STS, 11 de Julio de 2007
| Ponente | PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2007:5423 |
| Número de Recurso | 8780/2003 |
| Fecha de Resolución | 11 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Julio de dos mil siete.
Visto el recurso de casación nº 8780/03, interpuesto por el Procurador Sr. Ramos Cea, en nombre y representación de D. Luis Manuel, contra la sentencia dictada en fecha 29 de Septiembre de 2003, y en su recurso nº 643/99 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana sobre impugnación de aprobación provisional de Programa de Actuación Integrada, siendo partes recurridas la Generalidad Valenciana, representada por el Sr. Letrado de sus Servicios Jurídicos, y el Ayuntamiento de Calpe, representado por la Procuradora Sra. Pérez-Mulet DiezPicazo. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Luis Manuel se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 21 de Octubre de 2003 ; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de Noviembre de 2003, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se admita el recurso contencioso administrativo, y sean devueltos los autos para que se resuelva el fondo del asunto.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de Junio de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (Generalidad Valenciana y Ayuntamiento de Calpe) a fin de que en plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hicieron en escritos presentados en fechas 27 de Octubre y 11 de Noviembre de 2005, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 8 de Mayo de 2007, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de Junio de 2007, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,
Se impugna en este recurso de casación nº 8780/03 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 2ª) dictó en fecha 29 de Septiembre de 2003 y en su recurso contencioso administrativo nº 643/99, que declaró inadmisible el interpuesto por D. Luis Manuel contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Calpe de fecha 22 de Febrero de 1999, por el cual, y en lo que aquí importa, se aprobó provisionalmente el Programa de Actuación Integrada formulada por la mercantil Estada Urbanizadores S.L. para el desarrollo del Suelo Urbanizable del Sector nº 3 denominado Merced, y se adjudicó provisionalmente la ejecución del Programa aprobado en favor de la A.I.U. Merced.
Se impugna también indirectamente el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 28 de Julio de 1998, que aprobó el Proyecto de Homologación Global modificativa del Plan General de Ordenación Urbana de Calpe.
La sentencia de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por ser el acto impugnado (aprobación provisional) un acto de trámite no susceptible de impugnación según el artículo 25 de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio, y no poderse, además, mantener una impugnación indirecta de un Plan General.
La representación de la parte actora ha formulado recurso de casación contra esa sentencia, en un escrito algo confuso, porque diciendo que esgrime cuatro motivos de casación (páginas 7 y
8) más tarde especifica que sólo articula uno (página 8), por la indebida declaración de inadmisibilidad, con infracción del artículo 69 de la L.J .
Este es el que de verdad importa, y al que dedicaremos nuestras reflexiones.
Sin embargo, y contestando a las razones del Ayuntamiento de Calpe en favor de la inadmisión del recurso de casación por desviación del escrito de interposición respecto del de preparación, diremos que en el escrito de preparación se citaba como infringido el artículo 25 de la L.J. 29/98, que permite la impugnación de los actos de trámite cualificados, lo que significa discutir en cuanto al fondo la causa de inadmisibilidad y no sólo la oportunidad cronológica (desde el punto de vista procesal) en que la Sala la decretó.
Por lo demás, es suficiente la cita del artículo 69 de la L.J . para entender correctamente formulado el motivo casacional.
Estimaremos ese motivo de casación, ya que, en efecto, el acto recurrido no es un acto de trámite, sino definitivo y, por lo tanto, impugnable.
Conviene, antes de nada, aclarar cuál es el acto administrativo que se recurre, porque aunque en el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo la parte actora dijo recurrir "el acuerdo plenario por el que (...) se aprueba el Plan Parcial para el desarrollo del Sector 3", luego en el suplico dijo impugnar "la homologación global del Plan General de Calpe", y acompañó después copia del acto recurrido, que no era ninguna de las dos anteriores sino el de aprobación provisional del Programa de Actuación Integrada.
Este último es el acto que la propia Sala de instancia da por impugnado, sin protesta de la parte recurrente en casación (que al hablar del error de la Sala se refiere a otra cosa distinta), y, por ello mismo, aceptaremos que lo que se impugna es la aprobación provisional del Programa de Actuación Integrada. (Si bien lo que diremos en cuanto al fondo del asunto sería del mismo tenor si lo impugnado fuera el Plan Parcial, de cuya hipotética existencia, por cierto, nada se dice en el acuerdo de 22 de Febrero de 1999).
Indirectamente, se impugna también la Homologación Global Modificativa del Plan General de 1994, que se aprobó en 1998.
El motivo esgrimido en casación (infracción del artículo 69 de la L.J. 29/98 por declaración indebida de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo) debe ser estimado.
