STS, 6 de Noviembre de 2006

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

Desestimamos el recurso interpuesto por la procuradora Sra. Ezquerra Aguado, en nombre y representación de Dª Clara, 1168/99, por no vulnerar el Acuerdo impugnado los derechos fundamentales susceptibles de amparo que se decían infringidos en la demanda. Sin costas".

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña María Esperanza Álvaro Mateo, en representación de doña Clara . En el escrito de interposición, presentado el 9 de mayo de 2001 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer el motivo que estimó pertinente, solicitó a la Sala "(...) dicte sentencia por la que, casando la impugnada, la revoque y declare vulnerador del derecho fundamental a la participación política previsto en el artículo 23.2 de la Constitución Española el acuerdo plenario del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna objeto del Recurso especial Contencioso Administrativo de Protección de Derechos Fundamentales 1168/99 seguido en el Tribunal Superior de Justicia de Canarias, y se declare el derecho de mi mandante y del resto de los concejales del Grupo Municipal Socialista a utilizar en las condiciones que en su día planteó las dependencias municipales existentes en los edificios de las Tenencias de Alcaldía y condenando al Ayuntamiento de La Laguna a ceder dicho uso".

Admitido a trámite el recurso se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos y, por providencia de 3 de octubre de 2002, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formalizara su oposición.

El Procurador don Javier Domínguez López, en representación del Excmo. Ayuntamiento de San Cristóbal de la Laguna (Tenerife), presentó escrito, el 22 de noviembre de 2002, en el que solicitó Sentencia "(...) desestimando el Motivo único del recurso, confirmando el fallo recurrido, con expresa condena en las costas causadas a la parte recurrente por imperativo legal".

El Ministerio Fiscal, evacuando el traslado conferido por providencia de 24 de enero de 2006, formuló oposición al recurso manifestando, en síntesis, que "(...) no cabe tener por infringido el alegado art.

23.2 CE, que no puede supeditarse a disponer en todo caso y momento, ajenamente a las labores propias municipales, de locales para reunirse. Por otra parte la aplicación que se hace del art. 28 ROF, que difícilmente rebasa un juicio de legalidad, es perfectamente asumible". Procede, en consecuencia --dijo-- la desestimación del presente recurso de casación.

Mediante providencia de 9 de junio de 2006 se señaló para votación y fallo el día 31 de octubre de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

La controversia a resolver en este proceso arranca de la presentación por el Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna de una moción proponiendo un acuerdo para que, por parte de la Alcaldía, se dieran las instrucciones necesarias para que los concejales de ese Grupo pudieran disponer, al menos, durante dos días a la semana y de 8 a 15 horas, de un despacho en cada uno de los edificios de las Tenencias de Alcaldía. Fundamentaban su solicitud diciendo que su Grupo era el más numeroso de los formados en la corporación, alegando su derecho a contar con los medios materiales necesarios para cumplir sus funciones, recordando que el Ayuntamiento cuenta con edificios en las distintas localidades del municipio y que consideraban "absolutamente injustificado que los vecinos de las diferentes zonas del municipio que necesitan entrevistarse con los concejales socialistas tengan que desplazarse hasta el Edificio Consistorial, ya que pueden ser recibidos por dichos concejales en las dependencias que el Ayuntamiento tiene en Tejina, Valle de Guerra, La Cuesta y Taco (...)". En la presentación de la moción, el portavoz del Grupo Socialista invocó el artículo 28 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales. Ese precepto dice así:

"Los grupos políticos podrán hacer uso de locales de la Corporación para celebrar reuniones o sesiones de trabajo con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población.

2. El Presidente o el miembro corporativo responsable del área de régimen interior establecerán el régimen concreto de utilización de los locales por parte de los grupos de la Corporación, teniendo en cuenta la necesaria coordinación funcional y de acuerdo con los niveles de representación política de cada uno de ellos.

3. No se permitirá este tipo de reuniones coincidiendo con sesiones del Pleno o de la Comisión de Gobierno".

La moción fue rechazada por el Pleno municipal por acuerdo adoptado el 10 de diciembre de 1999. En la sesión en que fue adoptado el Concejal Delegado de Régimen Interior manifestó que los concejales del Grupo Municipal Socialista, que ya tenían despachos en la sede del Ayuntamiento, podrían realizar cuantas reuniones les fueran necesarias para el cumplimiento de las tareas propias del cargo de concejal, dando preaviso con un día de antelación al funcionario encargado de las dependencias.

