STS, 26 de Marzo de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:2464 |
| Número de Recurso | 1930/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 26 de Marzo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Marzo de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1930/95, interpuesto por don Juan Ignacio Avila del Hierro, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación del Ayuntamiento de Barcelona, contra la sentencia, de fecha 14 de junio de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 427/92, en el que se impugnaba acuerdo plenario del Ayuntamiento de Barcelona, de 22 de marzo de 1991, por el que se desestiman parcialmente las alegaciones presentadas y se aprueba definitivamente la Ordenanza de Obras e Instalaciones de Servicios en el Dominio Público Municipal. Ha sido parte recurrida Hidroeléctrica de Cataluña S.A., representada por el Procurador de los Tribunales don Pedro Rodríguez Rodríguez.
En el recurso contencioso administrativo núm. 427/92, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se dictó sentencia, con fecha 14 de junio de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), ha decidido: 1º.- ESTIMAR parcialmente el presente recurso y, en consecuencia, anular por no ser conforme a Derecho los artículos 4.2, 20.4.a), 53, 54. 74 apartados b), c), d) y e) y 75 de la Ordenanza de obras e instalaciones de servicios en el dominio público municipal, así como su disposición transitoria en los términos indicados en el inciso final de precedente fundamento decimosegundo. 2º.- Rechazar la restantes pretensiones. 3º.- No efectuar atribución de costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Barcelona se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 30 de septiembre de 1994 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando los motivos y fundamentos expuestos, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de contestación a la demanda, declarando ajustados a derecho los actos impugnados.
La representación procesal de Hidroeléctrica de Cataluña, S.A. formalizó, con fecha 15 de noviembre de 1995, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que desestimando el presente recurso confirme en su integridad la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña.
Por providencia de 10 de noviembre de 2000, se señaló para votación y fallo el 20 de marzo de 2001, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La Administración recurrente, en su escrito de formalización del recurso de casación, distingue en el fallo de la sentencia de instancia dos aspectos a considerar. El primero de ellos es "el relativo a la legitimidad de los artículos de la Ordenanza que se anulan [por dicha sentencia]" [debe entenderse los artículos 4.2, 20.4.a), 53 y 54 de la Ordenanza] y el segundo es el que se refiere "a la cuestión de las sanciones" [debe entenderse los artículos 74, apartados b), c), d) y e) y 75 de la Ordenanza].
En relación con el primero de dichos aspectos, no señala al amparo de qué motivo, de los enumerados en el artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), formula su argumentación, aunque parece que debe entenderse que lo es por infracción de la jurisprudencia [párrafo 4º)] aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, pues después de reproducir los fundamentos jurídicos séptimo a decimosegundo de la sentencia recurrida, la representación procesal de la Administración recurrente afirma que, al concluir la sentencia con la anulación de los correspondientes preceptos de la Ordenanza, infringe el criterio de este Tribunal Supremo, establecido en situaciones similares, incluso más desfavorables para el administrado, y a continuación, reproduce diversos fundamentos jurídicos de sentencias de esta Sala de 20 de mayo de 1992, 29 de octubre de 1979, 23 de abril de 1980, 19 de septiembre de 1990 y 8 de julio de 1987, concluyendo que no procede la anulación del acto administrativo, en los supuestos en los que la revocación es sin derecho a indemnización y, por tanto, de más grave consecuencias "prima facie" para la compañía que en el presente supuesto, cuando se trata de enjuiciar hechos futuros, en los que no se sabe si se producirán, ni en qué forma, por lo que "cualquier pronunciamiento negativo excede del ámbito natural de la jurisdicción, cuya naturaleza revisora le impide decidir sobre los límites y efectos de una revocación de un uso anormal de bienes de dominio público que aún no se ha producido; con lo que cualquier decisión ha de quedar deferida al momento concreto, y solo en (sic) en cuando suceda existirán los elementos suficientes para poder decidir sobre la legitimidad de la actuación administrativa".
