STS, 19 de Marzo de 2008
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 19 Marzo 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Marzo de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3187/2006 interpuesto por Dª. María Milagros, representado por la Procuradora Dª. Isabel Cañedo Vega y asistida de Letrado, siendo parte recurrida la GENERALIDAD DE CATALUÑA representada por la Letrada de sus servicios jurídicos, y el AYUNTAMIENTO DE ESPARREGUERA, representado por el Procurador D. Enrique Sorribes Torrá y asistido de Letrado; promovido contra el auto dictado el 16 de marzo de 2006 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por el que se acordó desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 16 de enero de 2006 de la misma Sala, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 137/2005, sobre inadmisión del recurso por falta de agotamiento de la vía administrativa.
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso número 137/2005, promovido por Dª. María Milagros y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD DE CATALUÑA y el AYUNTAMIENTO DE ESPARRAGUERA, sobre aprobación del PGOU de Esparraguera.
Dicho Tribunal dictó auto con fecha 16 de enero de 2006 del tenor literal siguiente: "Se estiman las alegaciones previas formuladas por la Administración demandada y en su consecuencia se estima la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo por falta de agotamiento de la vía administrativa. Sin Costas"
Interpuesto por Dª. María Milagros, recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 16 de marzo de 2006 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: Se desestima el recurso de súplica formulad contra el Auto de fecha 16 de enero de 2006 que se mantiene en todos sus términos. Sin costas".
Contra dicho auto se preparó recurso de casación por Dª. María Milagros y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por la recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 5 de marzo de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala
Se impugnan en el presente recurso de casación el Auto dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha de 16 de marzo de 2006, por el que se desestimó el recurso de súplica formulado por Dª. María Milagros contra el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 16 de enero de 2006, dictados en su recurso contencioso administrativo nº 3187/2006, interpuesto por Dª. María Milagros contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, adoptado en su sesión de fecha 15 de diciembre de 2004, por el que se dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Esparraguera, y que sería publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 22 de febrero de 2005.
Como decimos, la Sala de instancia, estimando las Alegaciones Previas formuladas por la representación de la GENERALIDAD DE CATALUÑA (a las que se adhirió la representación del AYUNTAMIENTO DE ESPARREGUERA) declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, formulado en los términos expresados, y, se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que consta en el primero de los Autos impugnados:
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En este punto, y en relación con los recursos contra los Acuerdos autonómicos de aprobación de figuras de planeamiento, la Sala de instancia recuerda el que califica de "tradicional establecimiento de recurso administrativo jerárquico", añadiendo que "Baste a los presentes efectos traer a colación lo dispuesto ya en el artículo233 delReal Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y en su consideración el Real Decreto 1385/1978, de 23 de junio, por el que se traspasan competencias de la Administración del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de Urbanismo artículo 1 y Anexo A en los particulares relativos a ese artículo 233. Pasando por la redacción originaria del artículo 294 del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Regundido de las disposicines legales vigentes en Cataluña en materia de Urbanismo, y por su modifuiación operada por el Decreto Legislativo 16/1994, de 26 de julio, por el que se adecúan diversas disposiciones en materia de aguas, urbanismo, puertos, viviendas e Institutos Cartográfico de Catalunya y Catalán del Suelo, a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común. Hasta llegar inclusive a lo dispueto en el artículo 16.4 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña, como con posterioridad igualmente se dispone en el artículo 16.4 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de Julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña".
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Pues bien, la Sala de instancia considera dicho régimen urbanístico "como supuesto claramente singular y específico al régimen general establecido en el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, bien en su redacción originaria, bien a resultas de la modificación actuada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, para las disposiciones administrativas de carácter general".
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Y, por todo ello, llega a la conclusión de que "siendo ello así y, a no dudarlo, resultando de aplicación el régimen establecido en el ordenamiento jurídico urbanístico debe concluirse que sin ponerse fin a la vía administrativa mediante el obligatorio recurso de alzada debe prosperar la inadmisiblidad hecha valer por la Administración demandada y procede declarar la inadmisibilidad referida en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva".
Contra estos Autos, que acogieron las Alegaciones Previas, se ha interpuesto recurso de casación promovido por Dª. María Milagros, en el cual se esgrimen dos motivos de impugnación, articulándolos, ambos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.
