STS, 11 de Diciembre de 2008

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2008:6908
Número de Recurso3572/2007
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución11 de Diciembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de diciembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 3572/2007 interpuesto por Dª. Cristina, Dª Sofía, D. Gregorio, Dª Guadalupe, Dª Alicia, D. Jose Ignacio, Dª Milagros, Dª Constanza, D. Alvaro, Dª Victoria, D. Íñigo, D. Jose Miguel, Dª. Lidia, D. Arturo, D. Joaquín, Dª Carmen, D. Carlos Ramón, D. Bernardo, Dª. Verónica, D. Marcos, Dª. Lina, D. Jesús Luis, Dª. Carolina, D. Esteban, Dª. Marí Luz, D. Santiago, Dª. Margarita, D. Alfonso, Dª. Estefanía, D. Juan, Dª. Andrea, D. Luis Francisco, Dª Susana, Dª. Magdalena, D. Fernando, D. Jose Luis, Dª. Eugenia, D. Benito, Dª. Bárbara, D. Millán, Dª. María Rosa, D. Juan Francisco, D. Gonzalo, Dª. Raquel, Dª. Lourdes, D. Juan Carlos, Dª. Laura, Dª. Elvira, D. Humberto, Dª. Blanca, D. Luis Angel, Dª. Ana María, Dª. Teresa, Dª. Penélope, Dª. Mariana, D. Francisco, Dª. Julieta, Dª. Flora, D. Carlos Miguel, Dª. Fátima, D. Emilia, D. Evaristo, D. Jose Antonio, Dª. Erica, D. Cornelio, D. Salvador, Dª. Flor, D. Carlos, Dª. Inés, D. Sebastián, D. Aurelio, Dª. Leticia, Dª. Luz, Dª. Serafin, Dª. Montserrat, D. Bruno, Dª. Pilar, Dª. Sara y D. Silvio, representados por la Procuradora Dª. María Isabel Fernández Criado de Bedoya y asistidos de Letrado, siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE CULLERA, representado por el Procurador D. Santos de Gandarillas Carmona y asistido de Letrado; promovido contra el auto dictado el 19 de abril de 2007 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, por el que se acordó desestimar el recurso de súplica interpuesto contra el auto de 21 de noviembre de 2006 de la misma Sala, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 642/2006, sobre urbanismo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso número 642/2006, promovido por DOÑA Cristina y otros, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CULLERA y VALENCIA BEACH GOLF RESORT, S. L., sobre urbanismo

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 21 de noviembre de 2006 del tenor literal siguiente: "LA SALA RESUELVE: inadmitir el recurso Contencioso-Administrativo contra PUNTOS 4º, 5º, 7º, 8º, 9º Y º0º DEL ACUERDO DEL PLENO DEL AYUNTAMIENTO DE CULLERA DE 29/12/05 SOBRE DECRETO DE ALCALDÍA DE 28/12/05 por el que se acuerda, entre otros extremos, la aprobación del Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del Sector "El Bosquil" de las Normas Subsidiarais de Cullera (Valencia)".

Interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CULLERA y por VALENCIA BEACH GOLF RESORT, S. L., recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 19 de abril de 2007 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: DESESTIMAR el recurso de súplica interpuesto por el procurador Sr. Ferrer en representación de la parte actora contra el auto dictado por esta Sala con el nº 1647/06 ".

TERCERO

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por la Dª Cristina y otros, y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por los recurrentes se interpuso el mismo, admitiéndose por providencia de fecha 10 de abril de 2008, y sustanciándose por sus trámites legales.

CUARTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 26 de noviembre de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por Dª. Cristina, Dª Sofía, D. Gregorio, Dª Guadalupe, Dª Alicia, D. Jose Ignacio, Dª Milagros, Dª Constanza, D. Alvaro, Dª Victoria, D. Íñigo, D. Jose Miguel, Dª. Lidia, D. Arturo, D. Joaquín, Dª Carmen, D. Carlos Ramón, D. Bernardo, Dª. Verónica, D. Marcos, Dª. Lina, D. Jesús Luis, Dª. Carolina, D. Esteban, Dª. Marí Luz, D. Santiago, Dª. Margarita, D. Alfonso, Dª. Estefanía, D. Juan, Dª. Andrea, D. Luis Francisco, Dª Susana, Dª. Magdalena, D. Fernando, D. Jose Luis, Dª. Eugenia, D. Benito, Dª. Bárbara, D. Millán, Dª. María Rosa, D. Juan Francisco, D. Gonzalo, Dª. Raquel, Dª. Lourdes, S. Juan Carlos, Dª. Laura, Dª. Elvira, D. Humberto, Dª. Blanca, D. Luis Angel, Dª. Ana María, Dª. Teresa, Dª. Penélope, Dª. Mariana, D. Francisco, Dª. Julieta, Dª. Flora, D. Carlos Miguel, Dª. Fátima, D. Emilia, D. Evaristo, D. Jose Antonio, Dª. Erica, D. Cornelio, D. Salvador, Dª. Flor, D. Carlos, Dª. Inés, D. Sebastián, D. Aurelio, Dª. Leticia, Dª. Luz, Dª. Serafin, Dª. Montserrat, D. Bruno, Dª. Pilar, Dª. Sara y D. Silvio, se interpone recurso de casación contra el Auto de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de fecha 21 de noviembre de 2006, por el que se acordó inadmitir a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por los mismos recurrentes contra:

  1. El Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE CULLERA (puntos 4º, 5º, 7º, 8º, 9º y 10º), adoptado en su sesión de fecha de 29 de diciembre de 2005, relativo a "Aprobación y adjudicación provisional del Plan Parcial, Documento de Homologación, Estudio de Impacto Ambiental, Programa para el Desarrollo de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución Única y Documentos Anexos del Sector Residencial denominado Brosquil".

En concreto, dichos puntos del Acuerdo se expresan en los siguientes términos:

"CUARTO.- Seleccionar inicialmente la alternativa técnica presentada por la mercantil "Valencia Beach Golf Resort, S. L.", consistente en Memoria de Programa, Plan Parcial, Documento de Homologación, Estudio de Impacto Ambiental, Estudio de Paisaje, Estudio de Inundabilidad y Anteproyecto de Urbanización y demás documentos que conforman la misma del referido Sector "El Brosquil", con las condiciones señaladas en este acuerdo, incluidos los informes técnicos, entendiéndose aprobada la Alternativa, con la introducción de aquella determinaciones que se señalan en los informes emitidos lo cual se verificará por la Alcaldía con carácter previo a la remisión a la Consellería del Proyecto aprobado provisionalmente. No obstante, dicha aprobación inicial de la Alternativa Técnica queda supeditada a la introducción de cualquier variación que surgiere de la aprobación de un Concierto previo con la Consellería.

QUINTO

Aprobar, en tanto en cuanto es la única referida a la Alternativa Técnica inicialmente seleccionada, la Proposición Jurídico económica presentada por la mercantil "Valencia Beach Golf Resort, S. L." debiendo introducirse en la propuesta de Convenio Urbanístico y de régimen económico financiero del Programa las correcciones que se deduzcan tanto de los informes emitidos como de los que puedan derivarse de la aprobación del correspondiente Documento de Concierto Previo por parte de la Consellería de Territori i Habitatge y debiendo prever, igualmente, a cargo del Programa el establecimiento de una partida de valor equivalente a un 0'85% del presupuesto para la dirección y supervisión de las obras, por técnicos a designar por este Ayuntamiento, y que ejercerán dicha labor en representación de esta Corporación. Igualmente se acuerda no proceder a la venta del excedente de aprovechamiento que corresponde a esta Administración y exigir al Urbanizador una garantía complementaria del 100% del coste del campo de golf, que asegure la ejecución del campo o campos propuestos.

