STS, 2 de Junio de 2008

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña dictó sentencia con fecha 30 de diciembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 190/2000 ) cuya parte dispositiva es del tenor siguiente:

<

DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre y representación de D. Alexander y la Comunitat de Propietaris DIRECCION000 contra el acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Calonge de 20 de enero de 2.000 aprobando definitivamente el Estudio de Detalle de Ordenación Volúmenes de una parcela sita en Cala Cristus, Urbanización Font Romá de Treumall. Sin expresa imposición de costas a ninguna de las partes>>.

En el proceso de instancia la parte demandante aducía que el Estudio de Detalle impugnado otorga a determinada finca mayor volumen y ocupación que la prevista en el Plan General, según se constata en el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 29 de marzo de 2.000 no dándose por enterada de tal instrumento, así como el ulterior acuerdo de la misma Comisión de 11 de octubre de 2.000, donde se dio por enterada exclusivamente de un informe municipal en cuya versión el Estudio de Detalle cumplía los parámetros del Plan General. Frente a este planteamiento señala la sentencia recurrida (fundamento jurídico segundo, último párrafo) que <<...con independencia="" de="" los="" efectos="" probatorios="" que="" tales="" acuerdos="" pudieran="" surtir="" en="" otro="" proceso="" el="" eventualmente="" la="" generalitat="" catalunya="" pudiese="" impugnar="" mismo="" estudio="" detalle="" es="" evidente="" tal="" cuesti="" pudo="" y="" debi="" ser="" probada="" oportunamente="" mediante="" correspondiente="" prueba="" pericial="" contradictoria="" por="" cierto="" propuesta="" su="" momento="" parte="" actora="" renunci="" luego="" a="" pr="" efectiva="" las="" razones="" fuese="" una="" vez="" verificados="" todos="" tr="" procesales="" tendentes="" fin="" lo="" se="" est="" caso="" no="" entender="" acreditado="" ahora="" suficientemente="" pretendido="" desajuste="" entre="" impugnado="" plan="" general="">>.

En el curso del proceso la parte demandante propuso prueba pericial para que por un solo perito arquitecto se dictaminase sobre las siguientes cuestiones: 1/ ocupación y edificabilidad prevista para la zona en el Plan General. 2/ Ocupación y edificabilidad prevista en el Estudio de Detalle. Comparación de una y otra con indicación de si el Estudio de Detalle cumple las previsiones del Plan General. La prueba pericial fue admitida por la Sala de instancia, llegándose a la aceptación del cargo por el Perito designado y a que la Sala de instancia le concediese un plazo de dos meses para la emisión del informe. Sin embargo, antes de que se aportase informe alguno a las actuaciones la parte actora desistió de la práctica de la prueba pericial mediante escrito presentado el 15 de octubre de 2001, teniéndola la Sala por desistida en cuanto a dicha prueba mediante providencia de 16 de octubre de 2001.

En el escrito de demanda la parte actora invocaba también la existencia de un Convenio Urbanístico suscrito el 18 de mayo de 1988, incorporado al expediente municipal de licencia nº 78/87, en el que el propietario de la finca se comprometía a construir exclusivamente diez viviendas adosadas, una piscina y una pequeña vivienda para el guarda" y a "no efectuar otras obras que no sean las detalladas en el plano nº 1 anexo al convenio", lo que supone, según la parte demandante, el compromiso del promotor de no ejecutar en la parcela más edificabilidad que la permitida en el Plan General y que se concretaba en la ya existente en el momento de la firma del Convenio; y si embargo con fecha 20 de enero de 2000 se aprobó definitivamente el Estudio de Detalle impugnado que permite una edificabilidad superior.

La Sala de instancia admitió la prueba documental en la que la parte actora interesaba el libramiento de oficio al Ayuntamiento de Calonge para que remitiese, entre otros documentos, el mencionado Convenio. La prueba no fue cumplimentada por el Ayuntamiento y la Sala de instancia, mediante providencia de 15 de noviembre de 2001, declaró concluso el período de prueba otorgando a la parte acora el plazo de quince días para que formulase conclusiones. La parte actora, sin impugnar la mencionada providencia, presentó escrito dentro del plazo señalado manifestando que el no haber sido cumplimentadas las pruebas documentales le causa indefensión, interesando que la Sala acordase, para mejor proveer, librar los despachos oportunos para el debido cumplimiento de las pruebas documentales admitidas pero no practicadas. Sin que la Sala de instancia diese respuesta a esa petición de la parte actora, mediante diligencia de ordenación de 13 de enero de 2002 se otorgó plazo a la Administración demandada para que formulase sus conclusiones, lo que llevó a efecto la representación del Ayuntamiento de Calonge mediante escrito presentado el 11 de febrero de 2002 en el que aduce que la Corporación municipal había contestado al oficio en el que la Sala le requería determinados documentos y que "... el pretendido convenio urbanístico de fecha 14-12-89, que poco o nada tiene que ver con el asunto objeto del presente recurso, no ha sido aportado por la actora".

