STS, 14 de Mayo de 2002
| ECLI | ES:TS:2002:3365 |
| Procedimiento | D. RAMON TRILLO TORRES |
| Fecha de Resolución | 14 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Mayo de dos mil dos.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 378/97, ante la misma pende de resolución, interpuesto por Construcciones Murias, S.A., contra la sentencia de 25 de noviembre de 1996 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso 1057/91, contra la resolución de 8 de abril de 1991 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, sobre contratación de obras de urbanización del apéndice 22, situado entre los barrios de Amara, Loyola y Eguia. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1057 de 1991, interpuesto por el Procurador don José María Bartau Morales, en nombre y representación de Construcciones Murias, S.A., en relación con la resolución de 8 de abril de 1991 de la Alcaldía-Presidencia del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, sobre contratación de obras de urbanización del apéndice 22, situado entre los barrios de Amara, Loyola y Eguia. Debiendo declarar conforme a derecho el acto administrativo recurrido. Sin imposición de las costas causadas".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de Construcciones Murias, S.A. presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 93 y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador de los Tribunales don Luis Pulgar Arroyo en nombre y representación de la parte recurrente, así como la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Julia Corujo en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-1-4 de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala dar la tramitación que proceda al presente recurso de casación para que en su día, estimando los motivos invocados, casar dicha sentencia, dictando otra en su lugar por la que se declare la nulidad del acto de adjudicación de las obras de urbanización del "Apéndice 22", en San Sebastián (Guipúzcoa), por incluir parcialmente obras de un contrato previamente no consumado ni liquidado, y el derecho de "Construcciones Murias, S.A.", a percibir del Ayuntamiento de San Sebastián (Guipúzcoa) la suma de 23.803.477 pesetas, más sus intereses legales, a cuyo pago debe ser condenado, imponiéndole también las costas de este recurso si se opusiere.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso a la representación procesal del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián (Guipúzcoa) ésta formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dictar Sentencia desestimatoria de dicho recurso, confirmando la de instancia en todos sus términos e imponiendo a la recurrente las costas procesales del presente trámite.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 14 de mayo de 2002 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Apéndice Territorial de Amara, en el municipio de San Sebastián, fue objeto de dos sucesivos planteamientos urbanísticos; el que se desarrolla por el Plan Parcial de Ordenación del Apéndice Territorial de Amara-San Sebastián, aprobado definitivamente el 11 de octubre de 1972, y el que se inicia con la Modificación de Elementos del Plan General de Ordenación Urbana a los Barrios de Amara, Loyola y Eguia, aprobada definitivamente el 9 de agosto de 1988. Este instrumento de planteamiento se desarrolla por el Plan Parcial de Ordenación del Sector "Apéndice 22", aprobado definitivamente el 16 de julio de 1990.
Las obras correspondientes al primero de los planeamientos fueron promovidas y ejecutadas a iniciativa de los propietarios de los terrenos afectados, quienes contrataron con la sociedad recurrente las obras de urbanización correspondientes a la dotación de calles, agua, luz y saneamiento del Proyecto de Urbanización aprobado definitivamente el 10 de octubre de 1975. Iniciadas las obras en 1977, prosiguieron su ejecución hasta que se produjo su paralización en 1980 por falta de pago de los promotores. El Ayuntamiento de San Sebastián realizó el segundo planeamiento y el 27 de mayo de 1989 suscribió un convenio con determinados propietarios de suelo del Apéndice Territorial sobre la financiación de las obras de urbanización que debían ejecutarse por el sistema de cooperación dentro de dicha área conforme a la Modificación de Elementos del Plan General de Ordenación Urbana de 9 de agosto de 1988. En desarrollo del nuevo planeamiento, el Ayuntamiento convocó un concurso para la contratación de las obras de urbanización del "Apéndice 22" situado entre los barrios de Amara, Loyola y Eguia, que tras su pertinente tramitación fue adjudicado a la empresa "TECSA".
Contra este acuerdo se alzó la sociedad recurrente, alegando que previamente debían liquidarse las cantidades que aún se le adeudaban por las obras que en su día había realizado, ya que decía que el Ayuntamiento se había subrogado en la posición de los propietarios promotores, las nuevas obras contratadas incidían sobre las ya ejecutadas y eran continuación de ellas y el sistema de actuación que se había seguido en las obras realizadas en el periodo 1977-1980 había sido el de "cesión de terrenos viales", por lo que el Ayuntamiento había pasado a ser el dueño de las obras de urbanización, que habían entrado a formar parte del dominio público municipal, lo que implicaba que no se pudieran adjudicar de nuevo unas obras cuando sobre ellas existía un contrato vigente y no resuelto de realización de unas obras que no habían sido recibidas ni pagadas.
