STS, 16 de Noviembre de 2006
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2006:8173 |
| Número de Recurso | 3906/2003 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Noviembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Noviembre de dos mil seis.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3906/2003 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA representado por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Díez-Picazo y asistido de Letrado, siendo parte recurrida DON Benedicto, representado por la Procuradora Doña Matilde Estrada y asistido de Letrada; contra la sentencia dictada el 23 de diciembre de 2002 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 2268/1996 y acumulados, sobre liquidaciones por gastos del proyecto de reparcelación.
Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se han seguido los recursos números 2268/1996 y acumulados, promovidos por DON Benedicto y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA, sobre liquidaciones por gastos del proyecto de reparcelación Area 2 Chimenea.
Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que estimamos el Recurso Contencioso-Administrativo promovido por DOÑA CARMEN RODENAS ADAM, en nombre y representación de DON Benedicto contra las resoluciones del Ayuntamiento de Catarroja de fecha 26 de junio de 1996 que aprueban las liquidaciones por gastos del proyecto de reparcelación Área 2 Chimenea, y lo declaramos contrario a Derecho y anulamos y dejamos sin efecto, sin imposición de costas y reconocemos el derecho de la actora a que le abonen los ingresos indebidos efectuados con carácter provisional como consecuencia del acto impugnado".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE CATARROJA se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de abril de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 28 de mayo de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se acordara "casar la Sentencia recurrida declarando la conformidad a derecho de los actos administrativos recurridos".
El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 16 de diciembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 14 de marzo de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo Don Benedicto en escrito presentado en fecha 5 de mayo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia en la que "declare no haber lugar al recurso y confirme la Sentencia de la Sala de instancia, con expresa imposición de costas a la Administración recurrente por su temeridad y mala fe".
Por providencia de fecha 11 de septiembre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 31 de octubre de 2006, en que tuvo lugar. SÉPTIMO.- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana dictó en fecha de 23 de diciembre de 2002, en sus recursos contencioso administrativos acumulados nº 2268, 2269, 2270, 2271, 2272, 2273 y 2274 de 1996, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Benedicto ---al haber caducado los restantes---contra el Decreto del Alcalde Presidente del AYUNTAMIENTO DE CATARROJA, de fecha 26 de junio de 1996, por el que se dispuso poner al cobro la cantidad de 42.426.101 de pesetas, correspondientes a los gastos de reparcelación ya gastados o comprometidos por el Ayuntamiento de Catarroja en el Proyecto de Reparcelación Area 2 Chimenea, que suponían un porcentaje sobre la totalidad de la cuenta de liquidación del 7,5%; en concreto, la cuota resultante para el recurrente fue de 1.162.178 pesetas. La sentencia declaró contrario a derecho y anuló el Decreto municipal impugnado, reconociendo al actor el derecho al abono de los ingresos indebidos efectuados con carácter provisional.
Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo anulando, por contrario a Derecho, el Decreto impugnado, la cual se fundamentó para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:
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La sentencia de instancia deja constancia de su anterior sentencia (que en gran medida reproduce) de 9 de marzo de 2001 (nº 296/01 ), en la que se estimó parcialmente el recurso formulado por el mismo recurrente contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Catarroja, adoptado en su sesión de 27 de febrero de 1997, por la que se aprobó la cuota resultante de la cuenta de liquidación provisional de reparcelación Área
2 Chimenea ---en la que se asignaba al actor la cantidad de 9.114.755 pesetas---, reduciendo las mencionadas cuotas y eliminando porcentualmente de las mismas dos partidas.
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No obstante tal pronunciamiento la sentencia de instancia señala que "ello no conlleva que necesariamente la solución al presente recurso haya de ser la misma que la resuelta en la sentencia citada, puesto que los actos administrativos son diferentes y precisamente, el que analiza la sentencia transcrita es del pleno del Ayuntamiento, mientras que el ahora impugnado lo es del Alcalde. Y precisamente la recurrente cuestiona la competencia de éste".