Más constreñidos al ámbito concreto de la impugnación que se formula, no puede acogerse el motivo que se ha resumido porque no se aprecia la alegada contradicción con la jurisprudencia invocada. En efecto, en el presente caso, la sentencia de instancia no contemplaba el enjuiciamiento de un acto o hecho futuro que no se sabe si se produciría, ni en qué condiciones, sino determinados preceptos de una norma reglamentaria -de una Ordenanza municipal reguladora de servicios en el dominio público municipal-, y, sin podernos sustraer a los límites que nos impone el motivo de casación, no se advierte la suficiente relación entre las sentencias que se invocan y el pronunciamiento del Tribunal a quo para poder entender que éste es contrario a la jurisprudencia que integran dichas sentencias de esta Sala. La invocación de la naturaleza revisora de la jurisdicción o que "el pronunciamiento en favor de un derecho a la indemnización, en caso de alteración o supresión de la licencia, no evitaría, llegado el caso, que se pusiera en cuestión tal derecho, atendiendo a las circunstancias entonces concurrente", poco tiene que ver con la anulación de que se trata, de disposiciones generales porque, según el Tribunal de instancia, supone la regulación o establecimiento de un régimen especial de responsabilidad patrimonial municipal, para lo que no tendría apoyo legal ni competencia el ayuntamiento que estaría obligado al resarcimiento conforme al principio legalmente establecido de reparación integral.
En relación con el segundo aspecto que considera la Administración recurrente, tampoco se señala el párrafo del artículo 95.1 LJ a cuyo amparo se formula el motivo de casación, y, por la línea argumental que sigue, puede entenderse que lo es por infracción del ordenamiento jurídico [párrafo 4º)], pues después de reproducir los fundamentos jurídicos decimotercero a decimoséptimo de la sentencia impugnada, sostiene que los distintos apartados del artículo 74 de la Ordenanza que la sentencia de instancia anula tienen cobertura legal, cita respecto del apartado d), revocación de la licencia, los artículos 1º y 17 del Reglamento de los Servicios de las Corporaciones Locales (RSCL, en adelante), en relación con el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales (art. 78 [debe entenderse 80], apartado 12, RBEL, en adelante), y afirma que sólo un mero formalismo puede explicar que la sentencia haya anulado los citados apartados del artículo 74 y no los siguientes artículos 76, 77 y 78 dictados en desarrollo del primero. Y, en fín, pone de relieve que, en este sentido la sentencia de este Alto Tribunal de 18 de julio de 1988 establece que la cobertura legal viene dada por la competencia, sin necesidad de habilitación específica; "y dado que la competencia para velar por los bienes propios y por el uso -buen uso- que se haya hecho de los bienes de dominio público municipal, por más que se afecte a un servicio público, corresponde indefectible y únicamente a la Corporación, resultará ésta siempre habilitada para la imposición de cualquier tipo de sanción cuando se incumplan los fines de la autorización, o resulte peligro para los restantes ciudadanos. Existiendo competencia, la misma se extiende a la imposición de cualquier tipo de sanción, sin perjuicio de la instrucción del correspondiente expediente en su caso; sanciones, por demás, incluidas de modo habitual en todos los pliegos de condiciones".
Ahora bien, la sentencia de instancia, precisamente en los fundamentos jurídicos que reproduce la parte recurrente, no niega sino que explícitamente reconoce la potestad sancionadora de las Corporaciones locales, que vincula instrumentalmente a la defensa de los intereses municipales y a la propia autonomía local garantizada constitucionalmente en los artículos 137 y 140 de la Norma Fundamental, en cuyo ámbito reconoce "indudablemente la custodia de los bienes de dominio público local, de manera que, como se señala en el fundamento jurídico decimocuarto, "no se puede negar [a los Ayuntamientos] potestad para sancionar las conductas contrarias a aquella conservación o de ilícita ocupación de los bienes demaniales, antes al contrario hay que reconocerles este poder".
Ciertamente, la potestad sancionadora de los entes locales es inherente a su propia configuración histórica como Administración territorial y, más aún en el ámbito específico de los bienes demaniales de los que son titulares. La legislación local vigente, lo mismo básica estatal que la emanada de las Comunidades Autónomas, y la legislación sectorial reconocen dicha potestad; pero ocurre que en el ámbito del Derecho administrativo sancionador no son disquisiciones formalistas, sino elemento integrante de las garantías que ofrece la Constitución y el ordenamiento jurídico la diferencia entre atribución de la potestad, tipificación de infracciones y tipificación de sanciones.
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El requisito de la atribución de potestad está contemplado en el artículo 127.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante, redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero), según el cual "la potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido atribuida expresamente por una norma con rango de Ley", y tal atribución que, como se ha dicho reconoce el Tribunal a quo, se encuentra en el propio artículo 4.1 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL, en adelante), cuando establece que "en su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de las esfera de sus competencias, corresponden a los Municipios, las Provincias y las Islas: [...] f) las potestades de ejecución forzosa y sancionadora".