Contra el mencionado acuerdo, doña Clara interpuso recurso contencioso- administrativo por el procedimiento de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, invocando el derecho de los concejales del Grupo Socialista a participar en los asuntos públicos y a acceder en condiciones de igualdad a los cargos públicos. Derechos que consideraba vulnerados por la decisión municipal la declaración de cuya nulidad pedía, así como el reconocimiento de su derecho y de los restantes concejales de su Grupo a utilizar un local o despacho en las sedes de las Tenencias de Alcaldía en los términos precisados en la moción por ellos presentada.

La Sentencia de instancia desestimó el recurso. Razonó su fallo diciendo que los derechos reconocidos en el artículo 23.2 de la Constitución son de configuración legal y que era necesario examinar la aplicación de la legalidad efectuada por el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna para establecer si se había producido o no la infracción de aquellos. A este respecto, observa que no hubo una negativa a que los concejales del Grupo Socialista utilicen los locales de las Tenencias de Alcaldía, sino que sólo se rechazaron los términos en que fue planteada su pretensión en la moción que rechazó el Pleno municipal. Para llegar a esa conclusión, la Sentencia se apoya en las manifestaciones del Concejal Delegado de Régimen Interior antes mencionadas.

Además, la Sala de Santa Cruz de Tenerife entendió que el derecho que la recurrente quería ejercer presentaba diferencias con el regulado en el artículo 27 de Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, mientras que encontraba acomodo en el previsto en su artículo 28 . Y, a propósito de los términos en que éste contempla el uso por los grupos políticos de los locales municipales para celebrar reuniones, dice: "En el caso concreto, no aparece que exista aprobado por el Ayuntamiento demandado, ningún régimen especial al respecto, pero del debate municipal como antes se destacó, resulta que no se estableció una limitación al libre acceso de los señores concejales a la utilización de estas dependencias, en tanto que la negativa del Pleno al establecimiento de un uso fijo y predeterminado de las instalaciones, como aparecía en la moción finalmente rechazada, no puede considerarse atentatoria del precepto constitucional invocado, pues a fin de facilitar la actuación pública de los Concejales, manifestada en una amplia gama de asuntos concretos municipales, ya contaban -- como se reconoce-- con dependencias suficientes en la sede de la Corporación, y por lo que respecta al uso de las Tenencias de Alcaldía, tampoco se les negó el mismo sino que se les limitó mínimamente, exigiendo un preaviso al funcionario correspondiente, condicionante que no puede conceptuarse como limitativo del derecho a participar en los asuntos públicos, pues como se ha visto, las normas que desarrollan el uso de los locales de la Corporación por los señores concejales, ya señala la necesidad de "regular" el mismo, y los términos que a tal fin se señalaron en el Pleno, no resultan irrazonables ni impeditivos".

La recurrente formula, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción un único motivo de casación que presenta diciendo que la Sentencia de la Sala de Santa Cruz de Tenerife "no se adecua a lo previsto en el artículo 23.2 de la Constitución Española, y en el artículo 28.2 del ROF, ambos preceptos aplicables para resolver la cuestión debatida, así como se comete una valoración errónea de las pruebas practicadas". Luego, observa, citando la Sentencia del Tribunal Constitucional 32/1985, que la infracción de un precepto reglamentario puede deparar la lesión de un derecho fundamental y que eso es lo que sucede en este caso: la vulneración del artículo 28.2 del Real Decreto 2568/1986 conlleva la del artículo 23.2 de la Constitución.

Reconoce la recurrente que este último precepto enuncia un derecho de configuración legal y, por eso, procede a examinar si se han cumplido los requisitos que exige. Pues bien, sobre el particular, dice el escrito de interposición que el Ayuntamiento no ha establecido un régimen de uso de sus locales para celebrar reuniones y rechaza que la existencia de esa regulación sea condición necesaria para utilizarlos porque, de ser así, se pondría en manos del Alcalde y del Gobierno Municipal impedir al resto de los concejales la utilización de los locales del Ayuntamiento, como entiende, dice, equivocadamente la Sentencia. Y esta interpretación, continúa, no sólo contraría el artículo 23.2 de la Constitución, sino también la interdicción de la arbitrariedad proclamada por su artículo 9.3 . Ve también la recurrente una contradicción en que la Sentencia afirme que el uso de los locales está supeditado a la regulación de régimen de utilización y al mismo tiempo no juzgue lesivo del derecho fundamental la negativa municipal a aprobar el régimen de uso propuesto en la moción.

