STS, 15 de Diciembre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso nº 667/2000, promovido por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA), y en el que ha sido parte demandada el GOBIERNO DE CANTABRIA y el AYUNTAMIENTO DE COLINDRES, sobre el Plan General de Ordenación Urbana de Colindres.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de junio de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo promovido por ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo publicado en el Boletín Oficial de Cantabria de 3 de diciembre de 1999, por el que se aprobó definitivamente el Texto Refundido de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colindres, declarando su nulidad por ser contrario al ordenamiento jurídico. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Por auto de fecha 13 de julio de 2002 se dictó auto de aclaración, cuya parte dispositiva es como sigue: "LA SALA ACUERDA: Aclarar el fallo de la Sentencia en el sentido de que se ordena la retroacción del procedimiento administrativo al momento en que se cometió el defecto formal referido en los fundamentos de dicha resolución".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones del GOBIERNO DE CANTABRIA y del AYUNTAMIENTO DE COLINDRES, se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de septiembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente AYUNTAMIENTO DE COLINDRES compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de noviembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "se declare haber lugar a la casación, revocando y anulando la sentencia impugnada con desestimación de las pretensiones de la Asociación ecologista ARCA".

Asímismo, el recurrente GOBIERNO DE CANTABRIA formuló en fecha 11 de septiembre de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró pertinentes, solicitó se dictara sentencia por la que "resuelva sobre el fondo del asunto desestimando el recurso contencioso interpuesto contra la desestimación presunta por el Consejo de Gobierno del recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo, adoptado en su sesión de 27 de mayo de 1999, continuada el día 4 de junio y finalizada el día 10 de junio de 1999, por el que se aprueba definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Colindres".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 3 de marzo de 2004, ordenándose también, por providencia de 11 de mayo de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA ) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 30 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "desestimándolo e imponiendo a los recurrentes las costas del mismo".

Por providencia de 10 de octubre de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de noviembre de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 6 de junio de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 667/2000, por medio de la cual se estimó el formulado por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) contra la desestimación presunta del recurso de alzada formulado por la misma Asociación recurrente contra el anterior Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, adoptado en su sesión de fecha 27 de mayo de 1999, por el que fue aprobada definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Colindres, posponiendo la publicación del acuerdo a la remisión del correspondiente Texto Refundido, que tuvo lugar en el Boletín Oficial de Cantabria de 3 de diciembre de 1999.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo tomando en consideración, en síntesis, las siguientes y diversas argumentanciones:

1. En relación con el denominado defecto formal relativo a la omisión del preceptivo trámite de información pública tras la introducción de modificaciones sustanciales en su contenido, la Sala de instancia, tras dejar constancia de un pronunciamiento suyo sobre la expresada cuestión en una reciente sentencia que ---sin embargo--- no identifica, cita y reproduce la doctrina de esta Sala contenida en las SSTS de 11 de julio de 1986 y 10 de julio de 1991 , y partiendo de lo establecido en el artículo 132.3 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU ), relata ---de conformidad con el informe pericial practicado en las actuaciones--- las modificaciones introducidas en relación con (1) las Reservas Naturales de las Marismas de Santoña, (2) el suelo no urbanizable, (3) el suelo urbano, (4) el suelo urbanizable y (5) el cambio de varios Sistemas Locales a Sistemas Generales, llegando a la conclusión de que las modificaciones introducidas tienen la consideración de esenciales "no solo aisladamente, sino en su conjunto, es decir, que al margen de que individualmente contengan determinaciones que alteren sustancialmente el uso del suelo y los asentamientos de población, el conjunto de todas ellas permite constatar que el modelo originariamente trazado para el municipio ha experimentado una transformación que necesita el complemento de una nueva llamada a la participación ciudadana".

2. En relación con el carácter contrario de los informes emitidos por la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento, así como por la Dirección General de Costas, la Sala de instancia señala que, aun habiéndose emitido los mismos fuera de plazo, no permiten que "la Administración que los solicitó pueda apartarse de ellos sin motivación ni justificación alguna, como pretende, al amparo del artículo 83.4 de la Ley 30/1992 ", pues tal precepto debe ser interpretado de conformidad con el artículo 53.1.c) ---en realidad 54---, que exige la motivación cuando los actos se separen del dictamen de los órganos consultivos, llegando a la conclusión de que "es incorrecta la aprobación del planeamiento en estos aspectos concretos, en la medida en que contradicen los extremos indicados en los informes desfavorables emitidos por la Demarcación de Costas y de Carreteras en Cantabria".

