STS, 21 de Marzo de 2006

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Cantabria, se ha seguido el recurso nº 9/2001, promovido por DOÑA Ana María, DOÑA María Purificación, DON Eusebio, DOÑA Andrea, DON Luis Francisco, DON Javier, DON Marco Antonio y DON Roberto y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO DE CANTABRIA y el AYUNTAMIENTO DE CASTRO-URDIALES, sobre acuerdo que aprueba el Plan Parcial Campito 1 de Castro-Urdiales.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de octubre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por DOÑA Ana María, DON Eusebio, DOÑA Andrea, DON Luis Francisco, DON Javier, DON Marco Antonio y DON Roberto, contra el acuerdo del Consejo de Gobierno del Gobierno de Cantabria, adoptado el día 8 de junio de 2000 por el que se desestimaba el recurso de alzada interpuesto por los recurrentes contra el acuerdo dela Comisión Regional de Urbanismo de 16 de Septiembre de 1999 por el que se aprobaba definitivamente el Plan Parcial Campito 1 de Castro- Urdiales, declarando la nulidad de la resolución combatida por ser contraria al ordenamiento jurídico en cuanto incluye las parcelas litigiosas que ostentan la condición de suelo urbano, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del GOBIERNO DE CANTABRIA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de noviembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente, GOBIERNO DE CANTABRIA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y en fecha 27 de marzo de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia por la que "estimando el recurso de casación, y casando la sentencia recurrida, desestime el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la asociación actora confirmando el acto impugnado, por ser dicho acto conforme a Derecho".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 27 de octubre de 2004, ordenándose también, por providencia de 20 de diciembre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Doña Ana María y otros) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 22 de febrero de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó "confirme la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria arriba circunstanciada recurrida de adverso, todo ello con expresa imposición de las costas del presente recurso de Casación a la contraparte recurrente".

Por providencia de 7 de febrero de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 7 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 18 de octubre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 9/2001, por medio de la cual se estimó el formulado por Dª. Ana María y D. Eusebio, Dª. Andrea, y D. Luis Francisco, D. Javier, D. Marco Antonio y D. Roberto contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno del GOBIERNO DE CANTABRIA, adoptado en su sesión de 8 de junio de 2.000, por el que fue desestimado recurso de alzada formulado por los mismos recurrentes contra el anterior Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, adoptado en su sesión de fecha 16 de septiembre de 1999, por el que fue aprobado definitivamente el Plan Parcial Campito 1 de Castro Urdiales.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo tomando en consideración, en síntesis, las siguientes y diversas argumentaciones:

1. Tras dejar constancia de la doctrina establecida en las SSTS de 26 de octubre y 14 de abril de 1992 en relación con los requisitos precisos para la clasificación del suelo como urbano y sobre el carácter reglado del mismo, teniendo en cuenta la situación real en el momento de la planificación, señala que la cuestión a dilucidar en el recurso que resuelve consiste en "determinar si a la fecha de la aprobación del PGOU de Castro Urdiales, esto es en 1996, las parcelas litigiosas reunían las características y los servicios necesarios para ser calificadas como suelo urbano".

2. Para ello, la sentencia de instancia analiza los tres informes que obran en las actuaciones acerca de los servicios con los que contaban y cuentan en la actualidad las parcelas de los recurrentes: El emitido por los Servicios Técnicos Municipales, el emitido por la Ingeniero Municipal, así como el emitido en autos como prueba pericial, llegando a la conclusión de que "las parcelas litigiosas reunían todos los servicios legalmente exigidos para ostentar la cualidad de suelo urbano y consiguientemente así debió ser calificado, lo que determina que las parcelas litigiosas debieron ser excluidas del plan parcial impugnado, dado que el mismo trata de desarrollar suelo urbanizable".

Contra esa sentencia ha interpuesto el GOBIERNO DE CANTABRIA recurso de casación, en el que esgrime un único motivo de impugnación articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando, en concreto, infringido el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), así como la jurisprudencia dictada en relación con el mismo y su precedente (artículo 78 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ---TRLS76 --- y 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio ---RPU ---).

Se expone que en los terrenos litigiosos existen tres edificaciones aisladas unifamiliares, estableciendo el Plan Parcial que se impugna una ordenación substancialmente distinta a la existente, y, por otra parte, recuerdan lo que se señala en el informe de la Ingeniero Municipal acerca de la ausencia de "entidad alguna para sustentar las actuaciones edificatorias que el Plan Parcial ha permitido". Igualmente recuerdan lo señalado en la prueba pericial sobre la falta de concurrencia de los servicios de abastecimiento de agua, suministro de electricidad y evacuación de aguas, concluyendo en el sentido de que los mismos no son adecuados para la edificación prevista o que se pueda constituir tal como requieren los preceptos invocados del TRLS76 y del RPU. Por todo ello, termina exponiendo la inadecuación de los mencionados servicios e insistiendo en que la citada adecuación de los mismos constituye un requisito previsto en los preceptos invocados como infringidos, que no concurre, sin que con ello se esté llevando a cabo una valoración de la prueba distinta de la efectuada por la Sala de instancia.

El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) ---que, en síntesis, ha asumido el contenido el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anterior Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 )---, dispone, en su apartado a) que "Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya trasformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística".

Por su parte, el 21.a) del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , perfila los mencionados requisitos en los siguientes términos: "que los terrenos estén dotados de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica, debiendo tener estos servicios características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de constituir".

En la STS de 23 de diciembre de 2004 , por otra parte, hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999 : "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto "ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003 , en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002 , y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento , así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976 , pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido". Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004 .

En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana" .

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que "la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley 16/81 , que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana , principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 , han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana , esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano". Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999 , y las que en esta última se citan)".

