STS, 17 de Noviembre de 2004

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2004:7450
Número de Recurso3096/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución17 de Noviembre de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZRICARDO ENRIQUEZ SANCHOPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Noviembre de dos mil cuatro.

Visto el recurso de casación nº 3096/02, interpuesto por el Procurador Sr. Olmos Gómez, en nombre y representación de la "DIRECCION000 de Aguilas" y de D. Pedro Miguel, contra la sentencia dictada en fecha 7 de Febrero de 2002, y en su recurso nº 415/99, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, sobre impugnación de delimitación de unidad de ejecución, fijación del sistema de actuación y aprobación inicial de proyecto de reparcelación, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Aguilas, representado por el Procurador Sr. Sánchez Jaúregui Alcalde. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la "DIRECCION000 de Aguilas" y de D. Pedro Miguel se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de Marzo de 2002; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 10 de Mayo de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, declarándose la admisibilidad del recurso contencioso administrativo.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de Octubre de 2003, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Aguilas) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 17 de Diciembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 8 de Octubre de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Noviembre de 2004, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. PEDRO JOSÉ YAGÜE GIL, .

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó en fecha 7 de Febrero de 2002, y en su recurso contencioso administrativo nº 415/99, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado por "la DIRECCION000 de Aguilas" y de D. Pedro Miguel contra los siguientes actos administrativos, referentes todos ellos a la Urbanización Calarreona, de Aguilas (Murcia).

  1. - El acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno del Ayuntamiento de Aguilas (Murcia) de fecha 30 de Septiembre de 1997, por el que se dispuso literalmente lo siguiente:

    "Llevar a cabo las obras de infraestructura en la citada urbanización con la colaboración de los propietarios afectados, siguiéndose las siguientes actuaciones:

    1. - Por la Asociación de Vecinos se formularán los proyectos necesarios y se ejecutarán, por el sistema de cooperación, las obras de urbanización interiores del sector completo. Ello quiere decir que las obras las ejecutará el Ayuntamiento a costa de los propietarios.

    2. - El Ayuntamiento ejecutará los colectores de agua potable (alternativa II de la memoria elaborada por D. Jesús Manuel), que tendría un coste aproximado de 30.391.538 pesetas y de alcantarillado e instalaciones complementarias (28.476.929 pesetas), empezando por este último si no fuere posible la ejecución de los dos en la misma anualidad, porque, ahora mismo, y aunque con carencias, la urbanización tiene suministro de agua potable, pero no tiene red de alcantarillado ni tratamiento de las aguas residuales, lo que estará produciendo contaminación del subsuelo. De este modo, debe cumplirse a simultáneo la doble actuación: la que soportará la propiedad y la del propio Ayuntamiento.

    3. - Los promotores iniciales de la urbanización o sus causahabientes, deberán ceder al Ayuntamiento los terrenos de la urbanización destinados por el Plan Parcial a viales públicos y zonas verdes.

    4. - Para concretar el modo de llevar a efecto las anteriores actuaciones, se mantendrá una reunión la próxima semana con los propietarios de la urbanización a la que deberán asistir el Técnico y el Letrado que han contratado la Asociación de Vecinos".

  2. - El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 11 de Agosto de 1998, que aprobó definitivamente el "expediente de delimitación de unidad de ejecución y determinación del sistema de cooperación en Urbanización Calarreona".

  3. - La resolución del Sr. Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 15 de Octubre de 1998, por la que se dispuso iniciar y notificar a los propietarios afectados el inicio del expediente de reparcelación.

  4. - Indirectamente se impugnaba también la resolución del Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Región de Murcia de fecha 10 de Agosto de 1993, por la que se aprobó parcial y definitivamente la Adaptación Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Aguilas.

SEGUNDO

La Sala de instancia declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo, con base en los siguientes argumentos:

  1. - Respecto a la impugnación de la Revisión-Adaptación del Plan General (que la Sala de instancia consideró una impugnación directa), porque su aprobación definitiva se publicó en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de fecha 6 de Septiembre de 1993 y sus Normas Urbanísticas se publicaron en fecha 9 de Febrero de 1994, sin que los recurrentes interpusieran entonces recurso contencioso administrativo, siendo ahora la impugnación inadmisible por extemporánea.

  2. - Respecto del acuerdo de la Comisión Municipal de Gobierno de fecha 30 de Septiembre de 1997, se trata de un acto de trámite inimpugnable, "ya que la determinación del sistema de cooperación como sistema de actuación para llevar a cabo la construcción o reparación de los servicios e infraestructuras urbanísticas de la Urbanización Calarreona y cesión al municipio de los terrenos de cesión obligatoria y gratuita derivados del Plan Parcial y de la modificación posterior referida a la parcela del antiguo "DIRECCION000" se hizo por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 11 de Agosto de 1998".