3. En relación con el Estudio de Impacto Ambiental, la Sala de instancia rechaza el argumento esgrimido por cuanto "consta en el expediente administrativo su emisión y sumisión a información pública".

4. Por último, la Sala reproduce su anterior sentencia de 19 de enero de 2000 , en la que, según expresa, se pronuncia sobre "la incidencia que sobre el Plan pueda tener el pronunciamiento de esta Sala de fecha 12 de julio de 1999". En esta sentencia de 12 de julio de 1999 la Sala de Cantabria estimó en parte el recurso formulado por la misma asociación (ARCA) recurrente contra el Decreto 34/1997, de 5 de mayo, del Consejo de Gobierno de Cantabria , por el que se aprobó el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) de las Marismas de Santoña, Victoria y Joyel, anulándolo en cuanto dejaba fuera del mismo un área determinada (la Marisma sur de Colindres, entre la Carretera N-634 y la Ría de Treto), ordenando al Gobierno de Cantabria su inclusión en el PORN ---con la zonificación que se determinaba en el Fundamento Quinto---, así como, en segundo lugar, en relación con la calificación que el PORN otorgaba a otras nueve zonas o terrenos, ordenando al Gobierno de Cantabria los calificara en los usos que especificaba. Pero la propia Sala advierte que la misma sentencia "no es firme, al encontrase pendiente de la resolución del recurso de casación interpuesto contra la misma". En tal situación procesal ---en principio, similar a la de autos--- la Sala llega, en síntesis, a la conclusión de que "la contradicción entre las prescripciones del PORN, publicado con posterioridad a las NNSS, y las disposiciones de estas debe resolverse con la aplicación directa y preferente de las primeras, en todo aquello en que ambos instrumentos normativos entren en colisión".

Contra esa sentencia han interpuesto el AYUNTAMIENTO DE COLINDRES y el GOBIERNO DE CANTABRIA sendos recursos de casación, en el que el primero esgrime dos motivos de impugnación y, el segundo, un total de ocho, articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, con excepción del primero de los formulados por el Gobierno de Cantabria ---que lo es al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA ---, motivo por el cual hemos de priorizar su examen, siguiendo, a continuación, con los restantes motivos del Gobierno de Cantabria. Como podremos comprobar, al hilo de los mismos analizaremos los dos motivos del Ayuntamiento de Colindres, coincidentes con alguno de los del Gobierno autónomo.

En el primer motivo, pues, de los del Gobierno de Cantabria, al amparo del citado artículo 88.1.c) de la LRJCA se considera infringido el artículo 33 de la misma Ley , por cuanto la pretensión deducida en autos iba dirigida a determinar ---y probar--- la existencia de modificaciones substanciales entre el momento de la aprobación inicial y la aprobación provisional, y, sin embargo, la Sala de instancia resuelve en atención a las modificaciones substanciales introducidas con anterioridad a la aprobación definitiva.

Obviamente, la Sala de instancia incide en el error de citar, al inicio de su Fundamento Sexto, el artículo 132.3 del RPU , referido a la aprobación definitiva, cuando el realmente infringido es el artículo 130 del mismo RPU que hace referencia a las modificaciones introducidas tras la aprobación inicial, y antes de la provisional, exigiendo ---como es sabido--- que "si dichas modificaciones significasen un cambio substancial en los criterios del Plan inicialmente aprobado, se abrirá, antes de someterlo a aprobación provisional, a un nuevo trámite de información pública y audiencia a las Corporaciones por los mismos plazos".