A pesar de que así se la denomine en los artículos 47-7 y 54-1 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/94, de 15 de Noviembre, la aprobación provisional que a los Programas de Actuación Integrada otorga el Ayuntamiento, cuando el Programa carece de cédula de urbanización, no es una auténtica aprobación provisional, sino una aprobación definitiva pero condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos posteriores. Así se deduce de los artículos 31, 47.7, y 52.2 de la Ley Autonómica 6/94, pues en ellos se regula el otorgamiento de la cédula de urbanización como una mera condición de eficacia de la aprobación otorgada por el Ayuntamiento, y no como un requisito de validez, ya que, según el artículo 31-1, la cédula es un mero documento que fija, respecto a cada Actuación Integrada, las condiciones mínimas de conexión e integración en su entorno y certifica que el Programa no modifica las determinaciones de la ordenación vigente en los aspectos propios del Plan General. Es decir, no se trata, como en el caso de las clásicas aprobaciones definitivas autonómicas, de que el órgano encargado de otorgarla examine el Plan en todos sus aspectos, sino sólo que fije aquellas condiciones mínimas de conexión, y certifique su conformidad con planes superiores. Todo lo demás es la constatación de algo que ya contiene el Programa (delimitación de su unidad de ejecución, avance de ordenación de los terrenos que no contradiga las determinaciones del Plan General e indicación de los requisitos mínimos e indispensables para conectar la Actuación a las infraestructuras supramunicipales), de forma que la expedición de la cédula no añade ningún contenido sustantivo al Programa.
Su expedición es, por lo tanto, un requisito de mera eficacia, es decir, una condición suspensiva, que no priva a la aprobación del Ayuntamiento de su naturaleza de aprobación final, y, que por lo tanto, impugnable en la vía contencioso administrativa.
Esta es la conclusión que más se acomoda a la caracterización de los Programas de Actuación Integrada como meros instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, tal y como este Tribunal Supremo ha declarado en sentencias de 24 de Marzo de 2004, 4 de Octubre de 2006 y 29 de Noviembre de 2006 .
Otra cosa distinta ocurre cuando al Programa se le añade un Plan Parcial que modifica la ordenación urbanística aprobada por órganos de la Generalidad, pues en tal caso, como prescribe el artículo 54-1-B) de la Ley Autonómica 6/1994, la Consellería otorga una auténtica aprobación definitiva.
(Esto es lo que ahora con más claridad establecen los artículos 91 y 137.5 de la posterior Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana ).
Procede, en consecuencia, declarar haber lugar al recurso de casación, por infracción del artículo 69 de la L.J. 29/98 ; la Sala de instancia no debió declarar inadmisible el recurso, pues tenía por objeto un acto que no era de trámite.
Y hemos nosotros de resolver la cuestión del pleito tal como viene planteada (artículo 95-2-d ) de la L.J.).
El recurso contencioso administrativo debe ser desestimado, por dos razones que responden a los argumentos que en la demanda se utilizan contra el acto impugnado:
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- Ninguna prueba ha solicitado la parte actora en este proceso para acreditar que el suelo de que se trata sea urbano. En concreto, no ha propuesto prueba pericial que acredite que en ese suelo se dan los requisitos necesarios para esa clasificación.
En estas condiciones, no hay elementos de hecho suficientes para afirmar que tanto el Plan General de 1989, el de 1994 y la Homologación Global de 1998 como el Plan Parcial y el Programa de Actuación Integrada sean disconformes a Derecho al clasificar el suelo discutido como urbanizable y no como suelo urbano.
La naturaleza urbana del suelo depende de circunstancias de hecho (v.g. existencia o no de servicios urbanísticos y consolidación o no por la edificación), y la falta de esa prueba deja a la pretensión desprovista de todo fundamento.
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- No hay en el caso infracción de artículo 20 de la Ley Autonómica 6/94, de 15 de Noviembre, reguladora de la Actuación Urbanística. El inciso que la parte actora dice que es aplicable (a saber, aquél que especifica que "el perímetro de los sectores se configurará con ejes viarios y alineación propias de la red primaria o estructural de dotaciones (...)", no lo es, porque desconocemos si la vía a la que el actor se refiere es o no una vía de la red primaria o estructural de dotaciones, y, por lo tanto, cae por su base el argumento de la parte recurrente.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la L.J. 29/98 ) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 8780/03 interpuesto por contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Comunidad Valenciana en fecha 29 de Septiembre de 2003 y en su recurso contencioso administrativo nº 643/99, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 643/99 interpuesto por el Sr. Luis Manuel contra el acuerdo del Ayuntamiento de Calpe de fecha 22 de Febrero de 1999 por el cual y en lo que aquí importa, se aprobó provisionalmente el Programa de Actuación Integrada formulada por la mercantil Estada Urbanizadores S.L. para el desarrollo del Suelo Urbanizable del Sector nº 3 denominado Merced, y se adjudicó provisionalmente la ejecución del Programa aprobado en favor de la A.I.U. Merced.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