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Y, analizando la mencionada competencia del Alcalde para dictar el Decreto impugnado, la sentencia de instancia señala que "la Sala ha de apreciar en este caso la nulidad de pleno derecho del acuerdo recurrido. Basta ver las conclusiones de la demandada, que intenta justificar la competencia del alcalde en el artículo 21, apartado j) de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local, según la redacción dada por la Ley 11/1999, de 21 de abril, (lógicamente no aplicable a un acuerdo de 1996) en cuanto dispone la competencia del Alcalde para aprobar los instrumentos de gestión urbanística y de los Proyectos de Urbanización, competencia que la Ley de 2 de abril de 1985 reservaba en el artículo 22.2.c ) al Pleno del Ayuntamiento, y se desprende de los propios actos de la Administración, puesto que si el acuerdo plenario de 27 de febrero de 1997, extremo 4º "facultaba al Alcalde para poner al cobro las liquidaciones aprobadas cuando sea más conveniente en función de la ejecución de las obras de urbanización", se desprende, salvo prueba en contrario que no se ha producido, que en la fecha de las actuaciones el Alcalde no estaba autorizado.
Determinada la incompetencia del Alcalde la cuestión es si estamos o no ante un acto nulo o meramente anulable. Es evidente que estamos ante un acto nulo por razón de la materia, y en cualquier caso, no estamos ante una incompetencia jerárquica, que tuviera su vía sanatoria "ex artículo 67.3" de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, pues es conocido que entre el Alcalde y el Pleno del Ayuntamiento no existe una relación de jerarquía, sino de reparto de competencias por razón de la materia.
En consecuencia, y sin perjuicio de la validez de actos posteriores, como el contemplado en la sentencia transcrita, procede estimar el presente recurso, siendo innecesario el análisis de las demás cuestiones planteadas, y reconocer al actor el derecho a la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas provisionalmente".
Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA recurso de casación en el que esgrime un único motivo de impugnación ---que desglosa en cuatro "submotivos"---, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) por infracción de la normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, consistente en la determinación de la competencia del Alcalde para la aprobación de una instrumento de gestión urbanística, con base en el artículo
22.2.c) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL ) que otorga dicha competencia al Pleno del Ayuntamiento.
En el primer submotivo se considera infringido el artículo 58 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por el Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto, al considerarse que el acto impugnado (Decreto del Alcalde poniendo al cobro las cuotas de liquidación provisional de la reparcelción) no es un acto de gestión urbanística, concepto que tanto en la legislación estatal como en las autonómicas, ha de quedar reservado a los Proyectos de Reparcelación, Compensación o Expropiación, o, en su caso Proyecto de Urbanización.
En el segundo, el artículo 21.1.a) ---en relación con el m)--- así como 22.2.c ) de la citada LBRL, al tratarse el de autos de un acto de gestión cotidiana ---y no de gestión urbanística--- que se incluye en la competencia residual que los citados apartados reservan al Alcalde.
En el tercero el precepto impugnado es el 62.1.b) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) al no estarse en presencia de una nulidad de pleno derecho.
Por último, en el cuarto submotivo, la infracción se predica del artículo 67.3 de la misma LRJPA, al no aceptarse la convalidación de la actuación del Alcalde por el posterior Acuerdo Plenario de 27 de febrero de 1997.
El mencionado único motivo ha de ser estimado, pudiendo analizarse, de forma conjunta, las infracciones que se mencionan en los dos primeros submotivos, y sin que resulte preciso el análisis de los otros dos a ser una consecuencia de la estimación del recurso, pero no de su desestimación.
Partiendo de la fecha en que se dicta el Decreto del Alcalde de Catarroja impugnado (26 de junio de 1996), debemos dejar constancia de que la versión aplicable de la citada Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local es la original y anterior a la modificación introducida en la misma por la Ley 11/1999, de 21 de abril.
Pues bien la citada versión original de la LBRL atribuía al Pleno del Ayuntamiento, en su artículo 22.2.c ), entre otras, la atribución para "la aprobación de los planes y demás instrumentos de ordenación y gestión previstos en la legislación urbanística". Por el contrario, el anterior artículo 21 de la misma Ley confería al Alcalde atribuciones para "dirigir el gobierno y la administración municipales" (apartado 1.a), así como ---con carácter residual--- "las demás que expresamente le atribuyan las Leyes y aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales".
La sentencia de instancia parte de la consideración de que el Decreto impugnado cuenta con la naturaleza de "instrumento de gestión urbanística"; consideración que no resulta de recibo.