SEXTO

Seleccionar inicialmente como Agente urbanizador del citado Sector "El Brosquil", a la mercantil "Valencia Beach Golf Resort, S.L." en cuanto que autora de la Alternativa seleccionada y supeditar la eficacia de esta selección, tanto a la aprobación definitiva de la alternativa técnica, por el órgano autonómico competente, como también a la aprobación del Concierto previo anteriormente señalado.

La aprobación y adjudicación del Programa queda sometida a condición suspensiva de aceptación y cumplimiento por el adjudicatario del programa de las modificaciones y correcciones parciales impuestas en los informes técnicos emitidos y en los puntos anteriores de esta parte dispositiva.

OCTAVO

Advertir a la entidad mercantil "Valencia Beach Golf Resort, S. L." que deberá presentar garantía financiera o real por importe equivalente al 10% del total de cargas de urbanización previstas en el Programa, en el plazo de quince días hábiles, a contar desde la aprobación definitiva del Plan Parcial y Homologación por parte de la Consellería.

NOVENO

Aprobado que sea el concierto previo señalado y del resultado del mismo procédase a realizar una nueva exposición pública de la Alternativa Técnica conjuntamente con el concierto aprobado, con carácter expreso para el desarrollo de este Sector, todo ello con carácter Previo a la aprobación definitiva de dicha Alternativa Técnica por parte de la Consellería.

DECIMO

Facultar, tan ampliamente como en Derecho sea procedente, al Alcalde-Presidente para dictar cuantas resoluciones y realizar cuantas actuaciones, tanto de índole jurídica como material, resulten necesarias para la plena efectividad y ejecución de este acuerdo. En concreto queda facultado expresamente para dictar resolución declarando que el urbanizador ha presentado la documentación correspondiente, subsanando las deficiencias señaladas e incorporando las correcciones y modificaciones parciales impuestas, una vez comprobada tal circunstancia por los Servicios municipales competentes".

  1. El Decreto del Alcalde de Cullera, de 28 de diciembre de 2005, por el que fue rechazado el Incidente de recusación promovido respecto de tres Concejales de la Entidad Local demandada ---por su interés personal en el anterior Acuerdo--- por concurrir en los mismos la causa de abstención sancionada por los artículos 76 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL ), así como 28.2.a de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

El citado Auto, recurrido en súplica, fue confirmado por el de la misma Sala de 19 de abril de 2007.

La Sala de instancia, pues, declaró la mencionada inadmisión del recurso interpuesto, y se fundamentó para ello, en lo que aquí interesa, en los siguientes términos:

  1. En el ATS de 21 de noviembre de 2006 se expresó en los siguientes términos:

""Primero.- La primera cuestión a analizar la debemos centrar en la admisibilidad del recurso.

Nos encontramos con la impugnación de la aprobación y adjudicación provisional del programa para el desarrollo de la Actuación Integrada de la unidad de ejecución única del Sector de Suelo no Urbanizable para el Sector denominado "El Bosquil" de Cullera.

Segundo

El artículo 47.7 de la Ley 6/1994, 1 de Noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística, establece que la P.A.I. como el que nos ocupa llevan a cabo una reclasificación de suelo de aprobación municipal es "provisional", en el mismo sentido, el artículo 135.5 de la Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, de la Generalidad, Urbanística Valenciana.

Tercero

Según sentencias del Tribunal Supremo 5.51980, 19.10.1993, 1.o1.2001 o 1.02.2005, en los casos de aprobaciones provisionales de Instrumentos de Planeamiento, se pronunció en el sentido de ser actos de trámite no susceptibles de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Esta doctrina ha tenido su reflejo en las sentencias de esta Sala sobre la impugnación de los P.A.I., así, cabe citar las sentencias de esta Sala: 5.12.2001, 11.07.2003, 5.01.2004, 20.03.2004 donde se inadmitía el recurso contra un P.A.I. aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento donde faltaba la aprobación de la Generalidad Valenciana".SEGUNDO: El art. 47.7... de la Generalidad Valenciana".

