STS, 24 de Junio de 2003

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía dictó, con fecha 4 de mayo de 2000, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 5651 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la "Comunidad de Propietarios del Edificio nº NUM000 de la AVENIDA000 de Vigo contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo, de 8 de febrero de 1996, sobre aprobación definitiva del P.E.R.I. "I-01 Pazos", y contra acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia, de 29 de abril de 1993, sobre aprobación definitiva del proyecto de subsanación de deficiencias de la adaptación del P.G.O.U. de 1988 a la Ley 11/85, de 22 de agosto, de adaptación de la Ley del Suelo a Galicia, debemos anular y anulamos el mencionado Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Vigo de 8 de febrero de 1996, el cual es contrario a Derecho; sin hacer imposición de las costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico noveno: «Tema fundamental para la decisión de este proceso es el relativo a la aplicación de las ordenanzas 1.1, de edificación cerrada, y 1.2 de edificación abierta, y en relación con ello, los extremos referidos a la altura y ubicación de las edificaciones y cumplimiento de las directrices de la ficha de planeamiento del P.E.R.I. contenida en el P.G.O.U. en cuanto a criterios de ordenación y objetivos de la reforma. Así, la solución adoptada en el P.E.R.I. no se acomoda a ninguna de las ordenanzas mencionadas, circunstancia indiscutida y que para la Ordenanza 1.1 se concreta en los excesos de alturas de los bloques previstos y fondo de edificación de los bloques 3 y 4, mientras que para la Ordenanza 1.2 se refiere a la falta de separación entre bloques. En este punto ha de tenerse en cuenta que, aún en el supuesto de que se admita una amplia libertad en las determinaciones del P.E.R.I. en cuanto a tipología, tal posibilidad debe concretarse en una solución razonable y proporcionada, que precisamente atienda a las circunstancias materiales concurrentes para dar la respuesta que estas exijan, sin que sea aceptable una radical desatención de las previsiones generales del P.G.O.U., que precisamente no venga exigida por la búsqueda de dicha solución; concretando más esta cuestión cabría entender que las alturas del bloque 1 se acomodan a la previsión excepcional contenida en la propia Ordenanza 1.1 a tenor de la altura de edificio preexistente, pero no se advierte la existencia de razones que justifiquen o expliquen el exceso de altura -respecto de lo indicado en la Ordenanza 1.1 - para los bloques que dan al vial nº 1 de 10 ms. de ancho, ya que dicho exceso no se presenta como exigido por la realidad material a la que se enfrentó el P.E.R.I., si lo expuesto se pone en relación con la fijación de un vial de sólo 10 metros de anchura cuando la Norma 3.2.3.2. indiscutidamente exige un ancho de calle de 12 metros, sin que sea de acoger el argumento de que dicho vial se prolonga con las mismas características del vial existente, ya que las previsiones de ordenación urbanística no pueden dejar de ser atendidas en atención a situaciones preexistentes sino que éstas habrán de ser superadas para procurar el cumplimiento de tales previsiones. En consecuencia, aunque en una interpretación flexible de la posibilidad excepcional recogida en la ordenanza 1.1 pudiera llegar a considerarse como justificada con ocasión del P.E.R.I., no sólo la solución del bloque 1 sino una configuración de alturas originadora de una cierta ordenación en escala, resulta que dichas alturas se vienen a fijar en algunos bloques en relación con un ancho de vial indiscutidamente no acomodado a lo demandado por la normativa general, apreciándose por tanto una generalizada desatención de las previsiones del P.G.O.U., no justificada en las necesidades a que el P.E.R.I. debe responder, lo que necesariamente conduce a la estimación del presente recurso, cuando el margen reconocible a un P.E.R.I. no debe derivar en un innecesario incumplimiento de tales previsiones. El P.E.R.I. impugnado tampoco respeta fielmente el objetivo de la reforma consignado en la ficha del mismo incluida en el P.G.O.U., en cuanto a la creación de una plaza pública de 550 m2 ajardinada en remate de la calle, sustituyendo esta opción por tres distintos espacios abiertos, siendo de considerar que si bien estos últimos suponen un espacio libre mas amplio que el recogido en la Ficha del P.E.R.I. incluida en el P.G.O.U., tal divergencia implica una clara separación en tal extremo de lo establecido en la referida Ficha, abandonada la opción expresamente elegida al respecto en el P.G.O.U., lo que no cabe admitir ante la debida acomodación del P.E.R.I. a dicha expresa determinación del superior instrumento de ordenación urbanística. Resta por significar que no se comparte el criterio de la parte actora respecto a que el reparo radique en una falta de conexión con la calle..., no expresamente exigida en el P.G.O.U., ni en el espacio colindante al "patio de manzana" mencionado en la demanda cuando en realidad no aparenta quedar impedida en su caso la conexión, sino en lo ya mencionado sobre inaceptable divergencia con las previsiones del P.G.O.U.