Mas, si bien se observa, la prueba pericial practicada ---como reconoce el mismo Gobierno de Cantabria--- ha ido encaminada a determinar y valorar las modificaciones introducidas entre la aprobación inicial y la provisional, respondiendo tal dictamen a las modificaciones que se reseñaban en el Hecho Tercero de la demanda, y que el perito expresamente ratifica en la pregunta a) tras la emisión del dictamen, y que no eran otras que las de precedente cita. Debe insistirse en que la --- primera--- aprobación inicial de la Revisión del PGOU de Colindres tuvo lugar en fecha de 28 de abril de 1994, y como quiera que ello dio lugar a la introducción de numerosas y substanciales modificaciones, se acordó una nueva aprobación inicial mediante Acuerdo adoptado en la sesión del Pleno municipal de 16 de octubre de 1996; tal circunstancia determinó, por aplicación del artículo 114.2 del TRLS92 (vigente en Cantabria por aplicación de la Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes en Materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana ) la apertura de un nuevo ---y segundo--- trámite de información pública. Consta en el expediente, y en los autos, que tal segundo período de información se formularon un total de 307 alegaciones, de las que 247 fueron estimadas, 53 desestimadas y el resto no tomadas en consideración. Estas son las que constituyeron el soporte fáctico para la pretensión deducida en la demanda por la Asociación recurrente ---que también se refirió a otras modificaciones introducidas tras la aprobación provisional---, y estas son las que constituyeron el objeto de la pericia practicada en autos con el resultado que conocemos. En consecuencia ---se insiste--- lo realmente acontecido no ha sido otra cosa que la incidencia de un error material, por parte de la Sala de instancia, que es ---incluso--- reconocido por el mismo Ayuntamiento de Colindres en el primero de sus dos motivos de impugnación, pero sin que del mismo pueda extraerse consecuencia jurídica alguna.

Por ello, no podemos acoger la incongruencia positiva que se imputa a la sentencia de instancia, pues la misma ha resuelto dentro de los límites realmente determinados por las pretensiones de las partes que, con claridad, se referían a las modificaciones entre la ---segunda--- aprobación inicial y la provisional, y que son las que, con precisión, la Sala de instancia reseña y valora, de conformidad con el resultado de la prueba pericial practicada en autos, como en seguida veremos.

En el segundo motivo el Gobierno de Cantabria considera (al amparo, al igual que en el resto de los motivos, del artículo 88.1.d de la LRJCA ) infringido el citado artículo 132.2.b) del RPU ---en realidad 132.3.b ---, por interpretación y aplicación inadecuada del mismo, considerando que las modificaciones introducidas en la aprobación definitiva no son substanciales. Obviamente, reiteramos lo aclarado en el fundamento anterior en relación con el precepto realmente infringido, aunque en realidad el tenor del mismo no nos afecte por cuanto, como enseguida veremos, lo realmente discutido es la interpretación que se realiza por la Sala de instancia del presupuesto fáctico para su aplicación ---o, en realidad, del artículo 130 del RPU ---, esto es, si estamos en presencia de "modificaciones substanciales" introducidas en la evolución procedimental ---durante el segundo período de información pública---, sin la preceptiva audiencia e información posterior.

La interpretación de los preceptos relativos a la valoración de la prueba por la Sala de instancia son sobradamente conocido por esta Sala; así, en la STS de 22 de enero de 2000 expresamos que "compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi"".

También es cierto (por todas, STS 3 de diciembre de 2001 ) que "es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley", añadiendo que "ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia".

Hemos de rechazar el planteamiento que se realiza por parte del Gobierno de Cantabria recurrente en relación con la valoración llevada a cabo por la Sala de instancia de la prueba aportada y practicada por las partes, así como sobre los errores que se dicen por la misma cometidos. La Sala de instancia, siguiendo el dictamen pericial de autos, agrupa pormenorizadamente en cinco apartados las modificaciones introducidas, como antes hemos indicado, alcanzando la conclusión ya expresada, esto es, que "no solo aisladamente, sino en su conjunto, es decir, que al margen de que individualmente contengan determinaciones que alteren sustancialmente el uso del suelo y los asentamientos de población, el conjunto de todas ellas permite constatar que el modelo originariamente trazado para el municipio ha experimentado una transformación que necesita el complemento de una nueva llamada a la participación ciudadana".

A la vista de todo lo anterior no podemos considerar insuficiente la prueba practicada ni tampoco arbitraria o irrazonable la conclusión que, de su análisis, obtiene la Sala de instancia. En consecuencia, en el supuesto de autos, y en concreto, en la valoración de la Sala de instancia no apreciamos indefensión, arbitrariedad o utilización de criterios erróneos, y ello nos obliga a la desestimación del motivo esgrimido.

Las alteraciones producidas, según recoge la sentencia reflejando el resultado de la prueba pericial, ha contado con un carácter generalizado, tanto desde una perspectiva cuantitativa (con afectación a numerosas determinaciones del planeamiento) como cualitativa (con la igualmente importante alteración del contenido de las mismas) lo cual conduce a considerarla, por la "naturaleza" y entidad de los cambios producidos como substancial. Como la Sala de instancia entiende, entre lo inicialmente diseñado para el municipio de Colindres y lo provisional ---o definitivamente--- aprobado se han producido unas transformaciones que, por su entidad, relevancia y características, han alterado lo inicialmente previsto, e implica una nueva configuración del diseño de ciudad que en modo alguno fue tomado en consideración en el momento de la primera aprobación inicial.