La parte demandante presentó un nuevo escrito con fecha 6 de octubre de 2003 con el que aporta copia del Convenio de 18 de mayo de 1989 -firmado por el promotor-constructor de diez viviendas familiares adosadas en la parte sur de la Cala Cristus y por el Presidente y un miembro de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000- así como copia de un oficio del Alcalde de Calonge fechado a 14 de diciembre de 1989 en el que se hace referencia expresa al mencionado Convenio. Del citado escrito y documentos la Sala de instancia dio traslado a la Administración demandada, sin que el Ayuntamiento de Calonge hiciese alegación alguna.

En torno a lo manifestado por la parte demandante sobre el mencionado Convenio de 1989 se hacen en la sentencia recurrida las siguientes consideraciones:

<< (...)

Se alude a continuación en la demanda a determinado convenio celebrado en el Ayuntamiento el día 18 de mayo de 1.988 que se incorporó a cierto expediente de licencia de obras, en cuya virtud el propietario promotor se comprometía a no ejecutar más edificabilidad que la permitida por el Plan General, con cita final del artículo 114.4 del indicado texto refundido urbanístico de Catalunya. Pero, sin que este último precepto tenga relación alguna con el caso enjuiciado, cabe señalar además que en el proceso contencioso administrativo, como según reiterada jurisprudencia cabe deducir de los artículos 31 a 33, 45 y 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, la delimitación del objeto litigioso se hace en dos momentos distintos, primero en el de la interposición del recurso, donde habrá de indicarse la disposición, acto, inactividad o actuación contra el que se formula, y después en el de la demanda, donde, siempre en relación con estos, se deducirán las correspondientes pretensiones, sin que sea lícito extenderlas a actos distintos de los inicialmente delimitados sin haber guardado los requisitos propios de la acumulación, pues permitirlo supondría prescindir de la naturaleza y el carácter revisor de este orden jurisdiccional, conculcándose la letra y el espíritu de los artículos 1 y siguientes de la citada Ley, al incidirse en desviación procesal. Consecuencia de ello es que el perímetro del presente proceso debe quedar ceñido al acto concretamente impugnado, y a las pretensiones articuladas en razón del mismo, y no de otros distintos, como el convenio urbanístico o la licencia de obras citados, sobre los que no cabe efectuar por ello pronunciamiento alguno en la parte dispositiva de esta resolución, al no haber constituido el objeto de este recurso. Lo que incide en la absoluta innecesariedad de la prueba documental cuya práctica para mejor proveer reiteró la actora, y que en parte ya aportó al proceso en un momento posterior.

Sin perjuicio de lo cual cabe recordar, en referencia al convenio urbanístico, que tal figura jurídica, sólo para el caso de participar en su formación una Administración Pública, lo que ni siquiera consta en el caso, y como reiteradamente viene declarando la jurisprudencia, no constituye un sistema de ejecución del planeamiento, ni sustituye en cada caso al sistema escogido, limitándose a llegar a un acuerdo entre las partes al objeto de facilitar la gestión, allanando los problemas que se presenten, teniendo por objeto la satisfacción del interés público, sin que en ningún caso pueda versar sobre materias no susceptibles de transacción. De manera que las competencias jurídico públicas en materia de planeamiento son irrenunciables y deben ser ejercidas por los órganos que las tienen atribuidas como propias, sin que sea admisible su disposición por vía contractual. Desde luego el convenio urbanístico genera obligaciones y derechos para todas las partes que lo suscriben, en cuya interpretación no deben desconocerse, a falta de disposiciones específicas, las normas generales sobre contratación establecidas en las leyes civiles, pero tal actividad debe quedar matizada, en todo caso, por su específica naturaleza, objetivo y finalidad, representados por la satisfacción del interés público, allanando así los obstáculos que al mismo puedan oponerse, pues tal instrumento, aún atendiendo en ocasiones a finalidades privadas y pudiendo surtir sus efectos propios entre las partes que lo suscribieron, no constituye, en su esencia, más que una manera de satisfacción del interés público supraindividual, al que debe tender toda actividad de cualquier Administración, en aras a lograr la mejor ordenación urbanística posible.