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento demandado presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquella accedió por providencia de 15 de junio de 2000, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido, compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrente, el Ayuntamiento de Vigo, representado por el Procurador Don Juan Luis Cárdena Porras, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en seis motivos, el segundo y el tercero al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de esta Jurisdicción y los otros cuatro con base en el artículo 88.1 d) de la misma Ley; el primero por haber conculcado la Sala de instancia los artículos 23 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y los artículos 29.1, 45, 52, 60.2, 61, 77.2 y 3, 83 y 85.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico de 1978, así como la jurisprudencia que ha interpretado sistemáticamente el bloque normativo resultante, porque las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana que debe observar el Plan Especial de Reforma Interior son sólo las estrictamente relativas al ámbito de ordenación remitida, que, incluso, podrían alterarse en atención a la propia finalidad del Plan Especial de Reforma Interior, siempre que dicha modulación se justifique debidamente en la documentación del mismo y no suponga nunca afectación de la estructura general y orgánica del territorio, que es el límite a respetar por todo Plan Especial de Reforma Interior de cualquier naturaleza y en cualquier situación en relación con el planeamiento general, ya que aquél ostenta ciertas posibilidades innovativas, de modo que cuando el planeamiento general para el ámbito de un Plan Especial de Reforma Interior no ha establecido sino las determinaciones mínimas del artículo 29.1.b del Reglamento de Planeamiento, el Plan Especial nunca puede entenderse que modifica aquél al establecer sus propias condiciones y parámetros edificatorios sino que está ejercitando sus específicos contenidos al amparo de la remisión que le hizo el propio planeamiento general, con lo que éste escoge una de las opciones que el bloque normativo aplicable brinda, doctrina que ha desconocido la Sala de instancia al exigir que el Plan Especial de Reforma Interior respete todas las determinaciones del Plan General aunque no estén referidos específicamente al ámbito delimitado por el propio Plan Especial de Reforma Interior, a pesar de que éste puede contener sus propias determinaciones en materia de anchura de viales porque tal parámetro es una de las características esenciales de los mismos, por lo que no puede exigirse que el instrumento derivado se ciña en tal aspecto a las determinaciones generales sobre el viario establecido en el Plan General, ya que dicha anchura es una mera recomendación y no una determinación vinculante, y otro tanto ocurre con el sistema de espacios libres en el propio ámbito del Plan Especial de Reforma Interior, cometido específico de éstos, por lo que la situación que eventualmente pudiera desprenderse del planeamiento general no es tan inalterable como podría pensarse, de modo que un Plan Especial de Reforma Interior, según ha declarado la jurisprudencia, puede crear zonas verdes no previstas en el Plan General o ubicar de distinta manera las contempladas en éste; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, 43 y 80 de la Ley Jurisdiccional, aplicables por razón del tiempo, al haber incurrido en incongruencia omisiva o ex silentio por no dar respuesta a las alegaciones del Ayuntamiento demandado relativas al alcance de las determinaciones contenidas en el Plan General y a las propias Ordenanzas del Plan Especial de Reforma Interior, como permite la legislación urbanística aplicable, y así, en cuanto al viario, la ficha del Plan General remite su definición al Plan Especial para que se ajuste a la topografía y edificación existente, mientras que las alturas de los edificios, adoptadas por las Ordenanzas del Plan Especial, responden a una solución técnica lógica, estando justificada la configuración de la plaza en dos niveles, pues se incrementa el espacio de uso público en dos plazas, siendo las características asignadas al vial 1 las mismas que las del vial que viene a prolongar, alegaciones todas que, al no haber sido abordadas por la Sala de instancia, integran el supuesto de la incongruencia omisiva de la sentencia, subsumible en el artículo 88.1 c) de la vigente Ley Jurisdiccional, debiendo esta Sala del Tribunal Supremo, de acuerdo con la doctrina de la integración de los hechos no recogidas por la Sala de instancia, valorar una serie de documentos que permiten obtener conclusiones jurídicas diferentes a las que ha llegado dicha Sala en cuanto a la determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior, que no se apartan de las contenidas en el Plan General, que se remite a aquél en materia de viario, alturas y diseño de la plaza; el tercero por infracción de los actos y garantías procesales