A partir de aquí, se fija en que la Sentencia señaló que no se había negado a los concejales del Grupo Socialista el uso de los locales de las Tenencias de Alcaldía porque el Concejal Delegado de Régimen Interior dijo que podían hacer uso de ellos con sólo preavisar el día antes al funcionario responsable. Y precisa que el Ayuntamiento no resolvió en ese sentido, que lo único que hizo fue rechazar la moción y que "el comentario levemente apuntado por el Concejal de Régimen Interior en el debate de la Sesión Plenaria, sobre un posible preaviso al funcionario encargado no tiene entidad suficiente para justificar una flagrante vulneración del derecho fundamental invocado". Por el contrario, subraya que "el acto administrativo final resultante de la votación en la Sesión Plenaria es el rechazo de plano y sin mediar justificación objetiva alguna, y por tanto sin fijar otro régimen distinto al propuesto para las Tenencias de Alcaldía".

En relación con la coordinación funcional a la que se refiere el artículo 28.2 del Real Decreto 2568/1986 afirma la recurrente que no existe motivo objetivo, legítimo y racional que impida o haga inapropiado el uso de los locales propuesto por el Grupo Socialista. Recuerda en relación con esta cuestión que, en la instancia, el Ministerio Fiscal sostuvo que si se demostraba que esa utilización no interfería la labor funcionarial desarrollada en las Tenencias de Alcaldía, el acuerdo del Pleno sería lesivo del derecho fundamental invocado. Y, también, que se probó que esos edificios están infrautilizados. Finalmente, sobre los niveles de representación política, también considerados por el artículo 28.2, subraya que de los veintisiete concejales del Ayuntamiento, el Grupo Socialista contaba con trece, mientras que el Grupo de Coalición Canaria y el Grupo Popular tenían diez y cuatro concejales, respectivamente. Esta circunstancia, advierte el escrito de interposición, no fue tenida en cuenta por la Sala de instancia.

El Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna se opone a este motivo y pide que desestimemos el recurso de casación. Insiste en que lo pretendido por la Sra. Clara no es más que una nueva valoración de la prueba, lo que no es procedente. Dice, en este sentido, que el escrito de interposición trata de introducir un motivo casacional que no existe en el artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, para cuestionar la intangibilidad de los hechos. Por lo demás, recuerda que el derecho contemplado en el artículo 23.2 de la Constitución es de configuración legal que "únicamente protege la discriminación que se haya producido en el desempeño de cargos públicos representativos cuando se prive al titular del cargo del ejercicio de un derecho, función o facultad", lo que en este caso no se ha producido. En efecto, recogiendo los razonamientos de la Sentencia recurrida, añade que el Ayuntamiento observó lo preceptuado por los artículos 27 y 28 del Real Decreto 2568/1986 y que el acto impugnado --la necesidad de preaviso al funcionario correspondiente--no es una limitación al libre acceso de los concejales a los locales en cuestión.

El Ministerio Fiscal propugna la desestimación de recurso de casación. Explica su posición precisando que no es la misma la protección que merece el derecho a acceder al cargo representativo que la dispensada al desenvolvimiento de la función que comporta. Esta última, señala, es de menor intensidad. Sentada dicha premisa, considera que la Sentencia da una respuesta correcta al recurso y, entre otras consideraciones, dice: "La simple lógica permite afirmar que el acuerdo en modo alguno es obstativo del ejercicio del cargo de concejal, cuando, como bien se indica, el grupo recurrente dispone de locales permanentes en la sede central del Ayuntamiento y no se le niega el uso temporal de despacho en las Tenencias". Añade que nada se ha demostrado sobre la disponibilidad en ellas de despachos para lo que pretende la recurrente y concluye de este modo: "No cabe, pues, tener por infringido el alegado art. 23.2 CE, que no puede supeditarse a disponer en todo caso y momento, ajenamente a las labores propias municipales, de locales para reunirse. Por otra parte, la aplicación que se hace del art. 28 ROF, que difícilmente rebasa un juicio de legalidad, es perfectamente asumible".

El motivo ha de prosperar porque la Sentencia no ha tenido en cuenta las exigencias que comporta el derecho fundamental invocado por la recurrente. Ciertamente, el derecho a ejercer las funciones propias del cargo público representativo de concejal es de los que se califican de configuración legal. Pero, pese a ello, sigue siendo un derecho fundamental y su contenido jurídico no se reduce a las concretas previsiones de las normas que le dotan de tal configuración. Por el contrario, comparte con los demás derechos fundamentales reconocidos por la Constitución un especial valor que exige interpretar los preceptos que regulan su ejercicio de la forma más favorable a su efectividad, tal como ha insistido desde el primer momento el Tribunal Constitucional con tanta reiteración que no es necesario hacer cita de Sentencias ya que se trata de un principio hermenéutico firmemente asentado en nuestro ordenamiento.

