STS, 26 de Octubre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se ha seguido el recurso nº 1490/1999 promovido por la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZCOA y en el que ha sido parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE ADUNA, sobre licencia en suelo no urbanizable.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 23 de julio de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Aduna, debemos declarar nulos el artículo 3 y la Disposición Derogatoria del Decreto Foral 82/98, de 24 de noviembre de coordinación de actuaciones en materia de autorizaciones y licencias en suelo no urbanizable, sin que proceda expresa imposición de las costas causadas".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZCOA se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de octubre de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 20 de noviembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "por la que, estimando el presente recurso de casación, case y anule la recurrida y, en su lugar, desestime el recurso contencioso administrativo número 1490/99, promovido por el Ayuntamiento de Aduna, declarando conforme a derecho el Decreto Foral 82/1998 de 24 de noviembre , de coordinación de actuaciones en materia de autorizaciones y licencias en suelo no urbanizable".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 24 de marzo de 2004, ordenándose también por Providencia de 5 de mayo siguiente entregar copia del escrito de interposición del recurso a la parte comparecida como recurrida ( AYUNTAMIENTO DE ADUNA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso lo que hizo en escrito presentado en fecha 14 de junio de 2004 en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se confirme la dictada en el recurso contencioso administrativo número 1490/99, por la que se declaran anulado el artículo 3 y la Disposición Derogatoria del Decreto Foral 82/1998, de 24 de noviembre , de coordinación de actuaciones en materia de autorizaciones y licencias en suelo no urbanizable, desestimando el recurso de casación interpuesto".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección Segunda) dictó en fecha de 23 de julio de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 1490/1999 , por medio de la cual se estimó el formulado por el AYUNTAMIENTO DE ADUNA (GUIPUZCOA) contra el Decreto Foral 82/1998, de 24 de noviembre de la Diputación Foral de Guipúzcoa, sobre Coordinación de Actuaciones en Materia de Autorizaciones y Licencias en Suelo No Urbanizable (en concreto, su artículo 3º y Disposición Derogatoria ), decretándose la nulidad de los expresados preceptos.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, contestando a las pretensiones de la parte recurrente, argumentado, por lo que aquí interesa, en los siguientes términos:

1. Partiendo de un detallado estudio acerca de la distribución de las competencias en materia urbanística en el País Vasco la sentencia de instancia señala que "las competencias legislativas en materia urbanística corresponden a la Comunidad Autónoma, no a los Territorios Históricos", añadiendo que "los instrumentos normativos de planeamiento urbanístico tienen ... naturaleza de disposiciones generales. Se encuentran ordenados jerárquicamente entre sí ..., y sujetos a la normativa urbanística establecida para su aprobación, modificación y revisión". En concreto, se añade que "La Diputación Foral tiene ... competencia para la aprobación de todos los instrumentos de Ordenación Urbanística. Una vez aprobados su vigencia es indefinida, siendo susceptibles de revisión o modificación por el procedimiento establecido al efecto".

2. En relación, en concreto, con la eficacia de la Disposición Derogatoria impugnada, ---respecto de la cual la Diputación Foral mantenía su posibilidad derogatoria sobre los instrumentos de planeamiento urbanístico "por ser normas de igual rango"---, la sentencia de la Sala de instancia rechaza tal posibilidad, ya que ello "supone desconocer el distinto ámbito competencial y procedimental que supone la competencia para la aprobación de instrumentos urbanísticos, y las competencias legislativas, y el procedimiento establecido para la modificación o revisión de estos instrumentos".

   En consecuencia, la sentencia de instancia señaló que "la Disposición Derogatoria es nula de pleno derecho porque se ha dictado con extralimitación de las competencias en materia urbanística que tiene atribuida la Diputación Foral, y desconociendo el procedimiento para la revisión y modificación de los documentos de planeamiento urbanístico aprobados".

3. Y, en relación con la otra norma impugnada ( artículo 3 del mismo Decreto Foral 82/1998, de 24 de noviembre, de la Diputación Foral de Guipúzcoa ) la sentencia de instancia ---citando, en concreto, el artículo 3.2--- pone de manifiesto que el recurso debe prosperar, señalando al efecto que "el artículo 1.16 del RDU explícitamente somete a previa licencia, sin perjuicio de las autorizaciones que fueren procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable, la corta de árboles integrados en masa arbórea que esté enclavada en terrenos para los que exista Plan de Ordenación aprobado", y añadiendo, en consecuencia que "el artículo 3.2 modifica el mencionado precepto, sin que la Diputación Foral tenga competencia legislativa en materia urbanística ...".

