El Registro citado debe estar informado del procedimiento y la resolución recaída en él, con objeto de proteger en su caso frente a terceros la propiedad de los derechos de explotación que pueda adquirirse.

A la vista de ello se considera que en estos procedimientos no puede aplicarse el plazo común de tres meses y, teniendo el silencio administrativo carácter desestimatorio como antes se ha declarado, se rechazan las pretensiones procesales de la empresa actora y con estos Fundamentos de Derecho se desestima el recurso.

Contra esta Sentencia interpone recurso de casación la empresa vencida en juicio ante la Audiencia Nacional, invocando un único motivo al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y alegando infracción del ordenamiento jurídico. No comparece como recurrido el Abogado del Estado que había sido emplazado en debida forma.

En el único motivo de casación que se invoca se citan como infringidos los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. El razonamiento que se expresa en el motivo supone centrar el debate procesal sobre dos cuestiones, a saber, el plazo para dictar resolución en estos supuestos, y el carácter estimatorio o desestimatorio del acto presunto, que es en definitiva la cuestión central.

A su vez a propósito de la primera cuestión se mantienen dos tesis procesales. La primera de ellas consiste en que se acepta que, toda vez que la normativa aplicable se refiere a unos ensayos de campo de duración de dos años de cultivo, inicialmente habría que entender que debe estarse a la duración prevista en esta normativa según la cual han de efectuarse unos ensayos técnicos.

Pero se objeta que el articulo 9, apartado c) de la Orden de 16 de noviembre de 1978 reguladora de la materia dispone que, si se trata de solicitudes del titulo de obtención e inscripción en el Registro de Variedades Protegidas, y se encuentran pendientes de resolución solicitudes anteriores de inscripción en el Registro de Variedades Comerciales, se tendrán en cuenta los resultados técnicos y experimentales ya obtenidos. Se razona que, toda vez que en 1994 se presentó una solicitud de inscripción en el Registro de Variedades Comerciales, transcurridos dos años sin resolución expresa decae la especificidad del procedimiento y cobra vigencia la norma general que establece un plazo de tres meses para resolver.

Pero, pese a la habilidad dialéctica y el ingenio del razonamiento, éste no puede acogerse y por el contrario debe entenderse que la Sentencia impugnada es conforme a derecho respecto a este punto. Pues, aun aceptando la tesis de la empresa recurrente, lo cierto es que consta en el informe que obra en las actuaciones, al que se remite la Sentencia (si bien no menciona expresamente este extremo), que se habían hecho en efecto los exámenes técnicos y ensayos de campo a partir de la solicitud de inscripción en el Registro de Variedades Comerciales. Pero estas comprobaciones técnicas habían arrojado un resultado negativo. Por tanto si la Administración inició un nuevo procedimiento no actuó vulnerando los derechos de la parte. Pues desde luego entiende esta Sala que no se podía dictar una resolución estimatoria y acordar la inscripción en el Registro citado partiendo de un resultado negativo de las comprobaciones técnicas, y ello a la vista de la finalidad de la legislación aplicable sobre protección vegetal.

Además, aún prescindiendo de este extremo, la empresa recurrente hace una interpretación subjetiva del articulo 42.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, el cual dispone que el plazo máximo para resolver las solicitudes será el que resulte de la tramitación del procedimiento aplicable en cada caso. Solo para los supuestos en los que la norma no fije expresamente un plazo, se aplica el general de tres meses. Debe entenderse que la inferencia que realiza la parte actora en casación, de que en estos procedimientos no se fija plazo, no es una interpretación de la norma conforme a derecho. En realidad se están complicando dialécticamente dos extremos, la duración total de los tramites del procedimiento previsto y el plazo para dictar resolución.

En un supuesto como el presente, en el que se trata de un procedimiento administrativo largo y complejo que requiere ensayos técnicos y cultivos experimentales, que concluye en su caso otorgando y protegiendo derechos que se adquieren a partir de elementos de dominio publico, y en el que se requiere informe preceptivo del Registro de la Propiedad Industrial, el plazo no puede determinarse a priori, pues ello es lo que se deduce de la regulación de la tramitación del procedimiento administrativo. Asiste por tanto la razón a la Sentencia impugnada y no puede acogerse la argumentación de la parte. A lo sumo puede entenderse, y sobre ello se volverá, que rija el plazo general de tres meses, no a partir de la solicitud inicial, sino a partir del momento en que hayan concluido los tramites procedimentales y los ensayos técnicos

Por ello, aunque sea cierto que el articulo 44.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, dispone que transcurridos veinte días sin emitirse certificado el acto presunto es eficaz sin perjuicio del carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido, el argumento decae en el supuesto presente, pues no existe plazo preestablecido a partir del cual puede pedirse el certificado y, aún dando por bueno que fuera el de tres meses, estos deberían computarse desde que hayan concluido los tramites previstos, conclusión de la que no existe constancia.