Así que los convenios urbanísticos, por sí solos, no son sino figuras contractuales que únicamente generan efectos jurídicos entre los firmantes, en forma de declaración de intenciones para la Administración y de asunción de compromisos para los interesados, sin comprometer la potestad de planeamiento de aquélla ni los derechos impugnatorios de éstos, cuando es sabido que las exigencias del interés público que justifican la potestad de planeamiento, y por tanto el ius variandi, implican que su actuación no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya concluido con los administrados, pues no resulta admisible una "disposición" de la potestad de planeamiento por vía contractual; (...). Por otra parte, los incumplimientos de un convenio urbanístico no son directamente exigibles, sino generadores de daños y perjuicios evaluables, a no ser que sus pactos se integren en instrumentos específicos del planeamiento que son los que tienen carácter normativo>>.

Por tales razones la Sala de instancia termina, como sabemos, desestimando el recurso contencioso-administrativo.

La representación de D. Alexander y de la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 preparó recurso de casación contra dicha sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 13 de abril de 2004 en el que formula cuatro motivos de casación. El primero de ellos se ampara simultáneamente en los apartados c/ y d/ del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, en los motivos el segundo y el tercero se invoca el apartado d/ y el cuarto y último motivo se formula al amparo de la letra c/ del citado artículo. El enunciado de estos cuatro motivos es el siguiente:

1. Infracción del principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución y también de las normas que rigen los actos y garantías procesales, en concreto del artículo 24 de la Constitución, con resultado de indefensión a la parte recurrente, al no haber considerado la Sala de instancia acreditada la ilegalidad del Estudio de Detalle a partir de la documentación aportada, y exigir a la parte actora la carga de sufragar el elevado coste de una prueba pericial.

2. Infracción del articulo 88 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y del artículo 234 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y de la jurisprudencia que los interpreta. En este motivo la parte recurrente inserta la alegación de que la resolución recurrida vulnera los derechos y obligaciones recogidos en el Convenio de 18 de mayo de 1988.

3. Infracción de la doctrina de los actos propios que vinculan a la Administración y de los principios de la buena fe y confianza legítima, y de la jurisprudencia que los interpreta, pues la Administración había fijado como edificabilidad máxima permitida y conforme al Plan General la ya ejecutada, no sólo al otorgarse el Convenio sino con sus actos posteriores, y va en contra de esos actos aprobar luego un Estudio de Detalle que permite una edificabilidad superior.

4. Infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, en concreto del artículo 24 de la Constitución, con resultado de indefensión a la parte recurrente, al haber declarado concluso el período de prueba sin que hubiesen tenido respuesta los despachos dirigidos al Ayuntamiento en los que, en virtud de la prueba propuesta por la parte actora y admitida por la Sala de instancia, se requería la remisión de diversos documentos y, en particular, el Convenio Urbanístico de 18 de mayo de 1988.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte sentencia casando y anulando la recurrida y estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo en los términos interesado en la demanda, con imposición de costas a la Administración demandada, o, subsidiariamente, declarar la nulidad de la diligencia de ordenación de 30 de enero de 2002 y de todas las actuaciones posteriores a la misma (se refiere a la diligencia por la que se otorgó a la Administración demandada un plazo para que formulase conclusiones sin que se hubiese resuelto la petición de la parte actora de que, para mejor proveer, se requiriese el envío de la documentación no remitida en período de prueba).

La representación del Ayuntamiento de Calonge presentó escrito con fecha 16 de enero de 2006 en el que en primer lugar plantea la inadmisibilidad del recurso de casación por no existir vulneración de normas de derecho estatal relevantes y determinantes del fallo recurrido (artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción) y porque la cuantía del recurso no excede del limite -25 millones de pesetas o 150.253´02 euros- que determina la posibilidad de acceso a la casación (artículo 86.2 de la citada Ley ). Por lo demás, el Ayuntamiento personado como parte recurrida se opone a los cuatro motivos de casación aducidos señalando que la sentencia de instancia no ha incurrido en ninguna de las infracciones legales que se alegan, ni cabe apreciar los defectos procedimentales que los recurrentes aducen como causantes de indefensión. Termina solicitando que se desestime el recurso condenando a la parte recurrente al abona de las costas causadas en el presente recurso.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 27 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirigen D. Alexander y la Comunidad de Propietarios DIRECCION000 contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña de 30 de diciembre de 2003 (recurso 190/2000) que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por los referidos contra el acuerdo del Pleno Municipal del Ayuntamiento de Calonge de 20 de enero de 2.000 por el que se aprueba definitivamente el Estudio de Detalle de Ordenación Volúmenes de una parcela sita en Cala Cristus, Urbanización Font Romá de Treumall.