  3. - En cuanto al acuerdo de 11 de Agosto de 1998, se notificó a los recurrentes el día 24 de Septiembre de 1998 y como el recurso se interpuso el 7 de Abril de 1999, lo fue pasado el plazo de dos meses y es inadmisible.

  4. - Finalmente, y respecto de la resolución del Sr. Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo de fecha 15 de Octubre de 1998, por la que se dispuso notificar a los propietarios la iniciación del expediente de reparcelación, se trata de un acto inimpugnable al ser de mero trámite, según el artículo 69-c) en relación con el 25.1 de la Ley Jurisdiccional.

TERCERO

La parte actora ha formulado recurso de casación contra esa sentencia, con una deficiente técnica casacional, la cual exige una exposición clara y específica de los motivos de impugnación, con referencia coherente a la relación entre la cita de preceptos y los argumentos del motivo, lo que aquí no se hace, fiando todo a la cita del artículo 46.1 de la Ley Jurisdiccional y del artículo 24 de la Constitución Española y a unas posteriores argumentaciones en las que falta la cita de los artículos de la Ley 29/98 que regulan la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, y, en concreto, el artículo 69-c), respecto de los actos de trámite, y 69-e), respecto de la extemporaneidad, preceptos que serían los específicamente infringidos por la sentencia de instancia, según lo que razona la parte recurrente.

CUARTO

La Sala de instancia infringe esos preceptos al tomar los argumentos que la parte actora expone contra el Plan General de Ordenación Urbana de Aguilas como una impugnación directa contra éste, impidiendo así su utilización como lo que son, es decir, como meras razones de impugnación indirecta esgrimidas contra un acto de ejecución del Plan (artículo 26-1 de la L.J. 29/98). Y que la impugnación era una impugnación indirecta lo dijo literalmente la parte recurrente en el suplico de su escrito de interposición, cuando solicitó que se tuviera por interpuesto recurso contencioso administrativo contra "... el Plan General de Ordenación Urbana de Aguilas e indirectamente contra las determinaciones sobre clasificación del suelo de dicho Plan General".

Se equivocó, pues, la Sala de instancia al declarar extemporánea una impugnación que creyó directa, siéndolo en verdad indirecta.

Ahora bien, en la arquitectura argumental de la sentencia impugnada esa equivocación carece de importancia, ya que, por unos motivos o por otros, la Sala consideró inimpugnables los actos de ejecución del Plan, (ya fuera por ser actos de trámite ya por haber sido impugnados extemporáneamente), de forma que, en todo caso, las razones que se fundaban en la ilegalidad o en la no vigencia del Plan resultaban inutilizables.

Esto significa que, para ser coherentes, hemos de comenzar por examinar si los actos de aplicación del Plan son o no impugnables, porque sólo si lo fueran habría que tratar de la posible ilegalidad o falta de vigencia del Plan.

QUINTO

De los actos impugnados el único que es inimpugnable es la resolución del Sr. Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo de fecha 15 de Octubre de 1998, que es un acto de mero trámite, al limitarse a disponer la iniciación del expediente de reparcelación y su notificación a los propietarios afectados, (artículo 69-c) en relación con el 25-1 de la L.J. 29/98).

Por el contrario, el recurso contencioso administrativo es admisible respecto de los otros dos actos impugnados. Y así:

  1. El de la Comisión Municipal de Gobierno de fecha 30 de Septiembre de 1997 no es un acto de trámite, como equivocadamente dice la sentencia. Y no lo es porque decide cuestiones sustantivas, como es que el sistema de ejecución será el de cooperación, que las obras las ejecutará el Ayuntamiento a costa de los propietarios, que los promotores o sus causahabientes deberán ceder al Ayuntamiento los terrenos destinados a viales públicos y zonas verdes, etc, determinaciones todas ellas que no se limitan a dar al expediente el curso ordenado por la Ley, sino que resuelven cuestiones que afectan desde ese momento a los administrados.

    Dice la Sala de instancia que ese acto es de trámite porque hay otro posterior que decide esas cuestiones, el de fecha 11 de Agosto de 1998. Pero la existencia de este acto posterior (que se limita a aprobar definitivamente la Delimitación de la Unidad de Ejecución y a fijar el sistema de ejecución por cooperación) no convierte en acto de trámite otro anterior que no lo era; en todo caso, lo confirmará o reiterará, cosa distinta.