El recurso fue desestimado por resolución de la Alcaldía-Presidencia de 8 de abril de 1991, contra la que se interpuso el recurso contencioso-administrativo en el que se ha dictado la sentencia combatida en el presente recurso de casación, en la que se consideró probado que la sociedad demandante no había ejecutado las obras conforme al sistema de actuación de cesión de terrenos viales, sino que se ejecutaron a virtud de un contrato privado con los propietarios y que las ordenaciones urbanísticas previstas en los Planes Parciales de 1972 y 1990 son absolutamente diferentes, así como las respectivas obras de urbanización previstas por los Proyectos de Urbanización que los ejecutan.
En atención a estos hechos, la Sala de instancia desestimó el recurso, razonando que el convenio sobre la financiación de las obras de urbanización suscrito el 27 de mayo de 1989 entre el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián y determinados propietarios del suelo del Apéndice Territorial no acredita que se produjera una voluntaria subrogación del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián en los negocios jurídicos dimanantes de la ejecución de dicho Plan de Urbanización; esta situación de subrogación no hubiera podido producirse, tampoco, como consecuencia jurídica de la adopción del sistema de cooperación con el que se ejecuta el Plan Parcial de 1990. Por lo tanto, en modo alguno resultaba exigible que fuera la Administración quien formalizara la recepción de las obras parcialmente ejecutadas por la sociedad recurrente y, menos aún, que procediera a la resolución de un contrato de naturaleza privada no establecido por la misma y a la liquidación de unos pagos devengados por la sociedad recurrente en virtud de un contrato establecido con determinados particulares.
Señala, por otra parte, la sentencia de instancia, que como quiera que la obra urbanizadora ejecutada por el recurrente en 1977 no pudo jurídicamente efectuarse de conformidad con el sistema de cesión de terrenos viales, carece de todo fundamento real la afirmación de que el Ayuntamiento demandado aceptó la cesión de dicha obra urbanizadora en los tramos de viales coincidentes entre los Proyectos de Urbanización de 1975 y de 1990. Por lo que no puede, tampoco, apreciarse que, mediante la contratación de las obras de urbanización para la ejecución del Plan Parcial de 1990, se haya producido ningún enriquecimiento injusto por parte de la Administración demandada. Ello sin perjuicio de los efectos jurídicos que, en el ámbito de las relaciones jurídicas civiles ajenas al objeto del presente proceso, haya producido la patrimonialización de estas obras por parte de sus legítimos propietarios privados.
El escrito de interposición del recurso de casación se articula en tres motivos, todos deducidos al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956, en su redacción de 1992.
En el primero se denuncia la infracción del artículo 130-2 de la entonces vigente Ley del Suelo, de la Disposición Transitoria 3ª del Decreto de 9 de abril de 1976, que aprueba el texto Refundido de la Ley sobre Régimen Jurídico del Suelo y Ordenación Urbana, y de la norma 3 de la Circular 2/1975 de 28 de junio.
Se refiere aquí la sociedad recurrente al rechazo, por la Sala de instancia, de las aplicación de la Ley del Suelo de 1956 a las obras que realizó, y, consiguientemente, a la imposibilidad de que las obras se realizaran conforme al sistema de cesión de viales. Entiende la recurrente que tal forma de razonar vulnera las normas indicadas, porque la disposición transitoria 3ª de la Ley 19/75 debe ser interpretada a la luz de la norma 3 de la Circular 2/1978, de la Subsecretaría del Ministerio de la Vivienda (por la que se dictaron normas para la aplicación de las disposiciones transitorias de dicha Ley), en la que se establece que "el objeto perseguido por la Ley es evitar la inaplicación de la Ley de reforma en aquellos casos en que existan dudas sobre la auténtica ejecución de planes parciales aprobados que pudieran favorecer operaciones limitadas a ocasionar un aumento de valor de los terrenos mediante la aprobación de tales planes, no seguidos de su correspondiente fase de ejecución. Por ello, cuando existieran signos evidentes y reales de ejecución, como los señalados en esta disposición, podrán entenderse en curso de ejecución".
Sobre esta base, entiende la recurrente que en el caso debatido existían esos "signos evidentes y reales de ejecución", al haberse aprobado por la Corporación municipal el correspondiente proyecto de urbanización, que tiene una clara naturaleza de acto de ejecución del planeamiento. estando, pues, en ejecución el proyecto de urbanización del "apéndice territorial", ha de concluirse que las obras se ejecutaron por el sistema de cesión de viales y siendo obligatoria en este sistema la cesión de los mismos al Ayuntamiento, este se convirtió en dueño de las obras.