Siendo obligado analizar antes que cualquier otra cosa las dos causas de inadmisibilidad del recurso de casación planteadas por la Administración recurrida, que hemos dejado reseñadas en el antecedente sexto, desde ahora anticipamos que ninguna de ellas puede ser acogida.

En cuanto a la pretendida inadmisibilidad del recurso de casación por no sobrepasar la cuantía del recurso el límite legal de 25 millones de pesetas -150.253´02 euros- que determina la posibilidad de acceso a la casación (artículo 86.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), baste decir que, estando dirigido el recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo de aprobación definitiva de un Estudio de Detalle, la cuantía del litigio debe considerarse indeterminada, careciendo de toda consistencia la invocación de posibles parámetros para reconducir aquella apreciación a un valor económico concreto.

Tampoco puede prosperar el alegato de inadmisibilidad del recurso de casación basado en que no existe vulneración de normas de derecho estatal relevantes y determinantes del fallo recurrido (artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), pues aunque seguidamente veremos que la invocación de algunos de los preceptos sustantivos que los recurrentes dicen infringidos resulta ciertamente forzada, en este momento procesal ello será determinante de la desestimación de los motivos así planteados pero no de la inadmisión del recurso de casación, sobre todo teniendo en cuenta que, como hemos visto, se aducen también motivos casación referidos a infracciones procesales a los que, con independencia de que resulten o no fundados, no cabe en principio extender aquel reproche de haber sido formulados de manera artificiosa.

Como ya quedó indicado en el antecedente quinto, la parte recurrente alega en el primer motivo de casación la infracción del principio de jerarquía normativa recogido en el artículo 9.3 de la Constitución y también de las normas que rigen los actos y garantías procesales, en concreto del artículo 24 de la Constitución, con resultado de indefensión a la parte recurrente, al no haber considerado la Sala de instancia acreditada la ilegalidad del Estudio de Detalle a partir de la documentación aportada y exigir a la parte actora la carga de sufragar el elevado coste de una prueba pericial.

El planteamiento de los recurrentes no puede ser acogido. La Sala de instancia considera que no ha quedado acreditado que el Estudio de Detalle establezca una edificabilidad superior a la contemplada en el Plan General; y llega a esta conclusión a partir de la valoración de los datos obrantes en el expediente y de la prueba documental aportada al proceso, valoración ésta que no cabe revisar en casación por más que así lo pretendan los demandantes. No es cierto que en los razonamientos de la sentencia se imponga a la parte actora la carga de sufragar el elevado coste de una prueba pericial. Únicamente se constata que la parte actora había propuesto una prueba pericial que fue admitida por la Sala y que luego no llego a practicarse porque los demandantes desistieron de ella; y, a partir de esa constatación, se hace la indicación de que con esa prueba pericial acaso se habría obtenido la demostración que no se logra con la documentación aportada. No se trata, por tanto, de exigir al demandante una prueba particularmente gravosa sino de explicar que la prueba aportada no acredita sus alegaciones.

Tampoco puede prosperar el otro motivo de casación formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (motivo cuarto ).

En este apartado del recurso se alega la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales con resultado de indefensión a la parte recurrente -se cita como norma infringida el artículo 24 de la Constitución-, al haber sido declarado concluso el período de prueba sin que hubiesen tenido respuesta los despachos librados en virtud de la prueba propuesta por la parte actora y admitida por la Sala de instancia, en los se requería la remisión de diversos documentos, y, en particular, el Convenio Urbanístico de 18 de mayo de 1988 (en realidad, la fecha del Convenio es 18 de mayo de 1989 ).

Para la desestimación de este motivo bastaría con recordar que, como hemos visto en el antecedente cuarto, la parte actora no interpuso recurso de súplica contra la providencia que declaró concluso el período de prueba pese a que no había cumplimentada toda la prueba documental acordada por la Sala; y tampoco impugnó la diligencia de ordenación de 30 de enero de 2002 en la que se otorgaba plazo a la Administración demandada para que formulase sus conclusiones sin que previamente se hubiese dado respuesta a la petición de los demandantes de que se reiterase el requerimiento de la documentación no remitida en período de prueba.