al conculcar el Tribunal " a quo" el artículo 1218 del Código civil, en relación con el artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil, por no haber prestado atención la Sala de instancia a diversos documentos públicos obrantes en el expediente, de los que se deriva que tanto los parámetros de algunas de las edificaciones como la anchura del vial proyectado en el interior del ámbito responden al ejercicio de opciones propias del Plan Especial de Reforma Interior por remisión que a éste se hace desde el Plan General de Ordenación Urbana y por la propia naturaleza y finalidad de este instrumento de planeamiento derivado, opciones que se materializan mediante el dictado de sus Ordenanzas específicas, mientras que la configuración adoptada para la plaza responde a la necesidad de ajustarse a la topografía existente en consonancia con la finalidad de la propia plaza como espacio utilizable por los vecinos, a pesar de lo cual la Sala sentenciadora, sin realizar un mínimo análisis de tales pruebas documentales, acoge la tesis de los recurrentes causando con ello una manifiesta indefensión a la Administración recurrente; el cuarto por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuesto en el artículo 1214 del Código civil, ya que los demandantes no han probado los hechos en que basan sus pretensiones, pero éstas han sido estimadas en la sentencia sin advertir que los propios datos derivados del expediente llevaban a conclusiones contrarias a las tesis de aquéllos; el quinto por haberse vulnerado por la Sala de instancia el artículo 3 del Código civil al haber optado por una interpretación de la normativa de aplicación que es la contraria a su espíritu y finalidad, puestos de manifiesto por los diversos Servicios municipales que se pronunciaron al respecto, mientras que la interpretación adoptada por la Corporación municipal, al aprobar el Plan Especial de Reforma Interior, es congruente con el sentido de la norma de favorecer el carácter abierto y evolutivo de nuestro sistema de planeamiento, que lleva a una potenciación de los Planes Especiales de Reforma Interior, mientras que lo decidido por la Sala de instancia supone poner el énfasis acentuadamente en una caracterización rígida de nuestro sistema de planeamiento, que minimiza o anula las posibilidades de actuación autónoma de los Planes Especiales de Reforma Interior; y el sexto y último por haberse infringido con la sentencia recurrida la jurisprudencia que veta a los órganos judiciales la sustitución de las opciones legítimamente adoptadas por la Administración urbanística en el ejercicio de su potestad discrecional, y así no ha considerado las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior aceptables y, en su lugar, ha propugnado las alturas previstas en las Ordenanzas de suelo urbano directo del Plan General de Ordenación Urbana para tipologías semejantes a las acogidas en aquél y lo mismo para el sistema viario con una configuración de la plaza subordinada a una rígida interpretación literalista de parte de las determinaciones de la ficha del Plan General de Ordenación Urbana en relación con la misma, con lo que, en definitiva, lleva a cabo una indebida sustitución de las legítimas opciones del planeamiento adoptadas por el Ayuntamiento de Vigo, lo que resulta contrario a la aludida doctrina jurisprudencial, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida, o subsidiariamente se revoque parcialmente en coherencia con los motivos de casación articulados y fundamentados en el recurso de casación interpuesto por su orden y con el carácter expresado para cada uno de ellos con cuantos más pronunciamientos sean legalmente procedentes.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, al no haber comparecido parte alguna como recurrida, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 12 de junio de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Todos los motivos de casación aducidos se articulan sobre una premisa completamente distinta a la que justifica la decisión de la Sala sentenciadora, pues, mientras ésta declara que, «aun en el supuesto de admitirse una amplia libertad en las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior en cuanto a tipología, tal posibilidad debe concretarse en una solución razonable y proporcionada que atienda a las circunstancias materiales concurrentes para dar la respuesta que éstas exijan, sin que sea aceptable una radical desatención de las previsiones del Plan General de Ordenación Urbana que no venga exigida por la búsqueda de dicha solución», para el representante procesal del Ayuntamiento recurrente las determinaciones del Plan General respecto del suelo remitido a un Plan Especial de Reforma Interior deben considerarse meras recomendaciones y, por consiguiente, pueden alterarse para satisfacer mejor los objetivos y finalidad de éste, tesis que no se puede compartir sin hacer determinadas precisiones, que nos van a llevar a conclusiones diferentes a las obtenidas por el Ayuntamiento recurrente, como seguidamente expondremos al examinar cada uno de los motivos de casación invocados.