Estos mismos argumentos nos sirven también para rechazar, igualmente, el primero de los motivos del Ayuntamiento de Colindres, en el que, por la misma vía procesal, considera igualmente infringido el precepto antes aludido, esto es, el 130 del RPU ---y no el 132.3 del mismo RPU---, aceptando el error ---como tal--- de la Sala de instancia.

El rechazo de este motivo ---y, con ello, la confirmación del primer argumento utilizado por la Sala de instancia---, posiblemente haría innecesario el examen del resto de los motivos, que afectan a otros de los argumentos utilizados por la sentencia, incluso con resultados y consecuencias de carácter también anulatorio; sin embargo, como quiera que la decisión de la Sala de instancia, si se observa el auto aclaratorio de la sentencia, lo que ordena es "la retroacción del procedimiento administrativo al momento en que se cometió el defecto formal referido en los fundamentos de dicha resolución", y ante la previsión de que la Administración decidiera dicha retroacción procedimental subsanadora de lo actuado, debe por la Sala resolverse el resto de los motivos por cuanto, de alcanzarse la citada subsanación de referencia ---mediante la retroacción subsanadora--- quedaría la duda de los efectos de los otros argumentos utilizados por la Sala de instancia igualmente con efectos anulatorios respecto del acto impugnado.

En el tercer motivo se entienden infringidos por el Gobierno de Cantabria el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en relación con el 54.1.c) de la misma Ley . Este motivo es coincidente con el segundo motivo de los formulados por el Ayuntamiento de Colindres.

El primero de los preceptos impugnados regula la evacuación de los informes solicitados en el procedimiento administrativo, señalando en su apartado 4 que "si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquel se hubiese evacuado, se podrán proseguir las actuaciones", añadiendo que "el informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución". A la vista del contenido del motivo nos interesa destacar dos informes diferentes:

1. Por una parte el artículo 117 de la Ley 22/1988, de Costas , exige que "en la tramitación de todo planeamiento territorial y urbanístico que ordene el litoral", y antes de su aprobación inicial, se emita por la Administración del Estado ---en el plazo de un mes desde la remisión del proyecto--- "informe comprensivo de la sugerencias y observaciones que estime convenientes"; regulando, en su apartado 2, el mismo artículo 117 un mecanismo de control o comprobación del seguimiento del contenido del expresado informe, expresándose, en tal sentido que "concluida la tramitación del plan o normas de que se trate e inmediatamente antes de la aprobación definitiva, la Administración competente dará traslado a la del Estado del contenido de aquél para que en el plazo de dos meses se pronuncie sobre el mismo. En caso de que el informe no sea favorable en aspectos de su competencia, se abrirá un período de consultas, a fin de llegar a un acuerdo. Si, como resultado de este acuerdo, se modificara sustancialmente el contenido del plan o normas, deberá someterse nuevamente a información pública y audiencia de los Organismos que hubieran intervenido preceptivamente en la elaboración".

   Al referido informe hace referencia el artículo 112 de la misma Ley de Costas que establece que "corresponde también a la Administración del Estado emitir informe, con carácter preceptivo y vinculante, en los siguientes supuestos: a) Planes y normas de ordenación territorial o urbanística y su modificación o revisión, en cuanto al cumplimiento de las disposiciones de esta Ley y de las normas que se dicten para su desarrollo y aplicación".