Esta falta de agotamiento de los medios de impugnación impide apreciar la indefensión que se alega. Pero sucede, además, que aquellas pruebas no practicadas en el período de prueba tenían por objeto la aportación de unos documentos de los que finalmente sí hay constancia en las actuaciones y reflejo en la sentencia. Así, en lo que se refiere a los acuerdos de la Comisión de Urbanismo de 29 de marzo y 11 de octubre de 2000 debe señalarse que la sentencia recurrida se refiere expresamente a ellos en el último párrafo del fundamento segundo y que la discrepancia no versa en realidad sobre el contenido de tales acuerdos sino sobre la relevancia o significación que se les debe atribuir. La otra prueba documental no practicada en su momento, y en la que los recurrentes centran principalmente su alegato de indefensión, es el Convenio de 1989 ; pero ya quedó señalado en el antecedente cuarto que el documento que incorpora ese convenio fué finalmente aportado a las actuaciones, y a ello alude la sentencia recurrida en el último inciso de su fundamento tercero.

No ha existido, por tanto, la indefensión alegada, y el motivo debe ser desestimado.

Procede que examinemos ahora de manera conjunta los motivos de casación segundo y tercero, ambos formulados al amparo de lo previsto de el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por estar estrechamente relacionados, o, más bien, por no ser sino formulaciones diferentes de un mismo argumento de impugnación.

En el segundo motivo de casación se alega la infracción del articulo 88 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y del artículo 234 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, y de la jurisprudencia que los interpreta; y es en este motivo donde la parte recurrente inserta la alegación de que la resolución recurrida vulnera los derechos y obligaciones recogidos en el Convenio de 18 de mayo de 1988. Y luego en el motivo tercero se aduce la infracción de la doctrina de los actos propios que vinculan a la Administración y de los principios de la buena fe y confianza legítima, y de la jurisprudencia que los interpreta, pues la Administración había fijado como edificabilidad máxima permitida y conforme al Plan General la ya ejecutada, no sólo al otorgarse el Convenio sino con sus actos posteriores, siendo contrario a esos actos aprobar luego un Estudio de Detalle que permite una edificabilidad superior. Ambos motivos debe ser desestimados.

En los preceptos que se citan en el motivo segundo se contempla la posibilidad de que las Administraciones celebren pactos o convenios con personas tanto de derecho público como privado (artículo 88 de la Ley 30/1992 ) y, ya dentro del ámbito urbanístico, se confiere carácter jurídico-administrativo a las cuestiones que se susciten con ocasión de tales convenios (artículo 234 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril ). Pero es claro que la mera invocación de tales preceptos en modo alguno permite afirmar que hayan sido infringidos; sobre todo si, como aquí sucede, la parte recurrente no especifica qué aspecto o apartado de las normas citadas habría resultado vulnerado.

Por lo demás, ni siquiera es necesario abundar aquí en las consideraciones que se hacen en el fundamento cuarto de la sentencia recurrida en el sentido de que lo pactado en un Convenio no priva a la Administración del ejercicio de sus competencias urbanísticas, sin perjuicio de las consecuencias que puedan derivarse del incumplimiento de lo convenido. Baste señalar que en el caso que nos ocupa los recurrentes aluden a un convenio en el que no fue parte el Ayuntamiento de Calonge, ni ninguna otra Administración Pública, pues, según expusimos en el antecedente cuarto, el mencionado Convenio de 18 de mayo de 1989 está suscrito, de un lado, por el promotor-constructor de diez viviendas familiares adosadas en la parte sur de la Cala Cristus y, de otra parte, por el Presidente y un miembro de la Comunidad de Propietarios de DIRECCION000.

Aparte de señalar que en el mencionado Convenio no figuran las estipulaciones o compromisos a los que se refieren los recurrentes, interesa sobre todo destacar que el Ayuntamiento de Calonge no aparece entre los firmantes del documento. No cabe sostener que el Ayuntamiento, al aprobador definitivamente el Estudio de Detalle, haya infringido un convenio en el que no fue parte. Y esta conclusión no cambia por el hecho de que en una comunicación del Alcalde de Calonge fechada a 14 de diciembre de 1989 se aluda a ese convenio señalando que en él se contiene el compromiso de no superar la edificabilidad prevista en el Plan General, pues el hecho de que el Alcalde haya tenido conocimiento de la existencia del documento y ofrezca una determinada interpretación sobre el alcance de lo allí pactado no convierte a la Corporación en firmante del pacto ni cambia la naturaleza privada del convenio.

Por las razones expuestas en el apartado anterior el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a los recurrentes según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo artículo, procede limitar su cuantía, en lo que se refiere a la partida de honorarios del Abogado de la parte recurrida, a la cifra de mil doscientos euros, dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.