Los signos reales y evidentes de ejecución del planeamiento a que se refiere la recurrente se reducen, en la articulación del motivo casacional, a la aprobación por el Ayuntamiento de San Sebastián del proyecto de urbanización. Ahora bien, ese proyecto fue definitivamente aprobado por la Comisión Provincial de Urbanismo el día 10 de octubre de 1975, cuando la Ley 19/1975 ya estaba en vigor, pues habiendo sido publicada esta Ley en el Boletín Oficial de 5 de mayo, entró en vigor a los veinte días de su publicación. Partiendo de esta base, la sentencia de instancia considera acreditado que no se ha constatado que se adoptara ningún acuerdo municipal para la ejecución de las obras de urbanización -ni, menos aún, para la exacción de contribuciones especiales- con anterioridad a la aprobación, el 10 de octubre de 1975, del Proyecto de Urbanización promovido por los propietarios de terrenos. Era, pues, de plena aplicación al caso la disposición transitoria 2ª, aptdo. 1º, de la Ley 19/75, que establecía que "los planes parciales aprobados definitivamente con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley que no estuvieren en curso de ejecución con arreglo a la disposición transitoria siguiente.... se ejecutarán con arreglo a los preceptos de esta Ley"; y la disposición transitoria 3ª, apartado d), decía por su parte que se entendería que estaban en curso de ejecución " en el sistema de cesión de terrenos viales, cuando se hubiese acordado por el Ayuntamiento la ejecución de las obras de urbanización por dicho sistema en los términos previstos en el artículo 130.2 de la expresada Ley de 12 de mayo de 1956", precepto este último que decía que "acordada la ejecución de las obras, el Ayuntamiento podrá exigir con seis meses de anticipación el pago de las contribuciones especiales que hubieran de devengarse en proporción a los gastos que para el mismo periodo se prevean", siendo así que de las actuaciones practicadas no resulta probado que se hubiera exigido a los propietarios contribución especial alguna, a lo que ha de añadirse que, en todo caso, al no haberse aprobado antes de la entrada en vigor de la Ley 19/75 el proyecto de urbanización con el contenido previsto en el artículo 11 de la Ley del Suelo de 1956, mal podían comenzar esas obras de ejecución con anterioridad a dicha fecha.
No habiéndose ejecutado, pues, las obras por el sistema de cesión de viales, decaen los argumentos sostenidos en este motivo casacional.
El segundo motivo invoca como infringido el artículo 41 del Reglamento General de Contratación, en concordancia con el artículo 47, apartados b) y c) de la Ley de Procedimiento Administrativo y el artículo 1.272 del Código Civil.
Parte aquí la empresa recurrente del hecho de que la primera fase de la obra civil que se le había encomendado no fue recibida ni abonada por el Ayuntamiento, el cual, sin embargo, redactó un proyecto que era continuación de aquellas obras realizadas bajo el sistema de cesión de viales. Esta circunstancia determina -a juicio de la recurrente- que el segundo contrato fuera nulo, primero, por tener un contenido imposible, al superponer un contrato nuevo sobre otro aún subsistente y segundo, por haberse resuelto en la práctica el primer contrato sin haber seguido de ninguna forma el procedimiento legalmente establecido a tal efecto.
Rechazado el primer motivo casacional por las razones ya apuntadas, es obvia la procedencia de la desestimación de este, ya que se basa, al igual que el anterior, en la realización de las obras con arreglo al sistema de cesión de viales.
En el tercer y último motivo se alega la vulneración de la jurisprudencia sobre enriquecimiento injusto, Insiste la recurrente en que se produjo en el caso debatido un enriquecimiento patrimonial del Ayuntamiento de San Sebastián, al haber hecho suyas unas obras de urbanización que ella había realizado y no le han sido abonadas, concurriendo los demás requisitos jurisprudencialmente exigidos para apreciar ese enriquecimiento injusto, cuales son la relación de causalidad y la inexistencia de justa causa en esa atribución patrimonial.
Como ha dicho esta sala en sentencia de 12 de junio de 2000, la aplicación de la doctrina del enriquecimiento sin causa como fuente de las obligaciones exige como requisito imprescindible una relación de causalidad entre el enriquecimiento y el empobrecimiento. En este caso el supuesto enriquecimiento del Ayuntamiento de San Sebastián no es correlativo al empobrecimiento de la sociedad recurrente. Sentado que el Ayuntamiento no adquirió -como sostiene la recurrente- la propiedad de los viales al no haberse realizado aquellas obras bajo el sistema de cesión, por lo que estos serían en todo caso propiedad de los propietarios que habían contratado con ella, ha de tenerse en cuenta, además, que la Corporación suscribió con los propietarios del suelo, en 1989, un convenio por el que acordó la ejecución de las obras correspondientes al nuevo planeamiento urbanístico conforme al sistema de cooperación, que implica que los propietarios aportan el suelo de cesión obligatoria y la Administración ejecuta las obras de urbanización con cargo a los mismos, Admitiendo, pues, como señala el informe pericial practicado en la instancia, que parte de las obras realizadas en un primer momento por la recurrente fueran aprovechadas con posterioridad, es evidente que el enriquecimiento correlativo a esta circunstancia se produjo para los propietarios y no para la Corporación demandada, siendo a estos propietarios a quienes debía reclamárseles el importe correspondiente, como de hecho intentó la recurrente a través de un acto de conciliación.
Procede que impongamos las costas a las sociedad recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Construcciones Murias, S.A., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictada el 25 de noviembre de 1996 en el recurso 1057/91. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