   En relación con el carácter vinculante del informe, al que se refieren tanto el art. 112.a) como el 117.2 la STC 149/1991, de 4 julio 1991 establece en su parte dispositiva, entre otros pronunciamientos, que el art. 112 de la Ley de Costas no es inconstitucional si se interpreta en el sentido que establece el fundamento jurídico 7, A).c) de la sentencia, que analiza los límites del carácter vinculante del informe, radicados en el respeto a las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma recogidas en sus respectivos Estatutos de Autonomía, en materia de ordenación del territorio, señalándose al respecto que "el art. 112, que atribuye a la Administración estatal la facultad de emitir un informe preceptivo y vinculante sobre los planes y proyectos de las Comunidades Autónomas, ha sido impugnado por la obvia razón de que tal informe mediatiza el ejercicio por éstas de sus competencias propias sobre la ordenación del territorio, vertidos, puertos y vías de transporte y acuicultura". Así como "que la mediatización se produce es, desde luego, cosa innegable. También lo es, no obstante, que la emisión del informe se prevé para planes y proyectos cuya puesta en práctica requiere decisiones de la Administración del Estado ... que ésta no puede ser forzada a adoptar cuando entiende contrarias a las disposiciones legales relativas a la protección, preservación y uso público del demanio. La existencia de un informe previo y preceptivo en tales casos, es así un medio razonable para asegurar que la realización de los planes y proyectos no encuentre al final un obstáculo insalvable. Cosa distinta es, naturalmente, el carácter vinculante que a tales informes preceptivos se otorga y que, como más tarde veremos, se encuentra considerablemente atenuado, en lo que respecta a los planes y normas de ordenación territorial o urbana, por lo dispuesto en el art. 117 de la propia Ley , pues la fuerza que así adquieren esos informes convierte de hecho la aprobación final del plan o proyecto en un acto complejo en el que han de concurrir dos voluntades distintas y esa concurrencia necesaria sólo es constitucionalmente admisible cuando ambas voluntades resuelven sobre asuntos de su propia competencia. La admisibilidad de esta exigencia legal de informe vinculante ha de ser considerada por eso en relación con cada uno de los supuestos, de acuerdo con esta doctrina, que ya dejamos sentada en Sentencia 103/1989 (fundamento jurídico 8.º)".

2. Por su parte el artículo 10.2 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras , señala que "acordada la redacción, revisión o modificación de un instrumento de planeamiento urbanístico que afecte a carreteras estatales, el órgano competente para otorgar su aprobación inicial deberá enviar, con anterioridad a dicha aprobación, el contenido del proyecto al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, para que emita, en el plazo de un mes, y con carácter vinculante, informe comprensivo de las sugerencias que estime conveniente.

   Si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo".

3. Pues bien, en el supuesto de autos la Administración local actuante, en síntesis, al no haber sido emitidos sendos informes en el término establecido hizo uso del citado artículo 83.4 de la LRJPA , continuando ---en primer lugar--- el trámite de las actuaciones, y, ---posteriormente--- una vez emitidos tardíamente los informes, no tomando en consideración el contenido de los mismos. La Sala de instancia, sin embargo, no acepta el proceder de la Administración, entendiendo que, para poder apartarse del contenido de los informes tardíos hubiera sido precisa la correspondiente motivación (de conformidad con el artículo 54.1.c), de la que ha estado huérfana. Por ello llega a la conclusión de que "es incorrecta la aprobación del planeamiento en estos aspectos concretos, en la medida en que contradicen los extremos indicados en los informes desfavorables emitidos por la Demarcación de Costas y de Carreteras de Cantabria".

   El motivo debe ser desestimado, en los términos que se dirá, distinguiendo, no obstante, entre ambos informes:

   1. En relación con el preceptivo y vinculante informe ---en los términos que hemos examinado--- de la Demarcación de Costas, debemos señalar que el mismo fue solicitado (con remisión del Proyecto de Revisión del PGOU) en fecha de 9 de enero de 1997, reiterándose el 14 de marzo siguiente, una vez transcurrido el plazo de los dos meses previstos en el artículo 117 de la Ley de Costas , y emitido con fecha de 14 de mayo de 1998, llevándose a cabo ---en síntesis--- una doble alegación al amparo del artículo 6.2 de la Ley de Costas : Que los terrenos situados entre las Marismas y la Autopista ---así como los comprendidos entre la Carretera nacional a Burgos y la Ría--- cuentan con naturaleza demanial, considerando adecuada su clasificación como SNU-PC, y, en segundo lugar, que debe procederse a la rectificación de la servidumbre de protección para adaptarla a la nueva ribera del mar como consecuencia de los últimos temporales.

      Es cierto que la Demarcación de Costas, en fecha de 7 de mayo de 1999 (antes, pues, de la aprobación definitiva) emitió informe, en contestación a la remisión documental municipal (fichas), posterior pues al anterior informe, y de carácter favorable a la aprobación del PGOU.