Pues bien, precisamente, por ese especial valor de los derechos fundamentales, de todos ellos, cuando sus titulares pretenden ejercerlos en supuestos como el que aquí concurre, corresponde al poder público frente al que se quieren hacer valer justificar razonadamente, si es el caso, las causas que impiden el ejercicio pretendido con toda la extensión que las normas configuradoras le confieren. Esto quiere decir que, en el supuesto que contemplamos, el derecho del artículo 23.2 de la Constitución se proyecta sobre el haz de facultades que la legislación atribuye a los concejales para desempeñar sus cargos y que era el Ayuntamiento el llamado a justificar en términos concretos los motivos que impedían aceptar la propuesta del Grupo Socialista. Esta pauta es la que hemos seguido en materia de derecho de los concejales a la información y documentación municipales en las Sentencias de 29 de marzo de 2006 (casación 4889/2001) 31 de enero de 2006 (casación 6887/1996), 6 de julio de 2005 (casación 5352/2001), 29 de abril de 2003 (casación 2166/2000 ). Sin embargo, el Pleno no la observó.

Dice el Ministerio Fiscal que es de menor intensidad la protección que merece el ejercicio de las funciones propias del cargo de concejal que el acceso al mismo. Aun aceptando esa apreciación, no puede pasar desapercibido que la moción rechazada por el Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna hablaba no sólo del derecho de los concejales proponentes, sino también del interés de los vecinos --así como de sus asociaciones, según afirma la demanda-- que quisieran reunirse con ellos a los que, con la propuesta presentada al Pleno, querían facilitar hacerlo evitando que tuvieran que desplazarse a la sede central del Ayuntamiento. Es decir, la moción ponía de manifiesto que los representantes pretendían ejercer su cargo de la forma que mejor permitiera su relación con los representados de tal manera que no sólo está presente en ella el ius in officium de los concejales, sino también la conexión que el Tribunal Constitucional, desde su Sentencia 5/1983, ha visto entre los dos apartados del artículo 23 de la Constitución . Nexo en virtud del cual los derechos de su apartado segundo, aun gozando de propia autonomía, cobran verdadera significación en razón de los de su apartado primero. O lo que es lo mismo, el derecho de los ciudadanos a participar en los asuntos públicos por medio de representantes democráticamente elegidos es el que, en última instancia, dota de sentido al derecho de quienes acceden a cargos públicos representativos y a la función que deben desempeñar.

La Sentencia no tiene presentes esas dimensiones del derecho invocado por la recurrente, ni repara en que el Ayuntamiento simplemente rechaza la moción sin ofrecer ningún razonamiento. Porque --hay que coincidir con la actora-- no puede tenerse por tal lo dicho por el Concejal Delegado de Régimen Interior. Lo relevante es que la propuesta fue denegada sin argumentar motivo alguno. Ni en virtud del artículo 28 del Real Decreto 2568/1986 ni en consideración a su artículo 27 ni a ningún otro precepto. Es más, de atender a esas manifestaciones, se hace aún más claro que lo procedente era la aceptación de la propuesta, aun modificándola en los términos más generosos que contemplan, ya que frente a la disponibilidad de un despacho dos días a la semana en horario de 8 a 15 horas pretendida por la moción, se refieren a la utilización de las dependencias municipales de las Tenencias de Alcaldía siempre que las necesiten con el único requisito del preaviso el día anterior.

Importa reiterar que la Sentencia no advierte que la respuesta municipal fue exclusivamente denegatoria. El acuerdo adoptado rechazó la moción no sólo sin explicación sino también sin alternativa. Nada resolvió la corporación sobre otra forma de utilización de sus locales en las sedes de las Tenencias de Alcaldía distinta de la planteada por el grupo proponente. El resultado al que conduce el acuerdo del Pleno es meramente negativo y la Sentencia de instancia extrae una consecuencia de él que no se desprende de su tenor ni tiene plasmación alguna en actos municipales. De este modo, ni el Ayuntamiento obró correctamente, ni lo hizo la Sala de Santa Cruz de Tenerife.