4. La Sala, en apoyo de los anteriores pronunciamientos reproduce lo señalado con anterioridad en la STSJPV de 21 de enero de 2000 (Recurso 3341/1996 ), que devino firme y consentida, y en el que se pronuncia sobre la cuestión relativa a las competencias concurrentes, señalando, de conformidad con la STC 149/1991 que "en todos aquellos casos en los que la titularidad competencial se establece por referencia a una política y no por sectores concretos del ordenamiento o de la actividad pública, tal competencia no puede ser entendida en términos tales que la sola incardinación del fin perseguido por la norma (o por el acto concreto) en tal política permita desconocer la competencia que a otras instancias corresponde si la misma norma o acto son contemplados desde otras perspectiva". E, igualmente, tras dejar constancia de una serie de pronunciamientos de este Tribunal Supremo se señala que "el ordenamiento contenido en la Ley del Suelo y en el Reglamento de Disciplina Urbanística no se detiene en los propiamente urbanístico sino que se extiende a la total disciplina del suelo sobre el que cualquier actividad se verifique ... sin perjuicio de que otras autorizaciones que sean necesarias, pues la concurrencia de competencias distintas en la función de protección del medio ambiente en nada empece el ejercicio de las municipales conferidas por la Ley del Suelo".

5. Por último, la sentencia de instancia, tras reiterar la anterior doctrina de la citada STSJPV, concluye señalando que "el art. 3 del Decreto al igual que la Disposición derogatoria reducen o limitan las competencias en materia de disciplina urbanística que se reconocen a los Municipios, sin que el ejercicio de la competencia exclusiva que ostenta la Diputación Foral en materia de montes permita excluir o limitar las competencias atribuidas legalmente a los Municipios en materia de disciplina urbanística, que únicamente podría venir comprometida por una norma con rango de Ley emanada de los órganos legislativos que ostentan competencia legislativa en materia urbanística. Como hemos indicado, la Diputación Foral de Guipúzcoa carece de esta competencia legislativa urbanística".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente, DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZCOA, recurso de casación, en el que ha esgrimido dos motivos de impugnación, articulados ambos a través del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se citan como infringidos el artículo 9.3 de la Constitución en relación con los 62.2 y 51.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), así como la competencia que ostenta el Territorio Histórico de Guipúzcoa en materia de montes y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y Tribunal Supremo que se cita sobre competencias concurrentes.

En concreto se achaca a la sentencia de instancia el absoluto desconocimiento de las competencias que el Territorio Histórico ostenta en materia de montes, siendo la posición que este ocupa, en relación con los Ayuntamientos, idéntica a la del Estado o Comunidades Autónomas. Se considera que la de montes es una regulación sectorial en relación con el urbanismo, cuando los montes, en suelo no urbanizable, han sido objeto de algunos planes municipales de regulación reducida e impropia que, sin justificación, establecen el sometimiento a licencia de las actividades naturales de plantación y explotación de bosques. Por ello, considera que la norma foral, por su especialidad, es de superior rango a las ordenanzas o disposiciones del planeamiento municipal en la materia genérica de urbanismo, ya que en la delimitación del suelo no urbanizable del municipio quedan fuera del urbanismo; esto es, según se expresa, el urbanismo no les alcanza y si no hay ninguna regulación urbanística razonable, razonada y suficiente, no resulta procedente la exigencia de licencia urbanística, suponiendo su exigencia una extralimitación por parte de los Ayuntamientos. En consecuencia, no se niega al municipio su competencia en espacios, parques o jardines afectos a usos urbanos, es decir "donde el urbanismo ha llegado", pero el Decreto Foral que se impugna sí puede limitar las prácticas municipales abusivas como sería la prohibición de determinadas especies o la corta de cualquier árbol autóctono, ya que tal actuación corresponde a los planes forestales, y, por ello, su artículo 3.2 permite la derogación de disposiciones, normas y ordenanzas de los documentos de planeamiento urbanístico aprobados por la Diputación Foral.