  1. Por su parte, en el ATS de 19 de abril de 2007 se añade, en síntesis, para desestimar el recurso de reposición:

"... la Sala ya se ha pronunciado en este sentido, que únicamente es posible la interposición de recurso contencioso- administrativo, contra los actos administrativos que pongan fin a la vía administrativa, y, resulta evidente que el acto de aprobación provisional de un Plan no pone fin, como acto en si, a la vía administrativa, la que quedará consumada con la aprobación definitiva, trámite posterior y subsiguiente a la aprobación provisional y sin el que dicho acuerdo no producirá efecto alguno ni tendrá posibilidad de ejecución".

SEGUNDO

Contra estos Autos ha interpuesto la representación expresada recurso de casación, en el cual esgrime tres motivos de impugnación, articulados, el primero al amparo todos ellos, salvo el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) ---por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte---, y, los otros dos al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate:

  1. - Efectivamente, en el primer motivo los recurrentes señalan que los AATS impugnados carecen de motivación, infringiéndose así el artículo 24 de la Constitución Española así como el 248.2 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y doctrina jurisprudencial que los interpreta (STS de 16 de enero de 2001 ), con grave indefensión para los recurrentes.

  2. - En el segundo motivo se considera vulnerado el artículo 55.1 de la LRJCA y la jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en interpretación del mismo desde sus AATS de 16 de febrero y 13 de marzo de 2000, así como STS de 22 de septiembre de 2000.

  3. - Y, en el tercer motivo la infracción se proclama de la doctrina jurisprudencial según la cual, aún en presencia de actos de trámite ---que no es el caso, según se expresa--- la concurrencia de vicios de nulidad graves, como son los que se dicen concurren, permiten la impugnabilidad de conformidad con las SSTS de 19 de octubre de 2005, 14 de julio de 2001, 16 de diciembre de 1999, 27 de marzo de 1996 y 19 de octubre de 1993, entre otras.

TERCERO

En relación con el primero de los motivos planteados, debemos señalar que, en realidad, son dos los actos objeto de las pretensiones deducidas en el recurso contencioso-administrativo formulado por los recurrentes: El Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera, adoptado en su sesión de 29 de diciembre de 2005, y el Decreto de su Alcalde del día anterior (28 de diciembre de 2005 ).

Es cierto que la Sala de instancia, en su inicial Providencia de 10 de abril de 2006 plantea a las partes su posible incompetencia, por corresponder la misma a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo; y tras las alegaciones de las partes al respecto (recurrentes, Ayuntamiento de Cullera y Ministerio Fiscal), la Sala de instancia, sin responder a la cuestión de incompetencia planeada, por nueva y posterior Providencia de 29 de septiembre de 2006 plantea, ahora, a las partes la posible inadmisibilidad del recurso al tratarse el acto recurrido ---según expresa la Providencia--- de la "Aprobación provisional de un Plan Parcial", mas, sin referencia alguna al Decreto del Alcalde de 28 de diciembre de 2005.

En relación con dicho trámite de alegaciones, en el incidente de inadmisibilidad del recurso, debemos destacar, en síntesis, las posiciones procesales de las partes personadas:

  1. Por parte del Ayuntamiento de Cullera se hace referencia en sus alegaciones tanto al Acuerdo del Pleno como al Decreto del Alcalde, considerando el recurso contencioso-administrativo inadmisible en relación con ambos, al tratarse, ambos, de actos de trámite.

  2. El Fiscal solo informa en relación con lo que califica de Aprobación provisional, considerando que se trata de un acto de trámite no susceptible de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativo, mas sin referencia alguna al Decreto del Alcalde.

  3. Tampoco la parte codemanda personada, Valencia Beach Golf Resort, hace referencia alguna al Decreto impugnado, formulando alegaciones de forma exclusiva en relación con el Acuerdo del Pleno de 29 de diciembre de 2005, que considera inadmisible por tratarse de un acto de trámite.