  2. El acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 11 de Agosto de 1998, tal como consta en el expediente administrativo (véase oficio del Sr. Alcalde en funciones de fecha 29 de Junio de 1999) fue notificado no en fecha 24 de Septiembre de 1998 como dice la sentencia, sino en fecha 8 de Febrero de 1999, (reverso del folio 1.123, con el nº 1.123-vuelto), y, por lo tanto, el recurso contencioso administrativo que se interpuso con fecha 7 de Abril de 1999 estaba dentro de plazo.

    En consecuencia, al declarar la Sala de instancia inadmisible el recurso contencioso administrativo respecto de estos dos actos infringió los preceptos citados, y la sentencia ha de ser revocada, debiendo nosotros resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, (artículo 95-2-d) de la Ley Jurisdiccional 29/98).

SEXTO

Debemos, pues, comenzar el estudio sobre la conformidad o disconformidad a Derecho de estos dos actos administrativos (actos que, en todo caso, son de aplicación del Plan) por las razones de impugnación indirecta que se esgrimen, a saber, la no vigencia del Plan o su ilegalidad.

  1. El Plan General aprobado en el año 1993 está vigente respecto de la Urbanización Calarreona, ya que la séptima fundamentación jurídica del acuerdo de su aprobación, que es la única que saca a relucir la parte actora, se limitó a pedir una precisión sobre si la Urbanización contaba o no con Proyecto de Urbanización aprobado, a los efectos de la extensión de la servidumbre de protección de las costas. Siendo cierto que sí existía Proyecto de Urbanización aprobado (pues lo fue en 27 de Octubre de 1975, con base en un Plan Parcial aprobado en fecha 22 de Julio de 1975), las determinaciones del Plan General referentes a esa Urbanización comenzaron a regir con la aprobación definitiva y la publicación de sus Normas Urbanísticas, aunque todavía no estuvieran recogidas en el Texto Refundido que se preveía.

    Y es muy importante precisar que, aun en el supuesto de que el Plan General no estuviera vigente, al no haber sido redactado y publicado su Texto Refundido, sería entonces aplicable a la Urbanización "Calarreona" el viejo Plan Parcial de 1975, que habilita sin duda la actuación municipal que ahora se impugna, salvo que la parte actora quiera sumir a la Urbanización en la más completa ilegalidad.

  2. La Adaptación-Revisión del Plan General no es disconforme a Derecho por no clasificar como urbano el suelo de la parcela de la Comunidad actora.

    Se trata de un suelo que no es urbano, por las siguientes razones:

    1. - Forma parte de una urbanización cuyo suelo no es urbano, tal como se observa a simple vista en el reportaje fotográfico que el Ayuntamiento envió a la Sala en periodo de prueba.

    2. - El Ayuntamiento ha afirmado sin contradicción (v.g. hecho tercero de la contestación a la demanda) que el suelo carece de red de alcantarillado y alumbrado, el asfaltado no es completo, no han sido cedidos los viales ni los espacios públicos, etc. En el propio acuerdo recurrido de 30 de Septiembre de 1997 se afirma, sin contradicción, que la Urbanización "tiene suministro de agua potable, pero no tiene red de alcantarillado ni tratamiento de las aguas residuales, lo que está produciendo contaminación del subsuelo".

    3. - Quizá por ello se recibieron "denuncias de diversos vecinos sobre el crítico estado sanitario de la Urbanización y se celebró una reunión en la que los propietarios denuncian el hecho de que incluso de la parcela del DIRECCION000 ---demandantes--- durante la Semana Santa han estado vertiendo aguas sucias a la vía pública al estar rebosando el pozo de aguas residuales". (Hecho quinto de la contestación a la demanda, sin contradicción).

    4. - La parte actora no ha practicado y ni siquiera propuesto prueba alguna tendente a demostrar que el suelo en cuestión tiene los servicios urbanísticos que exige el artículo 78-a) del T.R.L.S. de 9 de Abril de 1976 para poder ser considerado suelo urbano.

    5. - Frente a esta realidad de hecho (falta de servicios urbanísticos) carece de relevancia el dato de que se hayan dado licencias de edificación, o se hayan declarado obras nuevas o haya estado funcionando un establecimiento hotelero: el suelo sólo es urbano si cuenta con los servicios exigidos en la Ley, (salvo consolidación por la edificación en las dos terceras partes, sobre lo que no se ha hecho tampoco prueba alguna).

    En consecuencia, el Plan General no es disconforme a Derecho cuando no clasifica como urbano el suelo en cuestión.