En el segundo motivo, articulado también, como ya hemos señalado, a través del artículo 88.1.d) de la LRJCA , se denuncia la infracción, por interpretación errónea, del artículo 25.2.b) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LRBRL ).

La citada norma ninguna competencia atribuye a los Ayuntamientos en materia de montes, ya que las mismas se limitan a la planificación urbanística propiamente dicha, citándose el ejemplo de los Planes Especiales para regular áreas que por su especial valor paisajístico o medioambiental quieran preservar; de esta forma, la exigencia de la licencia prevista en el artículo 1.16 del RDU solo será exigible cuando el planeamiento urbanístico haya delimitado, motivadamente, un espacio concreto o una masa arbórea concreta para la que establezca un régimen de protección específico, es decir, cuando el planeamiento urbanístico, por razones urbanísticas, que no de planificación forestal resuelve proteger un espacio en suelo no urbanizable.

Los dos motivos de anterior cita y desarrollo pueden ser respondidos de manera conjunta, por cuanto los dos van encaminados a impugnar la doble argumentación que puede deducirse de la sentencia de instancia, la cual, en síntesis, ha entendido que las concretas normas impugnadas ( artículo 3.2 y Disposición Derogatoria) del Decreto Foral de la Diputación (Territorio Histórico) de Guipúzcoa , vulneran, de un parte, el principio de jerarquía normativa, y, de otra, las normas correspondientes a la atribución de competencias a las entidades locales.

Mas en concreto, la primera línea argumental de la sentencia de instancia se desarrolla en el ámbito de la materia de urbanismo, considerando, en síntesis, que con las posibilidades derogatorias que se contienen en las normas respecto de las que se ejercitaron las pretensiones anulatorias en el recurso contencioso administrativo, se están dejando sin efecto potestades urbanísticas legalmente atribuidas a las entidades locales, atribuyéndose ---la Diputación Foral--- unas potestades para las que, legalmente, no se encontraba habilitada.

El artículo 1.16 del Reglamento de Disciplina Urbanística (RDU), aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio , establece que "estarán sujetos a previa licencia, sin perjuicio de las autorizaciones que fueren procedentes con arreglo a la legislación específica aplicable, los siguientes actos: ...16. La corta de árboles integrados en masa arbórea que esté enclavada en terrenos para los que exista Plan de Ordenación aprobado".

Pues bien, sobre este precepto inciden las dos normas del Decreto Foral que fueron concreto objeto de impugnación en el recurso contencioso seguido en la instancia:

1. El artículo 3.2 de la norma foral , en cuanto determina que la anterior licencia municipal "será exigible únicamente cuando se solicite (1) para talar arbolado en espacios o parques o jardines afectos a usos urbanos o (2) en terrenos que el planeamiento urbanístico haya considerado necesario preservar por la existencia en ellos de masa arbórea para la que se establece un régimen de protección específico".

2. La Disposición Derogatoria de la misma norma foral , en cuanto deroga "las disposiciones, normas y ordenanzas de los documentos de planeamiento urbanístico aprobados por la Diputación Foral (1) que regulen los usos y aprovechamientos forestales, (2) las que establecen la necesidad genérica de licencia municipal para las actuaciones sobre masas forestales en suelo no urbanizable y (3) cualesquiera otras disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en este Decreto Foral".

Mediante Ley del Parlamento Vasco 5/1993, de 16 de julio , se añadieron dos párrafos al artículo 7.c).5 de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre , de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, quedando redactado en los siguientes términos:

"En materia de urbanismo, corresponde a los Territorios Históricos las facultades de iniciativa, redacción, ejecución, gestión, fiscalización e información, así como las de aprobación de los instrumentos de la Ordenación Territorial y Urbanística, en desarrollo de las determinaciones del planeamiento de rango superior, dentro de su ámbito de aplicación, sin perjuicio de las competencias atribuidas por la Ley a otros entes públicos y órganos urbanísticos.

Se entenderá por determinaciones de planeamiento de rango superior las comprendidas en los instrumentos de Ordenación Territorial (...).

En consecuencia, corresponde a los Territorios Históricos la aprobación de todos los instrumentos de Ordenación Urbanística, con la única excepción de los planes especiales en ejecución de competencias sectoriales atribuidas a las Instituciones Comunes que desarrollen instrumentos de Ordenación Territorial o Urbanística".