  4. Y, por último, los recurrentes formulan alegaciones también solo en relación con el Acuerdo del Pleno, sin referencia alguna al Decreto del Alcalde, oponiéndose, no obstante, con referencia a ambos, a su consideración como actos de trámite y entendiendo que son susceptibles de recurso. Pero no quedaron ahí las alegaciones de los recurrentes por cuanto en el Apartado V de su escrito de Alegaciones hace referencia a una serie de causas de nulidad del procedimiento seguido que habían sido puestas de manifiesto en otrosí del escrito de interposición (por indebida aplicación del procedimiento de tramitación del Programa de Actuación Integrada, por quebrantamiento de las normas relativas a la formación de la voluntad de los Ayuntamientos y por indeterminación de los costes que vician la adjudicación producida). Por último, en su apartado VI del Escrito de Alegaciones en relación con la posible inadmisibilidad del recurso, se hace referencia a la magnitud del Programa que se aprobada (que junto con otro que se aprobaba en la misma sesión, celebrada 48 horas antes de la promulgación de la nueva Ley Urbanística Valenciana, afectaba a 10.000.000 de metros cuadrados), a las singularidades medioambientales de la zona, a la irracionalidad del planeamiento aprobado, y, en síntesis, a todo un desarrollo urbanístico concluido para cuando jurisdiccionalmente se resuelva la cuestión, negando, por todo ello, el carácter provisional de la aprobación.

Con todo ello, lo cierto es que los AATS que se impugnan en casación no hacen referencia alguna expresa a la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con el Decreto del Alcalde de 28 de diciembre de 2005, ni en los AATS se contiene referencia alguna al mismo, como no sea una confusa referencia al "Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera de 29 de diciembre de 2005 sobre Decreto de Alcaldía de 28 de diciembre de 2005, por el que se acuerda, entre otros extremos, la aprobación del Programa de Actuación Integrada para el desarrollo del Sector El Bosquil".

En consecuencia, carecemos de respuesta expresa de la Sala, no solo sobre la inadmisibilidad del recurso en relación con el Decreto del Alcalde de 28 de diciembre de 2005, sino, incluso, sobre la competencia de la Sala en relación con el mismo (ya que la Sala tampoco respondió a la propuesta por la misma formulada acerca de la competencia de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo). Sin embargo, sobre estos extremos ---de los que debemos dejar constancia a los efectos oportunos--- nada se nos dice en el recurso de casación que tratamos de resolver, pues, en el desarrollo de este primer motivo tampoco nada se nos dice sobre el Decreto del Alcalde, la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo en relación con el mismo, o cual fuera, en su caso, el órgano jurisdiccional competente para ello.

Por tanto, nuestra respuesta debe de quedar limitada a la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera, adoptado en su sesión de 29 de diciembre de 2005, único acto respecto del que se pronuncian los AATS impugnados y respecto del que se razona y concreta en casación, considerándolos, como sabemos, actos de trámite.

CUARTO

Desde este concreto ámbito (esto es, insistimos, limitado al Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cullera, adoptado en su sesión de 29 de diciembre de 2005, relativo a "Aprobación y adjudicación provisional del Plan Parcial, Documento de Homologación, Estudio de Impacto Ambiental, Programa para el Desarrollo de Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución Única y Documentos Anexos del Sector Residencial denominado Brosquil") el motivo primero ha de ser estimado, de conformidad con el principio de unidad de doctrina, igualdad y segrudad jurídica, debiendo atender al respecto a lo que hemos expuesto en nuestra STS de 24 de junio de 2008 (Recurso de Casación 1662/2007 ), en relación con otro Acuerdo del mismo Ayuntamiento y fecha, y similar contenido al que ahora nos ocupa, y cuyo razonamientos reproducimos:

"Tanto en las alegaciones previas como en el correspondiente recurso de súplica, la parte recurrente esgrimió el argumento de que, aunque se considerara que el acto recurrido fuera una mera aprobación provisional, y, por lo tanto, un acto de trámite, incurría en causas de nulidad de pleno derecho, concretas y específicas, las cuales, conforme a jurisprudencia del Tribunal Supremo que citaba, hacían impugnable el acto. No se trataba de una alegación formularia y gratuita, sino seria y fundamentada, pues especificaba las causas de nulidad de que en su opinión adolecía el proyecto y citaba sentencias concretas de este Tribunal Supremo que avalaban la impugnabilidad.