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No basta, frente a lo que sostiene la Administración recurrente, la competencia, que según ella se extendería "a la imposición de cualquier tipo de sanción, sin perjuicio de la instrucción del correspondiente expediente en su caso". Por el contrario, además de la atribución de la competencia del ejercicio de la potestad sancionadora al correspondiente órgano de la Administración titular de dicha potestad, es necesario la tipificación de infracciones, para la que existe también una cierta reserva legal art. 129.1 LRJ y PAC), sin perjuicio de la colaboración reglamentaria que, en el ámbito local, puede dar lugar a diversas manifestaciones de tipificación: legal exclusiva, legal previa y desarrollo posterior por Ordenanza e, incluso, con ciertos límites, tipificación por Ordenanza, cuando ésta establece mandatos y prohibiciones, cuyo incumplimiento puede convertirse en infracción, con tal de que exista una tipificación legal indirecta o por remisión. Pero ocurre que, ni siquiera esta posibilidad es negada por la sentencia que se recurre cuando al tratar de la cobertura legal de la Ordenanza para establecer un catálogo de infracciones y sanciones en materia demanial, alude a las normas penales [sancionadoras] en blanco, a través del mecanismo de reenvío.
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Por lo demás, el motivo de la queja del recurso que se formula, se reduce a que la sentencia impugnada no tiene en cuenta que la revocación de la licencia del apartado d) del artículo 74 de la Ordenanza, está prevista en los artículos 1º y 17 RSCL, en relación con el artículo 78.12 RBEL, y que es sanción, por demás, incluida de modo habitual en todos los pliegos de condiciones. Más esta tesis tampoco puede ser acogida por las siguientes razones:
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) La tipificación de las sanciones constituye la tercera reserva para la que se exige una delimitación legal (art. 129.2 LRJ y PAC), sin que los preceptos reglamentarios citados sirvan para otorgar la pretendida cobertura a las sanciones, distintas de la multa, a que se refiere el artículo 74 de la Ordenanza. Incluso, sobre la base del artículo 17 RSCL cabe distinguir las sanciones aplicables en caso de infracción y "los supuestos en que procede revocar la autorización"; y el artículo 80.12 RBEL, al referirse a las cláusulas de las concesiones sobre los bienes de dominio público, se limita a aludir genéricamente a "sanciones en caso de infracción leve, grave o muy grave de sus deberes por el interesado".
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) En las relaciones bilaterales, como la que se constituye por la utilización especial del dominio público, la revocación de la licencia o la suspensión de la concesión puede, desde luego, acordarse por la entidad local en caso de incumplimiento bastante del interesado, pero, como las llamadas "sanciones rescisorias" en general, se inscriben no tanto en el ámbito del poder sancionador como en el de la propia relación bilateral con el aditamento de la disponibilidad de la autotutela que el ordenamiento jurídico reconoce a la Administración, a diferencia de lo que ocurre en revocaciones o caducidades de licencias o autorizaciones que afectan a derechos de los sujetos, cuyo ejercicio posibilitan tales actos, que entran dentro del ámbito de los actos sancionatorios propiamente dichos.
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) Por último, el principio de proporcionalidad rige en el Derecho administrativo sancionador, no sólo en el ejercicio concreto de la potestad sancionadora, al dictar el acto de imposición de la sanción, sino también al establecerse la correspondiente previsión normativa, de manera que no resulta ajustada al ordenamiento jurídico aquella que, como la contenida en el artículo 75 de la Ordenanza, exaspera o exacerba la sanción imponiendo, en todo caso, la multa en el grado máximo permitido por la legislación vigente, con independencia de cual sea la gravedad de la infracción a que se corresponde. O, dicho en otros términos, como resulta del artículo 131 LRJ y PAC, en la determinación normativa del régimen sancionador, y no sólo en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas, se debe guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicable.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso y que, conforme a lo establecido en el artículo 102.3 LJ, haya de imponerse las costas al recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, rechazando los motivos de casación formulados, debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la representación procesal Ayuntamiento de Barcelona, contra la sentencia, de fecha 14 de junio de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 427/92; imponiendo la costas del presente recurso casación al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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