En consecuencia, como con claridad señala la sentencia de instancia, la competencia legislativa en materia de urbanismo sigue correspondiendo al Parlamento Vasco, quedando las competencias de las Diputaciones Forales concretadas a la aprobación de los mencionados instrumentos de planeamiento de rango superior.

Obvio es que tal Administración Foral ---en uso de tales competencias--- es titular del denominado "ius variandi" en el ámbito urbanístico que nos concierne, siendo claros los criterios establecidos por este Tribunal, en relación con el equilibrio necesario en tal operación de cambio: "ciertamente la ordenación urbanística ha de tratar de conjugar dos principios fundamentales, bien el de estabilidad y seguridad jurídicas, bien de modificación, revisión o incluso nuevo planteamiento, pues si bien es atendible la necesidad de permanencia de los Planes (con vocación de permanencia como señala el artículo 45 de la Ley del Suelo ), ello no debe conllevar posiciones y situaciones inmovilistas, en franca contradicción con los requerimientos derivados de las distintas concepciones culturales, sociales, económicas, ideológicas, políticas, entre otras, que van a manifestarse en orden a nuevas necesidades y conveniencias, y con respecto a las que la normativa urbanística debe dar adecuado cauce y desarrollo". En consecuencia, el "ius variandi" reconocido a la Administración por la legislación urbanística, con base en que el principio de vigencia indefinida de los Planes no impide su revisión o modificación cuando nuevos criterios o nuevas necesidades urbanísticas hagan necesaria o adecuada la actualización de aquéllos --SSTS de 17 de septiembre de 1982, 25 de enero de 1983 y 25 de marzo de 1985 --, y no claudica ante derechos adquiridos, pues el ejercicio de esa potestad responde a las exigencias del interés público, por más que, respetando los principios informantes del sistema (proporcionalidad, legalidad, etc.) y acomodándose a la realidad de los hechos determinantes ---STS de 21 de mayo de 1985 ---, en algún punto la modificación contradiga los derechos o intereses de los particulares ---sentencia de 3 de mayo de 1983, 25 de marzo de 1985 y 20 de mayo de 1986 ---. Por consiguiente, el único límite de esa potestad innovadora viene determinado por la congruencia "de las soluciones concretas elegidas con las líneas directrices que diseñan el planeamiento, su respeto a los estandartes legales acogidos en el mismo y su adecuación a los datos objetivos en que se apoyan" ---STS de 7 de febrero de 1985 ---, "sin que pueda prevalecer frente a ello el criterio del particular, a menos que éste demuestre que lo propuesto por la Administración es de imposible realización o manifiestamente desproporcionado, o que, en su caso, infringe un precepto legal" --STS de 17 de septiembre de 1982, 28 de marzo de 1983 y 9 de abril de 1984 --.

Pues bien, a pesar de lo anterior, la sentencia de instancia ---desde esta primera perspectiva de legalidad y jerarquía normativa--- ha considerado que "la Disposición Derogatoria es nula de pleno derecho porque se ha dictado ... desconociendo el procedimiento para la revisión y modificación de los documentos de planeamiento urbanístico aprobados".

No hay duda alguna ---pues así lo ha reconocido la legislación autonómica urbanística--- de que corresponden a la Diputación Foral de Guipúzcoa, como Territorio Histórico, en materia de urbanismo, "las facultades de iniciativa, redacción, ejecución, gestión, fiscalización e información, así como las de aprobación de los instrumentos de la Ordenación Territorial y Urbanística, en desarrollo de las determinaciones del planeamiento de rango superior" ( artículo 7.c).5 de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre , de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos, modificado por la Ley del Parlamento Vasco 5/1993, de 16 de julio ), pero las mismas competencias y facultades no le habilitan para ---mediante Decreto Foral--- proceder a derogar "las disposiciones, normas y ordenanzas de los documentos de planeamiento urbanístico".