Esta última, siguiendo el planteamiento de la recurrente, centra el debate suscitado en el proceso en torno a la aplicación del artículo 28.2 del Real Decreto 2568/1986.

Según se aprecia, la regla que establece es positiva. Y, si bien, el precepto somete la disponibilidad de locales municipales para las reuniones que contempla a un régimen de utilización a establecer por el Alcalde o por el concejal responsable, precisa que tal regulación solamente depende de dos factores: la necesaria coordinación funcional y los niveles de representación política. Pero, naturalmente, la falta de normas al respecto no ha de impedir el uso de los locales siempre que sea posible desde el punto de vista funcional. En cualquier caso, el Pleno del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna no adujo motivos de esa naturaleza, ni respetó la regla general que sienta este precepto. Se limitó a rechazar lo que se le proponía sin adoptar ninguna otra determinación ni ofrecer justificación válida. De este modo, infringió este precepto y, también, incurrió en la vulneración del derecho fundamental reconocido en el artículo 23.2 de la Constitución porque impidió a los concejales del grupo proponente servirse de medios que el ordenamiento jurídico pone a su disposición para el ejercicio de su función representativa en interés de los vecinos.

Hay que advertir que, en la Sentencia de esta Sala y Sección de 19 de diciembre de 2001 (casación 9156/1997 ), la naturaleza de las reuniones fue uno de los factores determinantes que le llevó a no apreciar vulneración del artículo 23.2 de la Constitución . Así, tuvo en cuenta que el artículo 28.2 del Real Decreto 2568/1986 circunscribe el uso de locales que contempla a la celebración de reuniones con asociaciones para la defensa de los intereses colectivos, generales o sectoriales de la población, mientras que el artículo 27 habla de la adscripción permanente de despachos o locales para reunirse independientemente los grupos de concejales y para recibir a los vecinos. Por eso, pretendiéndose en aquella ocasión celebrar una reunión con los vecinos, entendió que la negativa municipal no infringió el primero de esos preceptos reglamentarios. Ahora bien, en este litigio no se ha suscitado esta cuestión. Es verdad que se dijo que el Grupo Socialista tiene despachos asignados en la sede municipal pero no se cuestionó la improcedencia de su propuesta en atención a los sujetos con los que debía reunirse. Por otra parte, si bien la moción habla de vecinos, al defenderla sus proponentes invocaron el artículo 28, por lo que cabe entender que pensaban también en las asociaciones y así lo precisa, después, la demanda.

Por tanto, las circunstancias son aquí distintas de las que se daban en el supuesto resuelto por la citada Sentencia.

Por último, conviene precisar, frente a las alegaciones del escrito de oposición según las cuales en este recurso de casación solamente se pretendía por la recurrente revisar la apreciación de los hechos efectuada en la instancia, que no es eso lo que realmente postula la Sra. Clara . Aunque hable de error en la apreciación de las pruebas, lo que, en realidad, imputa a la Sentencia es haber aplicado incorrectamente el artículo 28.2 del Real Decreto 2568/1986 . Y, efectivamente, según se ha dicho, esto es lo que ha sucedido, con el efecto añadido de que esa infracción ha comportado, al tiempo, la vulneración del artículo 23.2 de la Constitución

, tal como se ha explicado. Todo ello conduce a la estimación del motivo y a la anulación de la Sentencia impugnada.

En consecuencia, debemos resolver el recurso contencioso-administrativo. A tales efectos, hemos de tener presente cuanto se ha dicho en los fundamentos anteriores y, también, que de la prueba practicada ha resultado que los edificios de las Tenencias de Alcaldía disponen de espacio suficiente, vistas sus dimensiones y el número de funcionarios que prestan sus servicios en ellos (en tres de las cuatro Tenencias son dos los allí destinados y en el otro uno solo). Estas circunstancias imponen que, en aplicación del artículo 121.2 de la Ley de la Jurisdicción, lo estimemos, declararemos nulo el acuerdo nº 79 del Pleno del Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna de 10 de diciembre de 1999 y, de conformidad con el artículo

28.2 del Real Decreto 2568/1986, reconozcamos a la Sra. Clara y a los concejales del grupo político autor de la moción rechazada el derecho a utilizar un despacho o local de los edificios de las Tenencias de Alcaldía dos días a la semana entre las 8 y las 15 horas, para celebrar las reuniones que contempla el indicado artículo 28 y sin perjuicio de la regulación que, de conformidad con ese precepto, pueda establecer el Ayuntamiento.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas en la instancia debiendo correr cada parte con las suyas del recurso de casación.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,