En el primero, en concreto, se consideran infringidos los artículos 25 y 26, en relación con el 69.c), de la LRJCA, y la jurisprudencia que se cita en el desarrollo del motivo, cuestionándose quien tiene la acción para la impugnación de una norma de carácter general como es un Plan General de Ordenación, que los autos impugnados limitan a quienes previamente hayan formulado recurso de alzada. Frente a ello, considera la recurrente que, una vez firme en la vía administrativa nace con carácter general el derecho a impugnar la citada norma, sin que la previsión del recurso de alzada pueda suponer una limitación para acceder al recurso contencioso-administrativo. Entiende la recurrente que la Sala de instancia ha llevado a cabo una interpretación restrictiva de los preceptos citados como infringidos, contraria a la impugnación de las normas de carácter general (artículo 107.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ---LRJPA---), añadiendo que la normativa autonómica catalana atribuye a la Comisión Territorial de Urbanismo la aprobación de planes como el de autos, no reservado a la Administración autonómica, por lo que, de conformidad con el artículo 109.d) de la citada LRJPA, la resolución de dicho órgano pone fin a la vía administrativa, constituyendo el último acto antes de su entrada en vigor ---tras su correspondiente publicación---, sin que a ello afecte lo establecido en el artículo 16.4 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña (en el sentido de que se puede interponer recurso de alzada contra los actos de las Comisiones Territoriales), a la vista del contenido del artículo 107.3 de la LRJPA que dispone que contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa.
Por su parte, en el segundo motivo la impugnación se proclama del artículo 24.1 de la Constitución Española, en relación con los citados 69.c) y 25 de la LRJCA, así como con la jurisprudencia que cita en desarrollo del mismo. Los autos de instancia han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva que permite la directa impugnación jurisdiccional de las disposiciones de carácter general, al tener, en el supuesto de autos, el recurso de alzada el carácter de potestativo.
Los dos motivos, que podemos analizar de forma conjunta, han de ser rechazados, debiendo de seguir la doctrina ya establecida por esta Sala al respecto, de conformidad con los principios de unidad de doctrina, igualdad y seguridad jurídica.
A tal efecto debemos remitirnos a lo expuesto en nuestra STS de 19 de diciembre de 2007 (RC 4508/2005 ), según la cual:
"Los planes de urbanismoson disposiciones de carácter general, y así lo tiene reconocido una constante jurisprudencia del Tribunal Supremo. Lo que en este recurso impugna la parte actora es un acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona que da conformidad al Texto Refundido de ciertas modificaciones del Plan General en el Plan Interprovincial PICC de Bolvir.
Se impugna, pues, una disposición de carácter general.
El artículo 107.3 de la Ley 30/92 establece que "contra las disposiciones de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa"..
Este es un precepto estatal básico que no puede ser contradicho por la legislación autonómica, ni siquiera en aquellas materias que, como el urbanismo, son de la exclusiva competencia de ésta, pues en ellas la Comunidad Autónoma puede normar aspectos procedimentales y de régimen jurídico, pero sin infringir las normas básicas del Estado.
El precepto de que se trata no es sólo básico en virtud de lo dispuesto en el artículo 149-1-18ª de la Constitución Española, sino también de lo establecido en su artículo 149-1-8ª, que atribuye competencia al Estado para fijar "las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas", aspectos estos que están implicados cuando se ordena una vía de recursos administrativos contra ciertas disposiciones de carácter general (v.g. los planes de urbanismo), con la posibilidad de que se pida y se conceda la suspensión de su eficacia (artículo 111 de la Ley 30/92 )".
Igualmente señalamos que:
"En el Derecho autonómico de Cataluña los preceptos aplicables en el momento en que se dictaron las resoluciones que el demandante impugnó en su escrito de interposición eran:
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El artículo 294 del Texto Refundido de 12 de Julio de 1990, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de fecha 28 de Octubre de 1992.
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El artículo 16.4 de la Ley autonómica 2/2006, de 14 de Marzo, cuando se adoptó el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Girona de 26 de Marzo de 2003.
Ahora bien, esos preceptos deben ser interpretados concordadamente con el artículo 107.3 de la Ley 30/92, pues si cabe una interpretación armonizadora debe aceptarse para evitar el desplazamiento que la prevalencia de Ley básica estatal producirá en otra caso sobre la norma autonómica. (Artículo 149.3 de la C.E.).
Esa interpretación armonizadora es la siguiente:
El acuerdo de aprobación definitiva de un Plan de Urbanismo tiene un aspecto de acto administrativo (el acuerdo en sí adoptado por la Comisión, con sus requisitos de procedimiento, de quórum, etc) y otro aspecto de disposición de carácter general (el propio Plan de urbanismo que se aprueba).
Pues bien, la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que imponen en el Derecho Autonómico de Cataluña los artículos 294 del T.R. 1/90, de 12 de Julio y 16.4 de la Ley Autonómica 2/2002, de 14 de Marzo, es conforme a Derecho en cuanto se impugne el acuerdo de la Comisión en el aspecto que tiene de acto administrativo, pero no en cuanto se impugne la disposición misma, pues en este último caso el artículo 107.3 de la Ley 30/92 prohibe la exigencia.
En el presente caso, la parte demandante impugna la modificación misma del Plan, no aspectos del mismo acto de aprobación, y, por lo tanto, no rige la exigencia de agotamiento de la vía administrativa que se contenía en la publicación del acto".