El Decreto impugnado parte de la base de la previa aprobación del Proyecto de Reparcelación Área 2 Chimenea, mediante Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento, adoptado en sus sesión de 22 de marzo de 1996; como sabemos, tal Acuerdo sería impugnado por el recurrente dando lugar a la sentencia de 9 de marzo de 2001 (nº 296/01 ), en la que se estimó parcialmente el recurso formulado, reduciendo las cuotas y eliminando porcentualmente de las mismas dos concretas partidas. Es evidente, en consecuencia, que tal reducción repercutiría en las cuotas, provisional y definitiva, de cada partícipe. Sin embargo, como la propia sentencia de instancia señala tal decisión "no conlleva que necesariamente la solución al presente recurso haya de ser la misma que la resuelta en la sentencia citada, puesto que los actos administrativos son diferentes y precisamente, el que analiza la sentencia trascrita el del Pleno del Ayuntamiento, mientras que el ahora impugnado es de el Alcalde".
Pues bien, así como el citado Acuerdo Plenario aprobatorio del Proyecto de Reparcelación puede ser calificado como acto de gestión urbanística ---de ahí su aprobación por el Pleno---, sin embargo, como hemos adelantado, el Decreto objeto de las pretensiones del recurso seguido en la instancia en modo alguno alcanza la mencionada consideración jurídica.
Si se observa el contenido del mismo podemos encontrar un supuesto fáctico del que se parte y una doble consideración jurídica:
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El dato fáctico ---según se expone--- es que el Ayuntamiento había adelantado o comprometido determinados gastos relativos a los costes de la reparcelación tales como los de topografía, delineación, redacción, Notaría, Registro o determinados costes de urbanización. Y, b) La doble fundamentación jurídica estaba integrada por el artículo 100.4 del Reglamento de Gestión Urbanística, aprobado por el Real Decreto 3288/1978 de 25 de agosto (según el cual "Los gastos de redacción de los proyectos que obtuviesen la aprobación inicial, aunque no llegasen a obtener la definitiva, serán considerados como gastos de proyecto y adeudados al conjunto de los propietarios afectados, para su reintegro a quienes los anticiparon"); así como por el 163.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio, que disponía que "La Administración actuante podrá exigir a los propietarios afectados el pago de cantidades a cuenta de los gastos de urbanización ...".
De tales datos ---fácticos y jurídicos--- es posible obtener una doble conclusión:
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Que la decisión del Alcalde ---concretada en el Decreto--- de poner al cobro la cantidad del 7,5% de los gastos de reparcelación, por el mismo Ayuntamiento adelantados, mediante cuotas porcentuales, en modo alguno constituye o supone la aprobación de un expediente de gestión urbanística, sino, mas al contrario, la ejecución, provisional si se quiere, del Proyecto de Reparcelación, que sí cuenta con tal naturaleza y, por ello, su aprobación era competencia del Pleno del Ayuntamiento.
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Que la actuación del Alcalde ---poniendo al cobro los gastos adelantados del Proyecto de Reparcelación--- al margen de derivar de la aprobación (incluso provisional) del Proyecto, tienen su apoyo y fundamento legal en los preceptos que en el Decreto se citan, sin requerir, por tanto, de autorización o ratificación por parte de otro órgano municipal; se trata, pues, de una simple actuación municipal, directamente derivada de los mencionados preceptos que ---por su propio contenido--- no puede alcanzar la consideración de instrumento de gestión urbanística.
Desde dicha perspectiva es evidente que nos encontramos ante actos de la competencia del Alcalde, por cuanto no exceden de los actos que integran la simple dirección de gobierno y la administración municipal, que, como hemos expresado, el artículo 21.1.a) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su inicial redacción, atribuye al Alcalde, como Presidente de la Corporación.
Por ello, la sentencia de instancia, al haber considerado al Decreto impugnado como un instrumento de gestión urbanística, ha vulnerado el precepto impugnado, debiendo, en consecuencia, acogerse el motivo y estimar, por el mismo fundamento, el recurso contencioso- administrativo interpuesto.
Conforme al artículo 139.2 Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.
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- Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CATARROJA.
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- Que debemos anular y anulamos y casamos la sentencia de 23 de diciembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en sus recursos contencioso administrativos acumulados nº 2268, 2269, 2270, 2271, 2272, 2273 y 2274 de 1996,
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- Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo formulado por D. Benedicto contra el Decreto del Alcalde Presidente del AYUNTAMIENTO DE CATARROJA, de fecha 26 de junio de 1996, por el que se dispuso poner al cobro la cantidad de 42.426.101 de pesetas, correspondientes a los gastos de reparcelación ya gastados o comprometidos por el Ayuntamiento de Catarroja en el Proyecto de Reparcelación Área 2 Chimenea, que suponían un porcentaje sobre la totalidad de la cuenta de liquidación del 7,5%, siendo la cuota resultante para el recurrente de 1.162.178 pesetas.
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- No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