SÉPTIMO

Rechazados, pues, los motivos que se refieren a la impugnación indirecta del Plan, hemos de entrar en el examen de los que se refieren a los propios actos de ejecución.

OCTAVO

Respecto del acuerdo de 30 de Septiembre de 1997 alega la parte en su demanda que en el sistema de cooperación es la Administración la que tiene que realizar las obras de urbanización y por consiguiente los proyectos necesarios y no una mera asociación de vecinos, así como que "la delimitación de la Unidad de ejecución y determinación del sistema de actuación no es una competencia de la Comisión de Gobierno, salvo que ésta actúe con competencias delegadas del Alcalde y del Pleno Corporativo".

Este motivo, referido exclusivamente a esos extremos, debe ser estimado.

El artículo 22-2-c) de la Ley de Bases de Régimen Local (en la versión aquí aplicable, anterior a la reforma operada por Ley 57/2003, de 16 de Diciembre), atribuye al Pleno la competencia para "la aprobación de los planes y demás instrumentos de ordenación y gestión previstos en la legislación urbanística". Y esta competencia no es delegable en la Comisión de Gobierno, tal como precisa el artículo 23-2-b) de la Ley de Bases 7/85, de 2 de Abril.

Así pues, la Comisión Municipal de Gobierno no tenía competencia para decidir (a falta de precisión en el Plan General) que se iba a aplicar el sistema de cooperación. Y hemos de anular, por lo tanto, el apartado 1º del acuerdo de 30 de Septiembre de 1997.

En los demás apartados de ese acuerdo no hay ilegalidad alguna.

NOVENO

Respecto del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 11 de Agosto de 1998, que aprobó "el expediente de delimitación de unidad de ejecución y determinación del sistema de cooperación en Urbanización Calarreona", la parte actora no articula ningún motivo ni frente a la delimitación de la Unidad ni frente al sistema de actuación.

Unicamente manifiesta que en este acto (mejor, en el expediente) se manifiesta que no era necesaria reparcelación alguna, lo que dice no ser cierto y estar en contradicción con la posterior resolución del Sr. Teniente de Alcalde de fecha 15 de Octubre de 1998, que dispuso iniciar el expediente de reparcelación.

Pero este argumento debe ser rechazado.

El acuerdo que nos ocupa, de 11 de Agosto de 1998 sólo decidió en firme la delimitación de la Unidad y el señalamiento del sistema de actuación, y cualquier reflexión que en el expediente se hiciera sobre la necesidad o no necesidad de la reparcelación no está cubierta por la decisión final y está en todo caso superada por los hechos posteriores.

DÉCIMO

Finalmente, la parte alega incongruencia de la sentencia, pero el argumento nada tiene que ver con la incongruencia (que es que la sentencia resuelva más de lo pedido, o no resuelva algo de lo pedido o resuelva cosa distinta a la pedida), sino con un argumento de la sentencia que la parte dice contradictorio. Pero lo cierto es que la sentencia se refiere al hablar de la notificación a actos distintos y, en todo caso, la posible contradicción carece de toda transcendencia para la resolución del caso, una vez que hemos declarado probado que la notificación se realizó el día 8 de Febrero de 1999.

DECIMOPRIMERO

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede realizar condena en las costas del mismo (artículo 139-2 de la L.J.) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 3096/02 interpuesto por el Procurador Sr. Olmos Gómez, en nombre y representación de la la "DIRECCION000 de Aguilas" y de D. Pedro Miguel contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en fecha 7 de Febrero de 2002 y en su recurso contencioso administrativo nº 415/99, y en consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Declaramos inadmisible el recurso contencioso administrativo nº 415/99 en cuanto dirigido contra la resolución del Sr. Teniente de Alcalde Delegado de Urbanismo del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 15 de Octubre de 1998, descrita en el primero de los fundamentos de Derecho de esta sentencia.

  3. - Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 415/99 en cuanto dirigido indirectamente contra la Adaptación-Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Aguilas aprobado parcial y definitivamente en fecha 10 de Agosto de 1993.

  4. - Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 415/99 en cuanto dirigido contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 11 de Agosto de 1998, descrito en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia.

  5. - Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 415/99 en cuanto dirigido contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aguilas de fecha 30 de Septiembre de 1997, (ya descrito en el primer fundamento de Derecho de esta sentencia), y declaramos su especificación 1ª disconforme a Derecho y la anulamos.

  6. - Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 415/99 respecto al resto de las especificaciones del acuerdo citado de 30 de Septiembre de 1997.

  7. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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