Pues bien; ni en el auto originario, como hemos visto, ni en el resolutorio de la súplica, como también hemos comprobado, dijo la Sala de Valencia nada de este motivo, tal como si no hubiera sido alegado, incurriendo con ello en una falta de motivación evidente. Pues debe tenerse presente que de la suerte de ese motivo depende nada más y nada menos que la admisión o inadmisión del recurso contencioso administrativo, es decir, el acceso o cierre a la tutela judicial que se solicita, y por ello el motivo merece una cierta atención y un mínimo estudio, aunque sea somero y "prima facie", de los argumentos serios y completos en que la parte actora funda su solicitud de admisión.

Procede, por ello, declarar haber lugar al presente recurso de casación, y con revocación de los autos impugnados, decidir lo que corresponda en los términos en que está planteado el debate (artículo 95-2 - c) y d) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

QUINTO

Y, para resolver sobre la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo formulado hemos de continuar con la trascripción de la STS de 24 de junio de 2008, de precedente cita, que continua una ya reiterada línea argumental representada, entre otras, por las SSTS de 5, 11 y 17 de julio, así como 20 de diciembre de 2007, y 22 de enero y 12 de mayo de 2008 :

" (...) Lo que corresponde es, en efecto, tal como ha hecho la Sala de Valencia, declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo por impugnarse una aprobación provisional, que es un acto de trámite, inimpugnable (artículo 51-1 -c) de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

  1. Nuestras sentencias de 11 de Julio de 2007 (casación 8780/03) y de 17 de Julio de 2007 (casación 8782/03 ) se han enfrentado con el problema de la impugnabilidad de las aprobaciones municipales de los Programas de Actuación Integrada; en la última, hemos declarado lo siguiente:

    "Hemos dicho en la referida sentencia de 11 de julio de 2007 y repetimos ahora que, a pesar de que así se la denomine en los artículos 47.7 y 54.1 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/94, de 15 de Noviembre, la aprobación provisional que a los Programas de Actuación Integrada otorga el Ayuntamiento, cuando el Programa carece de cédula de urbanización, no es una auténtica aprobación provisional, sino una aprobación definitiva pero condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos posteriores.

    Así se deduce de los artículos 31, 47.7, y 52.2 de la Ley Autonómica 6/94, pues en ellos se regula el otorgamiento de la cédula de urbanización como una mera condición de eficacia de la aprobación otorgada por el Ayuntamiento, y no como un requisito de validez, ya que, según el artículo 31.1, la cédula es un mero documento que fija, respecto a cada Actuación Integrada, las condiciones mínimas de conexión e integración en su entorno y certifica que el Programa no modifica las determinaciones de la ordenación vigente en los aspectos propios del Plan General, es decir, no se trata, como en el caso de las clásicas aprobaciones definitivas autonómicas, de que el órgano encargado de otorgarla examine el Plan en todos sus aspectos, sino sólo que fije aquellas condiciones mínimas de conexión y certifique su conformidad con planes superiores.

    Todo lo demás es la constatación de algo que ya contiene el Programa (delimitación de su unidad de ejecución, avance de ordenación de los terrenos que no contradiga las determinaciones del Plan General e indicación de los requisitos mínimos e indispensables para conectar la Actuación a las infraestructuras supramunicipales), de forma que la expedición de la cédula no añade ningún contenido sustantivo al Programa.

    Su expedición es, por lo tanto, un requisito de mera eficacia, es decir, una condición suspensiva, que no priva a la aprobación del Ayuntamiento de su naturaleza de aprobación final, y, por consiguiente, impugnable en la vía contencioso administrativa.

    Esta es la conclusión que más se acomoda a la caracterización de los Programas de Actuación Integrada como meros instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, tal y como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sentencias de 24 de marzo de 2004 (recurso de casación 6461/2001, fundamento jurídico segundo), 4 de octubre de 2006 (recurso de casación 2807/2003, fundamento jurídico quinto) y 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003, fundamento jurídico decimotercero).