La falta de adecuación, así como la insuficiencia, de los servicios que se predican de las fincas de los recurrentes, para adaptarse y soportar las construcciones y actuaciones urbanísticas previstas en el Plan Parcial aprobado ---cuya legalidad se discute (junto con el PGOU) en el particular relativo a la clasificación de los mencionados terrenos--- nos obliga a acoger el único motivo de casación planteado ---con corrección--- por el Gobierno de Cantabria así como, a continuación, a la desestimación del recurso contencioso administrativo deducido por los recurrentes en la instancia (recurridos en casación); la clasificación, pues, de los terrenos de su propiedad, como suelo urbanizable, al igual que la del resto de los terrenos que integran el Plan Parcial ---llevada a cabo en su día por el PGOU indirectamente también impugnado---, ha de continuar, al ser ella la clasificación correcta y no haberse acreditado ---pese a la valoración realizada en la instancia--- la suficiencia y adecuación de los expresados servicios a las actuaciones urbanísticas previstas en el citado planeamiento:

1. Por lo que hace referencia al acceso rodado, es evidente que en un informe de los Servicios Técnicos Municipales ---al que la sentencia de instancia se refiere---- se afirma la existencia del mismo, pero sin especificar dato alguno ampliatorio de las características del citado acceso; en concreto, nada se afirma en relación con la existencia de encintado de aceras. Tales características las encontramos en el informe emitido, a petición de los Servicios Jurídicos Municipales, por la Ingeniero Municipal que concreta que tal acceso cuenta con una anchura de 2,5 metros "que lo hace totalmente insuficiente para el tráfico rodado en doble dirección. E incluso para el tráfico pesado en una sola dirección". Por su parte, la pericial practicada en autos hace referencia a que el citado vial de acceso "tiene 3,50 m de anchura media y carece de aceras", añadiendo que el vial previsto en el Plan Parcial, para dar acceso a todas las edificaciones que en el mismo van a realizarse, "tiene 10,00 m de ancho, que corresponden a una calzada de 6,00 m y dos aceras de 2,00 m cada una", situándose el mismo "en su totalidad, incluidas las aceras, fuera del lindero de la parcela ...". Y algo similar ocurre con el otro vial, que separa las fincas de los recurrentes de la zona urbana, el cual, según la misma pericial, "tiene la anchura variable y carece de aceras en casi todo su recorrido". Sin embargo el Plan Parcial propone un vial con una anchura de 12,00 m, con una calzada de 6,00 m, dos aceras de 2,00 m y dos zonas de aparcamiento de otros 2,00 m.

2. Por lo que hace referencia a las otras determinaciones, el informe de los Servicios Técnicos Municipales expone, igualmente, que dispone de "servicios urbanísticos con dotación de agua potable, evacuación de agua potable, evacuación de aguas fecales y suministro de energía eléctrica, con la posibilidad de efectuar la dotación de todos sus servicios a la mencionada finca, requisitos que serán imprescindibles para merecer el grado de solar edificable". Frente a ello ---que, como puede observarse se sitúa en el terreno de la posibilidad, que no en el de la realidad--- la Ingeniero Municipal señala que "en cuanto al abastecimiento de agua, el enganche se sitúa fuera de la zona de la actuación, en particular en el entorno de las urbanizaciones limítrofes, situadas en la zona urbana". Por lo que se refiere al saneamiento, la misma técnico municipal señala que "se encuentra en situación aún mas desfavorable, al situarse la conexión fuera del sector, a mas de 300 metros del mismo". Y, por lo que a la pericial de autos se refiere, es evidente que el perito no ha podido comprobarlos en la realidad, sin que existan "datos que indiquen los servicios que disponían las fincas en 1996, pues son esquemas muy generales a escala municipal"; ante tal circunstancia el perito ---según expone en el dictamen--- se ve obligado a consultar con los arquitectos municipales los cuales, indican que "estas fincas tenían abastecimiento de aguas, suministro de electricidad y evacuación de aguas", añadiéndose, sin embargo: "no pudiéndose precisar la manera en que era realizado este último servicio o donde se encontraba la conexión a la red general ni las características de los mismos".

Ante tal situación ---y tales contradicciones--- lo que no ofrece duda alguna es que ---de existir tales servicios--- los mismos no resultan, en modo alguno, suficientes y adecuados para las determinaciones urbanísticas que el nuevo Plan Parcial supone; basta con examinar las descripción de las obras que el mismo implica en relación con los apartados de Abastecimiento, Saneamiento, Red Eléctrica, Alumbrado Público, Canalización Telefónica y Canalización de gas ---así como su correspondiente planimetría--- par comprobar la absoluta insuficiencia de los servicios ---al parecer--- parcialmente existentes. Bien expresiva resulta la conclusión que alcanza la Ingeniero Municipal, directora de las obras, en el sentido de que "por las características actuales del suelo, y en tanto no sea desarrollado en su integridad el Proyecto de Urbanización en curso, este suelo no reúne a mi juicio los requisitos básicos para ser considerado como urbano, ya que los elementos que pueden otorgar esta consideración (accesos y saneamiento principalmente) no tienen entidad alguna para sustentar las actuaciones edificatorias que el Plan Parcial ha permitido".

No podemos olvidar la exigencia, legal y jurisprudencialmente contrastada, de que los servicios urbanísticos de precedente y reiterada cita han de contar con "las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir" . En síntesis, se trata de mantener en el ámbito urbanístico los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, de los que es consecuencia la urbanística equiparación de beneficios y cargas; como hemos dicho con reiteración, en las anteriores citas jurisprudenciales, "se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables".

Hemos de considerar, pues, infringidos los preceptos que se invocan del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, así como del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio , debiendo acogerse el motivo planeado, revocar la sentencia de instancia y desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.