Por esta vía es evidente que se produce una modificación del Plan General actuada fuera de los cauces normativos previstos, no obstante ser titular de la competencia, ya que si cabe realizar una tal modificación derogatoria como la pretendida por la Diputación Foral ---si es que ello fuera jurídicamente posible, a lo que luego nos referiremos--- esta tiene que discurrir por los mismos trámites fijados para su aprobación, tal como al efecto dispone el artículo 49 de la Ley del Suelo , y reitera el artículo 161 del Reglamento de Planeamiento . Así en nuestra STS de 16 enero 1989 dijimos que "siendo así que el artículo 49.1 de la Ley del Suelo dispone que las modificaciones `de cualquiera de los elementos" de los planes, proyectos, programas, normas y ordenanzas, se sujetarán a las mismas disposiciones enunciadas para su formación; luego si, en el caso enjuiciado, se ha producido la indicada modificación de un elemento del Plan General, sin haberse seguido el procedimiento establecido para la formación del mismo, resulta patente que se ha infringido el Ordenamiento Jurídico, porque se ha eludido el trámite exigido por la Ley para lograr la finalidad modificatoria deseada (y ello con independencia de cuál fuera el objetivo último buscado), lo que, necesariamente, ha de comportar la nulidad del acto y la estimación del recurso en este punto".

La segunda línea argumental de la sentencia de instancia se sitúa en el ámbito competencial de las Administraciones contendientes ---mas amplio y profundo que el anterior---, aspecto competencial este en cuyo ámbito la sentencia de instancia ha entendido que la Diputación Foral de Guipúzcoa ---aprobando las dos normas impugnadas--- ha invadido las competencias urbanísticas del Ayuntamiento de Aduna; esto es, la Diputación Foral cuenta, sin duda alguna, con competencias en materia de montes, sin embargo, en la forma en que tales competencias han sido normativamente ejercitadas mediante las dos disposiciones impugnadas, han determinado una invasión de las competencias urbanísticas municipales.

En realidad, las normas forales aceptan la existencia de las competencias urbanísticas municipales, de carácter disciplinario, que se derivan del artículo 1.16 del RDU (así como del artículo 25.2.d de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local ), pero ---con base en su competencia en materia de montes--- pretenden "reducir" el ámbito territorial de actuación municipal. Como ya hemos expresado, el citado artículo 1.16 del RPU impone a los Ayuntamientos al control urbanístico de la corta o tala de árboles, y lo impone mediante la exigencia de licencia municipal para toda "corta de árboles integrados en masa arbórea que esté enclavada en terrenos para los que exista Plan de Ordenación aprobado". La norma, pues, no establece limitación ni distinción alguna en relación con la mencionada licencia.

Frente a ello, las normas forales anuladas por la Sala de instancia pretenden reducir o delimitar el ámbito de actuación municipal. De esta forma, el artículo 3.2 de la norma foral viene a establecer que la mencionada licencia municipal "será exigible únicamente" en dos supuestos concretos:

1. "Cuando se solicite para talar arbolado en espacios o parques o jardines afectos a usos urbanos"

2. Cuando las talas vayan a llevarse a cabo "en terrenos que el planeamiento urbanístico haya considerado necesario preservar por la existencia en ellos de masa arbórea para la que se establece un régimen de protección específico".

Y, en consonancia con lo anterior, la Disposición Derogatoria de la misma norma foral, también impugnada, deroga, entre otros extremos "las disposiciones, normas y ordenanzas de los documentos de planeamiento urbanístico aprobados por la Diputación Foral", que,

1. "Regulen los usos y aprovechamientos forestales", o,

2. "Que establecen la necesidad genérica de licencia municipal para las actuaciones sobre masas forestales en suelo no urbanizable".

Bien significativos son los términos en que se expresa la representación de la Diputación Foral en el desarrollo del motivo: "Los terrenos que de conformidad con la Norma Foral de Montes son montes y que por esa razón son incluidos en la delimitación del suelo no urbanizable del municipio quedan fuera del urbanismo, el urbanismo no les alcanza, y si no hay ninguna regulación urbanística razonable, razonada y suficiente, no procede exigencia de licencia urbanística, puesto que con esa licencia nada hay que controlar. La pretensión de algunos municipios de exigir licencias urbanísticas para desarrollar actividades naturales y propias del suelo rural supone una evidente extralimitación de la competencia urbanística municipal ...".