La segunda cuestión planteada en el único motivo de casación que se invoca es justamente el carácter estimatorio o desestimatorio del hecho jurídico del silencio de la Administración, ahora calificado como acto presunto. Centralmente se combate la declaración de la Sentencia, según la cual el silencio debe entenderse en sentido desestimatorio a tenor del articulo 43.2.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por no existir derechos preexistentes y transmitirse facultades inherentes al dominio publico. Las tesis procesales mantenidas por la empresa actora en casación consisten en que el Registro de Variedades Protegidas no tiene carácter constitutivo, según declara la Sentencia de este Tribunal Supremo de 19 de noviembre de 1984, y que desde luego los particulares tienen un derecho preexistente a que se les otorgue el titulo de obtención y a la inscripción en el citado Registro. Por otra parte se mantiene que las Resoluciones de la Secretaria de Estado de Administraciones Publicas de 20 de marzo de 1996 y 27 de noviembre de 1997 establecen en estos supuestos un plazo de tres meses para dictar resolución y califican los efectos del silencio administrativo como estimatorios. Según se razona, ciertamente estas resoluciones no tienen carácter normativo, pero no se trata de un conflicto de normas sino de la aplicación de una norma especifica sobre un extremo concreto de la regulación que se contiene en la norma general.

Ahora bien, esta argumentación tampoco puede ser acogida. Entiende esta Sala que asiste la razón a la Sentencia impugnada en cuanto declara que interpretando el articulo 43.2.b) de la Ley 30/1992, no puede entenderse que el silencio tenga en este caso carácter estimatorio, pero no exactamente por las mismas razones que expresa el Tribunal a quo. En realidad en un supuesto como el estudiado desde luego no hay derechos preexistentes de los particulares, los cuales tienen una simple expectativa de adquirirlos en virtud del pronunciamiento favorable de la Administración. Al no haber derecho preexistente no se están exactamente transfiriendo facultades sobre el dominio publico, sino que en virtud del acto administrativo se otorga en su caso un derecho (que antes no existía) de utilización de ciertos elementos del dominio publico, la especie vegetal, en los cuales se introduce una mejora. No puede entenderse en consecuencia que en aplicación de la normativa general el silencio tenga carácter estimatorio, sin establecer al respecto las necesarias precisiones. Desde luego a la vista de cuanto acaba de decirse, es de entender que asiste la razón a la Administración cuando en el informe que obra en el expediente administrativo mantiene que el Registro es de carácter constitutivo, puesto que antes de la inscripción en el mismo los particulares tienen una simple expectativa pero en modo alguno un derecho subjetivo. En este sentido y tratandose de la interpretación de la Ley 12/1975, de 12 de marzo, sobre Protección de Obtenciones Vegetales, debemos llegar a una conclusión contraria a la que se expresa en la Sentencia citada por la parte recurrente de 19 de noviembre de 1984. Es de tener en cuenta que la declaración relativa a los Registros creados por la Ley de 12 de marzo de 1975 es en realidad un obiter dicta de aquella Sentencia, en la cual se trataba de la interpretación y aplicación de la legislación anterior sobre el tema. Esta otra legislación precedente tenia además finalidades que no eran en modo alguno coincidentes con la regulación que se encuentra en vigor, cuyo cumplimiento por otra parte supone atenerse a las obligaciones contraídas en virtud de los Convenios internacionales.

Por ultimo debemos dedicar alguna atención a la alegación que realiza la empresa recurrente relativa a la vigencia de la declaración sobre el tema que nos ocupa de las Resoluciones de la Secretaria de Estado de Administraciones Publicas de 20 de marzo de 1996 y 27 de noviembre de 1997. Como se ha dicho repetidas veces, se especifica en estas resoluciones que si se trata del titulo de obtención vegetal el plazo para resolver es de tres meses y el silencio tiene carácter estimatorio. Ahora bien, hemos de llevar a cabo una interpretación integradora de dicha declaración, pues es cierto, como se declara en las Resoluciones mismas y recuerda la Sentencia impugnada, que los citados actos administrativos no tienen carácter normativo, pero desde luego asiste la razón a la parte cuando afirma que se trata de una norma especifica sobre un extremo no contemplado en la norma general. Tras la correspondiente deliberación entiende esta Sala que ha de interpretarse que el plazo de tres meses no se puede computar desde la solicitud, sino que en este caso concreto en el que la normativa misma prevé una duración del procedimiento de al menos dos años, aquel plazo de tres meses debe contarse considerando como fecha a quo aquella en que hayan finalizado los tramites procedimentales siempre que exista de ello la debida constancia. En cuanto al carácter estimatorio del silencio no puede mantenerse mas que en el supuesto de que los ensayos de cultivo den resultados favorables y no se oponga a ello el tenor del informe preceptivo que debe emitir el Registro de la Propiedad Industrial.

De todo ello se deduce que no pueden acogerse los razonamientos que se contienen en el único motivo de casación invocado, por lo que éste debe desecharse y en consecuencia procede la desestimación del recurso de casación interpuesto.

No habiendo comparecido el representante procesal de la Administración del Estado, no hacemos declaración expresa sobre las costas del proceso.

Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.