En el primer motivo se alega que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 23 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y en los artículos 29.1, 45, 52, 60.2, 61, 77.2 y 3, 83 y 85.1 del Reglamento de Planeamiento así como la doctrina jurisprudencia que los interpreta, recogida en las sentencia que se citan.

Del primero de los preceptos citados se deduce que las determinaciones del Plan Especial de Reforma Interior no pueden modificar la estructura fundamental del Plan General con el que han de ser coherentes, como es lógico, lo que en el Plan Especial anulado por la Sala de instancia no se daba, debido a que, como ésta declara probado en contra de los informes que obran en el expediente administrativo, no hay razones que justifiquen o expliquen el exceso de altura para los bloques que dan al vial nº 1, de diez metros de ancho, ya que dicho exceso no se presenta como exigido por las realidad material a la que el Plan Especial citado se enfrentó, mientras que la referida anchura de diez metros del vial no se justifica tampoco con el argumento de que prolonga uno ya existente de la misma anchura cuando de lo que trata el planeamiento es precisamente de superar o modificar una situación preexistente indeseable, y, en cuanto al diseño de la plaza pública, es divergente del expresamente previsto en la ficha del Plan General, lo que frontalmente se opone a lo establecido en el mismo precepto del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.

El contenido y alcance del artículos 83 del Reglamento de Planeamiento es idéntico al expresado, precisando, incluso, que si las operaciones de reforma estuviesen previstas en el Plan General habrán de ajustarse a las determinaciones de éste, lo que no sucede con la rediseñada plaza pública, mientras que las modificaciones de las alturas de los edificios y anchura de calle no resultan justificadas con la estructura general prevista por el Plan General, sino que, a juicio del Tribunal "a quo" y en contra de la tesis del Ayuntamiento recurrente, son incoherentes con la finalidad perseguida por el propio Plan Especial, de modo que ni este precepto del Reglamento de Planeamiento ni los demás citados, por la remisión que a ellos se deduce de lo dispuesto por el artículo 85.1 del mismo Reglamento, han sido conculcados en la sentencia recurrida, que se ha ajustado en su interpretación y aplicación a la doctrina jurisprudencial, que no autoriza que las ordenanzas de los Planes Especiales contradigan las concretas previsiones del Plan General para el ámbito diferido o remitido a un planeamiento especial de reforma interior en cuanto a dotaciones y equipamiento y sin que se puedan oponer a la estructura fundamental definida por éste o ser incoherentes con lo en él previsto, razones todas por las que el primer motivo de casación es improsperable.

En el segundo motivo se denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, vulnerando por ello lo establecido en los artículos 43 y 80 de la Ley Jurisdiccional de 1956, en relación con el artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil, por no haberse detenido en el examen de una serie de alegaciones formuladas por el Ayuntamiento demandado al oponerse a las pretensiones anulatorias de los demandantes.

Aunque en virtud de lo establecido en la Disposición Transitoria segunda 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, los preceptos que resultaban aplicables al pronunciamiento de la sentencia recurrida fuesen los contenidos en los artículos 33.1 y 67.1 de esta Ley y no los invocados en este motivo de casación, lo cierto es que son de idéntico contenido a lo que establecían aquéllos, lo que justifica su examen, pues, además, se cita también como infringido el artículo 359 de la antigua Ley de Enjuiciamiento civil, que estaba en vigor cuando se dictó la sentencia por la Sala de instancia, pero lo que no podemos es estimarlo porque, en contra del parecer del representante procesal del Ayuntamiento recurrente, la sentencia impugnada no incurre en incongruencia omisiva al no dar respuesta singular a cada una de esas siete alegaciones recogidas en sus escritos de demanda y conclusiones porque lo cierto es que dicha Sala responde genéricamente a todas ellas en el transcrito fundamento jurídico noveno de la sentencia recurrida.