Frente a tal planteamiento la respuesta de la Sala de instancia ---reproduciendo una anterior resolución de la misma que devino firme--- resulta impecable: "el art. 3 del Decreto al igual que la Disposición derogatoria reducen o limitan las competencias en materia de disciplina urbanística que se reconocen a los Municipios, sin que el ejercicio de la competencia exclusiva que ostenta la Diputación Foral en materia de montes permita excluir o limitar las competencias atribuidas legalmente a los Municipios en materia de disciplina urbanística, que únicamente podría venir comprometida por una norma con rango de Ley emanada de los órganos legislativos que ostentan competencia legislativa en materia urbanística".

Varios y reiterados han sido los pronunciamientos jurisprudenciales en relación con esta cuestión ---ya clásica--- de las competencias concurrentes, de la titularidad de distintas Administraciones, sobre diferente materias y un único territorio.

Así, en la STC 214/1989, de 21 de diciembre se resolvió el recurso formulado por el Parlamento y la Generalidad de Cataluña, recurso en el que impugnan el artículo 2 de la citada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local . STC que se expresaba en los siguientes términos:

"En contestación a las alegaciones de los recurrentes, cabe decir que el artículo 2 de la L. R. B. R. L . contiene dos previsiones bien diferenciadas, aunque dirigidas a idéntico fin. Fin que no es otro que el de concretar el alcance de la garantía constitucional de la autonomía local desde la perspectiva de las competencias locales. La Ley se ajusta así, en principio, a la propia doctrina constitucional, según la cual, "la garantía constitucional (de la autonomía local) es de carácter general y configuradora de un modelo de Estado", correspondiendo al Estado "la fijación de principios o criterios básicos en materia de organización y competencia" de las Entidades locales constitucionalmente necesarias.

1. A esta idea responde el párrafo 1.º del art. 2: "Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos".

   Ningún reproche de inconstitucionalidad cabe formular a la referida previsión. Se condensa en la misma el criterio de que corresponde al legislador estatal la fijación de los principios básicos en orden a las competencias que deba reconocerse a las Entidades locales, estableciendo, y garantizando, al fin, "su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses" y fijando al respecto unas directrices para llevar a cabo la asignación de tales competencias, directrices que se concretan en atender, en cada caso, a las características de la actividad pública y a la capacidad de gestión de la Entidad local, de acuerdo con los principios de descentralización y máxima proximidad de la gestión administrativa de los ciudadanos. Fijados esos criterios ---que incuestionablemente se mueven en el plano de los principios generales y que, por ello mismo, no deben suscitar reparo alguno en orden a su reconocimiento como bases de la materia---, concreta algo más la L. R. B. R. L. al delimitar las materias en las que necesariamente, de acuerdo con los principios señalados, a las Entidades locales deberán atribuírseles competencias, e incluso, especificando para los municipios los servicios mínimos que, en todo caso, deberán prestar. Así se prevé para los municipios en los artículos 25.2 y 26, y para las provincias en el artículo 36, sin que, por lo demás, tales previsiones hayan sido objeto de impugnación alguna.

   Ahora bien, delimitada así la existencia de orden competencial vinculada a la garantía constitucional de la autonomía de las Entidades locales, la concreción última de las competencias locales queda remitida ---y no podía ser de otra manera--- a la correspondiente legislación sectorial, ya sea estatal o autonómica, según el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

   Puede afirmarse, por tanto, que el sistema arbitrado por el párrafo 1.º del artículo 2 de la L. R. B. R. L . resulta plenamente adecuado a la Constitución, sin que pueda apreciarse extralimitación alguna en la fijación de las bases relativas a las competencias locales. Se mantiene y conjuga, en efecto, un adecuado equilibrio en el ejercicio de la función constitucional encomendada al legislador estatal de garantizar los mínimos competenciales que dotan de contenido y efectividad a la garantía de la autonomía local, ya que no se desciende a la fijación detallada de tales competencias, pues el propio Estado no dispone de todas ellas. De ahí que esa ulterior operación quede deferida al legislador competente por razón de la materia. Legislador, no obstante, que en el caso de las Comunidades Autónomas, no puede, con ocasión de esa concreción competencial, desconocer los criterios generales que los arts. 2.1.º, 25.2.º, 26 y 36 de la misma L. R. B. R. L . han establecido.

2. Ahora bien, el artículo 2 va más lejos y, en esa función garantista de las competencias mínimas de las autonomías locales, añade en su párrafo 2.º que "las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen".