Por su parte, en el incidente de nulidad de actuaciones seguido contra la expresada sentencia añadimos en la Providencia de 8 de abril de 2008, indmitiendo el incidente que "la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 19 de diciembre de 2007, dictada en este recurso de casación nº 4508/05, no ha resuelto nada que no estuviera planteado en el pleito y sobre lo que las partes no hubieran discutido y alegado profusamente; en concreto, sobre la necesidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad, la Generalidad recurrida lo había hecho notar en la página 12 de su escrito de oposición; no hay, por lo tanto, infracción alguna del derecho a la tutela judicial efectiva ni del derecho a un proceso con todas las garantías, sino una discoformidad sustantiva de la Generalidad de Cataluña con lo razonado y resuelto por este Tribunal en su sentencia de 19 de diciembre de 2007, disconformidad legítima pero que no puede articularse en un incidente de nulidad de actuaciones, que no tiene por finalidad discutir las decisiones de los Tribunales sobre lo que constituye el objeto sustantivo de los procesos".
Todo lo anterior debemos ratificarlo en un supuesto como el de autos, en el que ---al igual que en el de la sentencia de precedente cita--- el Acuerdo impugnado procede de una Comisión Territorial de Urbanismo; en concreto, de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, adoptado en su sesión de fecha 15 de diciembre de 2004, por el que se dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Esparraguera (publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 22 de febrero de 2005).
Son el principio de seguridad jurídica y el carácter reglamentario del Acuerdo impugnado ---que no el de acto administrativo--- los que, desde la perspectiva jurisdiccional que nos ocupa, nos obligan a confirmar que las disposiciones generales o normas reglamentarias, con su mero pronunciamiento y necesaria publicación, agotan la vía administrativa, sin necesidad de interponer contra ellos recurso alguno administrativo a tal fin, siendo posible ---y obligada, en su caso--- su directa impugnación en la vía jurisdiccional. Dicho de otra forma, las disposiciones reglamentarias ---que son la expresión de la potestad administrativa ordenadora del mismo nombre--- al integrarse y formar parte del Ordenamiento jurídico, regulando, con carácter genérico y general, un aspecto sectorial del mismo, no pueden quedar pendientes, en cuanto a su concreta eficacia normativa, de la posible impugnación individual o particularizada por parte de algún recurrente, ni mucho menos contar con la expresada eficacia en relación con un sector de la población o de sus destinatarios, y no en relación con quienes hubieran procedido a su impugnación al socaire de una supuesta falta de agotamiento de la vía administrativa; la inseguridad jurídica en el ámbito de la potestad reglamentaria sería manifiesta.
Desde dicha perspectiva, cobra toda su lógica el precepto cuya interpretación que nos ocupa (107.3, párrafo 1º de la LRJPA), según el cual "contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa", lo cual resulta plenamente acorde con:
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El invocado artículo 109 de la misma LRJPA, en relación con la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, normas que en ningún momento se refieren a las disposiciones generales, sino a los actos administrativos y resoluciones administrativas. Igualmente ocurre con el artículo 85 de la Ley del Parlamento de Cataluña 13/1989, de 14 de diciembre, de Régimen Jurídico de la Generalidad de Cataluña, que solo se refieren a las resoluciones administrativas.
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El artículo 102.2 de la misma LRJPA, que permite la revisión de oficio de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la misma Ley, mas sin que, por el contrario, resulte posible la declaración de lesividad de las mismas (prevista en el siguiente artículo 103 solo para los actos anulables), ni tampoco su suspensión en el caso de la citada revisión de oficio (tan solo contemplada en el artículo 104 para los actos administrativos); es, sin duda, el carácter de norma reglamentaria de las disposiciones administrativas la que determina este particular régimen no suspensivo.
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Y el artículo 129.2 de la LRJCA que, en el ámbito jurisdiccional, permite la suspensión de la norma reglamentaria pero, si bien se observa, solo cuando la misma se solicite en el escrito de interposición o en el de demanda, con la finalidad, sin duda, de mantener la seguridad jurídica a lo largo del procedimiento jurisdiccional.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.
VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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Haber lugar al recurso de casación número 3187/2006, interpuesto por Dª. María Milagros contra el Auto dictado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en fecha de 16 de marzo de 2006, por el que se desestimó el recurso de súplica formulado por la misma recurrente contra el anterior Auto, de la misma Sala, de fecha 16 de enero de 2006, por el que, acogiendo las Alegaciones Previas formuladas, se declaró la inadmisibilidad del Recurso Contencioso-Administrativo 137/2005, por la misma interpuesto.
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Revocar dichos Autos.
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Desestimar la Alegación Previa de falta de agotamiento de la vía administrativa formulada por la GENERALIDAD DE CATALUÑA en el citado Recurso Contencioso-Administrativo 137/2005.
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Reponer las actuaciones seguidas ante la Sala de instancia para la continuación, tramitación y fallo del Recurso Contencioso-Administrativo 137/2005, interpuesto por Dª. María Milagros contra el Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Barcelona, adoptado en su sesión de fecha 15 de diciembre de 2004, por el que se dio conformidad al Texto Refundido del Plan de Ordenación Urbanística Municipal de Esparraguera, publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 22 de febrero de 2005.
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No hacer especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en el presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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