Hemos de recordar una más vez que esta Sala del Tribunal Supremo, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional (Sentencias 172/94, 222/94 y 203/98, entre otras), ha declarado que el principio iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes (Sentencias de 11 de febrero de 1995, 27 de enero de 1996, 20 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 14 de abril de 1998, 6 de junio de 1998, 18 de julio de 1998, 23 de enero de 1999, 9 de octubre de 1999, 10 de junio de 2000, 15 de febrero y 9 de junio de 2003).

Al término de este motivo de casación se nos pide que hagamos uso de lo dispuesto por el artículo 88.3 de la vigente Ley Jurisdiccional a fin de valorar pruebas que no lo fueron por el Tribunal de instancia, de las que se obtendrían conclusiones distintas a las que llega aquél en su sentencia.

Tal pretensión resulta inaceptable porque del análisis de la sentencia recurrida se deduce que la Sala sentenciadora no comparte el parecer expresado en esos informes, obrantes en el expediente, por entender que no ofrecen justificación razonable al apartamiento de las ordenanzas del Plan Especial de Reforma Interior respecto de las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, que en lo relativo a la ejecución de la plaza pública no es meramente una falta de coherencia con las soluciones o determinaciones de éste sino una frontal oposición, y, por consiguiente, ni ha incurrido la sentencia recurrida en incongruencia ex silentio ni debemos nosotros integrar los hechos por estar perfectamente examinados por el Tribunal "a quo", lo que conlleva la desestimación de este segundo motivo de casación.

En el tercer motivo se reprocha a la Sala de instancia haber conculcado lo dispuesto por el artículo 1218 del Código civil, en relación con el artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil, respecto a la valoración de documentos públicos obrantes en el expediente administrativo, a pesar de lo cual de lo expuesto al articularlo se deduce que el reproche va dirigido a que no ha aceptado el parecer de los informes de los servicios municipales emitidos en vía administrativa, pero nada más alejado del contenido del citado precepto del Código civil al atribuir un concreto y preciso valor probatorio a los documentos públicos, por lo que dicho motivo de casación debe ser rechazado sin más consideraciones.

De la misma manera debemos proceder con el cuarto motivo de casación, en el que se atribuye a la Sala sentenciadora haber estimado las pretensiones de los demandantes aunque éstos no acreditaron los hechos en que las basaban, pues de la lectura de la sentencia recurrida se deduce todo lo contrario, ya que no se trata de acreditar hechos sino de enjuiciar la coherencia de las ordenanzas del Plan Especial de Reforma Interior con las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, la que, como hemos expresado, no sólo es inexistente sino, en cuanto a la plaza pública, abiertamente contraria.

En el motivo quinto se apela a los criterios interpretativos de las normas contenidas en el artículo 3 del Código civil por entender que han sido eludidos por el Tribunal al dictar la sentencia recurrida, si bien no se trata de interpretar las ordenanzas del Plan Especial de Reforma Interior conforme a la realidad social sino de contrastarlas con las determinaciones del Plan General de Ordenación Urbana, de las que claramente se apartan, por lo que este motivo de casación carece manifiestamente de fundamento.

Otro tanto ocurre con el sexto motivo, en el que se reprocha al Tribunal sentenciador sustituir las opciones legítimamente adoptadas por la Administración urbanística en el ejercicio de su potestad discrecional, cuando aquél se ha limitado a respetar esas opciones plasmadas en el Plan General de Ordenación Urbana impidiendo que sean ignoradas por la Administración municipal al aprobar un planeamiento de desarrollo para lo que se ha dado en llamar el suelo urbano remitido, de modo que no ha traspasado los límites del mero control de legalidad a fín de declarar la disconformidad a derecho del acuerdo del Pleno municipal aprobatorio del Plan Especial de la Reforma Interior, por lo que este último motivo de casación debe correr la misma suerte que los anteriores.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículos 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, aunque no haya comparecido parte alguna como recurrida.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.