   El Abogado del Estado alega de contrario, frente a la impugnación de dicho precepto, que se trata de una previsión de futuro que sólo concierne a la legislación ordinaria del Estado. Sin embargo, semejante explicación ---y justificación--- no es admisible. Y no lo es porque no se trata de una previsión que sólo concierne a la legislación estatal, sino que incide directamente en las propias competencias autonómicas.

   Pues bien, la norma impugnada, que es una norma incompleta o de remisión, no avala o garantiza, por sí misma, la constitucionalidad de las leyes básicas sectoriales, pero no por ello es inconstitucional, ya que tiene en su fundamento las mismas razones que se dan en el párrafo primero de este artículo 2, resultando una consecuencia del reconocimiento de la autonomía de los Entes locales que proclama el artículo 137 de la Constitución y de su garantía institucional, según el artículo 140 de la misma . Todo lo cual nos lleva a un fallo interpretativo del precepto contenido en el artículo 2, párrafo 2.º, en el sentido de que las leyes básicas deberán decir qué competencias corresponden en una materia compartida a las Entidades locales por ser ello necesario para garantizarles su autonomía (arts. 137 y 140 de la Constitución ). Ello no asegura que la ley básica estatal y sectorial (montes, sanidad, etc.) que tal cosa disponga sea, sin más, constitucional porque si excede de lo necesario para garantizar la institución de la autonomía local habrá invadido competencias comunitarias y será por ello, inconstitucional, correspondiendo en último término a este Tribunal Constitucional ponderar, en cada caso, si las competencias de ejecución atribuidas a los Entes locales son o no necesarias para asegurar su autonomía.

3. En consecuencia, el artículo 2.2.º de la L. R. B. R. L . es constitucional interpretado en el sentido expuesto, desestimando los recursos en todo lo demás, lo que debe extenderse, por conexión con este artículo 2, a la impugnación efectuada por la Generalidad de Cataluña del artículo 25.3 de la Ley ".

   En consecuencia, según un reiterada doctrina la Constitución Española garantiza la autonomía de los municipios para la gestión de sus respectivos intereses, como entes en los que se organiza territorialmente el Estado (artículos 137 y 140), siendo los municipios entidades básicas de la organización territorial del Estado que gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades ( artículo 1 de la citada Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local ). Por ello, para la efectividad de la autonomía de las entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas ---y en este caso de los Territorios Históricos, de conformidad con la Disposición Adicional Primera de la LRJCA --- reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos (artículo 2 de la misma Ley ). Ello no es obstáculo al sometimiento de los entes locales a la ley y al derecho, conforme establece el artículo 103 de la CE , pues el Estado y las Comunidades Autónomas, según dispone el artículo 65.1 de la LBRL , están legitimados para requerir a los entes para que anulen el acto o acuerdo que estimen infringe el ordenamiento jurídico y para impugnarlo ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (control de legalidad); pero, cuando su actuación implique la comisión de una infracción administrativa, aun cuando el ente local actúe en ejercicio de una competencia propia que le atribuye el artículo 25 de la LBRL , la Administración competente debe ejercer la potestad sancionadora, sin que la posición que en el procedimiento tiene el responsable varíe por el hecho de ser un Ayuntamiento.

   Así en nuestra STS de 18 de junio de 2001 señalamos que "la existencia de un reconocimiento de la competencia en una materia como exclusiva de la Administración del Estado no comporta, por sí misma, la imposibilidad de que en la materia puedan existir competencias cuya titularidad corresponda a los entes locales.

   El sistema de fijación de determinación de competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas que se verifica en el Título VIII de la Constitución tiene como finalidad el establecer los principios con arreglo a los cuales deben distribuirse las competencias básicas, normativas y de ejecución entre el Estado y las Comunidades Autónomas, como entes territoriales investidos de autonomía legislativa. Sin embargo, no impide que la ley, dictada con arreglo al esquema competencial citado, reconozca competencias a los entes locales ni anule la exigencia constitucional de reconocer a cada ente local aquellas competencias que deban considerarse necesarias para la protección de sus intereses en forma tal que permita el carácter recognoscible de la institución.