    Otra cosa distinta ocurre cuando al Programa se le añade un Plan Parcial que modifica la ordenación urbanística aprobada por órganos de la Generalidad, pues en tal caso, como prescribe el artículo 54.1.b) de la Ley Autonómica 6/1994, la Consejería otorga una auténtica aprobación definitiva.

    Esto es lo que ahora con más claridad establecen los artículos 91.1 y 137.5 de la posterior Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana, al disponer el primero que: «Corresponde al Ayuntamiento aprobar definitivamente los Planes y Programas de iniciativa municipal o particular, siempre que no modifiquen la ordenación estructural» y el segundo: «Si la alternativa técnica acompaña planes de desarrollo que modifiquen la ordenación estructural, la aprobación municipal se entenderá provisional y no legitimará el despliegue y ejecución del Programa de actuación integrada hasta la aprobación definitiva del plan correspondiente por dicha Conselleria".

    Pero en este caso ocurre justamente la excepción que preveíamos en esas sentencias, pues el Programa va acompañado de un Plan Parcial que modifica la ordenación urbanística aprobada por órganos de la Generalidad, ya que inicia el proceso de revisión del Plan General de Cullera (ver el punto 1 del informe del Letrado Sr. Romeo, que el acto impugnado hace suyo, y el mismo punto séptimo del acuerdo recurrido). Y no podía ser de otra manera, cuando el Programa de que se trata cambia la clasificación de 4.339.262 m2, que de no urbanizables pasan a ser urbanizables, siendo así que el actual Plan General clasifica como urbanizables aproximadamente 2.500.000 m2, y cuando con la actuación prevista se duplica, pura y simplemente, la población de Cullera.

    Son, pues, modificaciones substanciales del Plan General, incluso modificaciones del modelo urbanístico del Municipio, y, en consecuencia, la aprobación otorgada por el Ayuntamiento de Cullera es una aprobación provisional, y, por lo tanto, un acto de trámite, ininpugnable. Y lo es de forma inequívoca y manifiesta, pues la impugnable será la aprobación definitiva que otorgará en su caso, la Consejería correspondiente (artículo 54-1-B ) de la Ley Autonómica 6/1994, de 15 de Noviembre ).

    Y no es acertado el argumento de la parte recurrente acerca de que, siendo provisional la aprobación del Programa (punto segundo del acuerdo, no impugnado), son definitivos los demás puntos que recurre: si la aprobación del Programa y del Plan Parcial son provisionales, todo lo que sigue participa de la misma naturaleza, porque son decisiones derivadas, que no pueden ser definitivas si no lo es la aprobación municipal de la que traen causa. (Y así lo ha entendido correctamente el propio acuerdo municipal, que supedita todos los demás pronunciamientos a la aprobación definitiva).

  2. Y es cierto que este Tribunal Supremo tiene dicho que los actos de trámite son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, y, en concreto, lo ha dicho a propósito de las aprobaciones iniciales y provisionales de los planes urbanísticos.

    Sin embargo, hemos declarado (v.g. sentencia de 16 de Diciembre de 1999, casación nº 3343/1994 ) que ello es así cuando se alegan "vicios de forma independientes del resultado final del procedimiento", es decir, precisamos ahora, causas de nulidad que no se refieran al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto, pues de otra manera se haría posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. Por el contrario, los vicios de forma que acarrean la nulidad del acto de trámite (v.g. incompetencia del órgano, defectuosa composición de éste, falta total y absoluta de los trámites legalmente establecidos, etc) son causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no es necesario estudiar el contenido sustantivo del acto, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización.

    Dejando aparte el problema de la recusación, que después estudiaremos, en este caso la parte demandante expone causas que corresponden con toda evidencia al fondo del asunto, que significan un ataque al acto con la contundencia y extensión propias de la impugnación del acto final, y que no se pueden anticipar en contra de un precepto legal que impide la impugnación de actos de trámite (Artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ).

    (...) Una de las regularidades formales que pueden ser controladas mediante la impugnación de actos de trámite es, por ejemplo, la concreta composición de los órganos colegiados, que puede no ser conforme a Derecho si ha formado parte de él un miembro que debió abstenerse (Artículo 76 de la Ley de Bases de Régimen Local 7/85, de 2 de Abril, y 28.2.a) de la Ley 30/92 ).

    Ahora bien, para que ello sea posible es necesario que el motivo de abstención se alegue con visos de seriedad, con apariencia de causa cierta, para evitar que cualquier alegación ligera o de relleno permita impugnar lo que la Ley impide.

    Y ésto es lo que ocurre en el caso de autos. La parte demandante ha solicitado la abstención del Concejal Sr. Luis Miguel porque es propietario de una finca de 35 áreas y 98 centiáreas; y ello en una actuación urbanística de cinco millones de metros cuadrados.

    Si ello constituyera de verdad una causa de abstención, sería imposible en muchos municipios la aprobación de instrumentos de ordenación urbanística (v.g. Planes Generales, Normas Subsidiarias, Planes Parciales, etc) porque esa cualidad de propietario puede concurrir en alguno o todos los miembros de la Corporación.

    Ello será causa de abstención por interés personal en el asunto cuando, vistas las características de la actuación urbanística y del interés particular concurrente, exista riesgo cierto de pérdida de objetividad e independencia, cosa que a primera vista no existe en el caso que nos ocupa.

    Dicho sea todo esto sin perjuicio de lo que se pueda alegar sobre esta causa de abstención y de lo que pueda decidirse sobre ella al impugnar el acto final y definitivo del procedimiento que nos ocupa".

SEXTO

Al declararse haber lugar al presente recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ), y no existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación número 3572/07 interpuesto por Dª. Cristina, Dª Sofía, D. Gregorio, Dª Guadalupe, Dª Alicia, D. Jose Ignacio, Dª Milagros, Dª Constanza, D. Alvaro, Dª Victoria, D. Íñigo, D. Jose Miguel, Dª. Lidia, D. Arturo, D. Joaquín, Dª Carmen, D. Carlos Ramón, D. Bernardo, Dª. Verónica, D. Marcos, Dª. Lina, D. Jesús Luis, Dª. Carolina, D. Esteban, Dª. Marí Luz, D. Santiago, Dª. Margarita, D. Alfonso, Dª. Estefanía, D. Juan, Dª. Andrea, D. Luis Francisco, Dª Susana, Dª. Magdalena, D. Fernando, D. Jose Luis, Dª. Eugenia, D. Benito, Dª. Bárbara, D. Millán, Dª. María Rosa, D. Juan Francisco, D. Gonzalo, Dª. Raquel, Dª. Lourdes, S. Juan Carlos, Dª. Laura, Dª. Elvira, D. Humberto, Dª. Blanca, D. Luis Angel, Dª. Ana María, Dª. Teresa, Dª. Penélope, Dª. Mariana, D. Francisco, Dª. Julieta, Dª. Flora, D. Carlos Miguel, Dª. Fátima, D. Emilia, D. Evaristo, D. Jose Antonio, Dª. Erica, D. Cornelio, D. Salvador, Dª. Flor, D. Carlos, Dª. Inés, D. Sebastián, D. Aurelio, Dª. Leticia, Dª. Luz, Dª. Serafin, Dª. Montserrat, D. Bruno, Dª. Pilar, Dª. Sara D. Silvio, contra el Auto de fecha 21 de noviembre de 2006, confirmado por el de 19 de abril de 2007, dictados por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª), que inadmitieron el recurso contencioso administrativo número 642/06, y en consecuencia:

  1. - Revocamos dichos autos.

  2. - Inadmitimos el recurso contencioso administrativo número 642/06 interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE CULLERA, adoptado en su sesión de 29 de diciembre de 2005, así como contra el Decreto de su Alcalde, de fecha 28 de diciembre de 2005, cuyo contenido se describe en los apartados 1º y 2º del primer Fundamento de Derecho de esta sentencia.

  3. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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