   La autonomía municipal es, en efecto, una garantía institucional reconocida por la Constitución para la "gestión de sus intereses" ( artículos 137 y 140 de la Constitución ) y hoy asumida en sus compromisos internacionales por el Reino de España (artículo 3.1 de la Carta Europea de Autonomía Local, de 15 de octubre de 1985, ratificada por Instrumento de 20 de enero de 1988 )".

   La Administración Foral recurrente tiene, obviamente, competencia en materia de montes ( artículo 148.1.8 CE , 10.8 del Estatuto de Autonomía del País Vasco y 7.a) de la Ley del Parlamento Vasco 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos ), y, por lo tanto, sería la competente para otorgar y denegar licencias en las cuestiones relativas a los aprovechamientos forestales, pero aquí, desde la concurrente perspectiva municipal, no nos estamos ocupando de un aprovechamiento forestal, sino urbanístico.

   En nuestra STS de 9 de marzo de 1987 ya dijimos, sobre esta misma materia forestal, "que sin perjuicio de las competencias que a la Administración Forestal concede con carácter general la Ley de Montes, de 8 de Junio de 1957 , tanto sobre fincas de dominio público, bien sea estatal, provincial o municipal, como de dominio privado, en su artículo 1.4 y sin perjuicio tampoco de las que en materia específica de sanciones aparecen en el artículo 81 de la misma Ley , todo ello con desarrollo en los artículos 1 y 407 y siguientes del Reglamento de Montes, aprobado por Decreto 485/62 de 22 de Febrero y que evidentemente están concebidas dentro de los fines y ámbitos de tan específica legislación, no menos nítidamente aparecen configuradas las competencias urbanísticas de cada Ayuntamiento, a los fines de la Ley del Suelo y de sus reglamentos complementarios, de suerte que, sin ningún obstáculo lógico, ni legal, puede afirmarse que en las propiedades rústicas concurren simultáneamente y pacíficamente dos competencias administrativas diferentes, concedidas unas a la Administración Forestal (Legislación de Montes) y otras a la Municipal (Legislación del Suelo), debiendo por ello rechazarse el primer motivo de impugnación alegado en la demanda, toda vez que el artículo 178 de la Ley del Suelo, Texto Refundido aprobado por R. D. 1346/76 de 9 de Abril , sujeta expresamente a previa licencia los actos de uso del suelo consistentes en movimientos de tierra, disponiendo en el 179 que la competencia para conceder las licencias corresponderá al Ayuntamiento con carácter general, sin ninguna reserva de exclusividad en favor de la administración Forestal para eventos como el de autos".En consecuencia, concluíamos, "por ello, pues, la competencia municipal aparece clara dentro del ámbito de actuación urbanística y sin perjuicio de las facultades que la legislación de Montes otorga a otros órganos de la Administración forestal y tal como proclama, incluso, el propio acuerdo municipal".

   Y, para concluir, en la STS de 22 de septiembre de 1992 señalamos que "esta Sala ha declarado en sus SSTS 13-7-1992 y 16-10-1991 , dictadas en supuestos análogos al presente y en las que se sigue una reiterada doctrina mantenida, entre otras, en SSTS. 29 marzo y 13 noviembre 1963, 29-11-1979, 11-6-1980, 26-9-1988 y 14-7-1989 , que el ordenamiento contenido en la Ley del Suelo y en el Reglamento de Disciplina Urbanística no se detiene en lo propiamente urbanístico sino que se extiende a la total disciplina del suelo sobre el que cualquier actividad se verifique, tal como se desprende de las competencias señaladas en los párrs. 2, a) y 4, f) del art. 3.º de la Ley, desarrollada en sus Títulos I y IV, en el último de los cuales se encuentra el art. 178 , cuyo alcance comprende los usos del suelo consistentes en la explotación de canteras, sin perjuicio de otras autorizaciones que sean necesarias, pues la concurrencia de competencias distintas en la función de protección del medio ambiente en nada empece el ejercicio de las municipales conferidas por la Ley del Suelo".

   Por todo lo anterior, ambos motivos han de ser desestimados por cuanto la norma foral impugnada, ni se ha adaptado a la vía procedimental adecuada para imponer la derogación de determinadas normas de planeamiento, ni, como con reiteración hemos expresado, ha respetado la competencias urbanísticas del Ayuntamiento recurrido.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación ---a la vista de las actuaciones procesales--- de la minuta de letrado a 2.400 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como LA Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.