      Pero, también es cierto que una vez aprobado provisional (17 de mayo de 1999) y definitivamente (27 de mayo de 1999) el PGOU, y publicado su Texto Refundido en el BOC de 3 de diciembre de 1999, al examinar los planos del mismo la Dirección General de Costas detecta el incumplimiento del contenido de los anteriores informes de 14 de mayo de 1998 y 7 de mayo de 1999, procediendo a requerir, mediante comunicación del Director General de Costas, de fecha 21 de enero de 2000 la modificación de la resolución aprobatoria retrotrayendo el expediente al momento oportuno que permita la rectificación. No obstante, la Dirección General de Urbanismo y Vivienda del Gobierno de Cantabria opta por la rectificación de errores ( artículo 105 LRJPA ), y previa audiencia de la Dirección General de Costas remitiendo comunicación al Ayuntamiento dando cuenta de la rectificación efectuada en relación con "los planos de la serie 11 de ordenación del litoral numerados: J4, J5, K5, K6, L7 (lo nuevo), M7, M8 (nuevo) y N8 que sustituyen a los anteriores".

      De todo lo anterior debemos deducir que no es cierto que ---por su carácter tardío--- el informe vinculante de la Demarcación de Costas de Cantabria no fuera tomado en consideración por el Ayuntamiento de Colindres (en la aprobación provisional) y el Gobierno de Cantabria (en la aprobación definitiva), dado que el contenido del informe fue aceptado; sin embargo, como afirma la sentencia de instancia ---y hemos podido comprobar analizando el dictamen pericial de autos--- la materialización completa del informe (debido al error de planimetría producido) no se ha completado. Ante tal situación, y dado el carácter vinculante de este informe, conforme a los artículos 102 y 117 de la Ley de Costas , no resulta de recibo ni la pretensión del Gobierno de que el informe no tuvo que tomarse en consideración, dado su carácter tardío, ni la afirmación de la Sala de que para apartarse del mismo debió procederse a su motivación. Lo cierto ---y en ello se coincide con el sentido del fallo de la sentencia en este punto--- es que en la nueva tramitación procedimental acordada, como consecuencia del motivo anterior, el sentido del informe, en su integridad, de la Director General de Costas, de fecha 21 de enero de 2000, debe ser acogido, y ello, como consecuencia del carácter vinculante del mismo por prescripción legal.

   2. No podemos decir lo mismo en relación con el informe, también tardío, de la Demarcación de Carreteras de Cantabria, que "aconseja sustituir este paso elevado por una intersección a nivel, cuyo plano a escala 1:1000 se acompaña para su incorporación al Plan General" ---refiriéndose al paso elevado sobre la Carretera Nacional Colindres Resines (N-629)---. Y la respuesta no puede ser la misma porque, a pesar del carácter vinculante del informe, las consecuencias previstas en el precepto son distintas, al contemplarse expresamente un efecto positivo ante su falta de emisión en plazo. El citado artículo 10.2 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, dispone, en su párrafo 2º que, "si transcurrido dicho plazo y un mes más no se hubiera evacuado el informe citado por el referido Departamento, se entenderá su conformidad con el mismo".

      Igual que en relación con el informe de Costas, no podemos aceptar la tesis de la Sala de instancia sobre la exigencia de motivación para apartarse de su contenido, por cuanto sus concretos efectos vienen determinados ---como hemos visto--- por la legislación sectorial correspondiente. No obstante, debemos advertir que dada la retroacción procedimental confirmada, la eficacia vinculante del informe cobraría su eficacia.

En el cuarto motivo del Gobierno autonómico recurrente se consideran vulnerados los artículos que regulan la valoración de la prueba tasada, esto es, los artículos 1218 del Código Civil , y 597 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil , que se corresponden con los actuales 319 y 320 de la actual Ley Procesal Civil .

Obviamente, respondemos al motivo en el estricto marco de valoración probatoria en el que se plantea, dejando por tanto a salvo lo que acabamos de afirmar en el Fundamento anterior.

La vulneración de los expresados preceptos la hace derivar el Gobierno recurrente de los mencionados informes citados en el Fundamento anterior; considerando, según se expresa, que existen en el expediente administrativo informes de la Demarcación de Carreteras (de fecha 14 de mayo de 1998) y de la Dirección General de Costas (también de fecha 14 de mayo de 1988) en los que se admite y reconoce el haberse introducido ---antes de la aprobación definitiva del PGOU--- las modificaciones necesarias para dar cumplimiento a los informes exigidos por la legislación sectorial; esto es, informes y documentos de los que se deduce el cumplimiento de los informes preceptivos, y que han de tenerse por ciertos a los efectos de la sentencia que se dicte, salvo que quedara desvirtuada la certeza del documento. Y, considerando, todo ello, ratificado por el dictamen pericial emitido en autos y ---en relación con el informe de la Demarcación de Costas--- por el mencionado oficio del Director General de Costas de fecha 23 de marzo de 2000 (en realidad, 21 de enero de 2000).

En relación con tal cuestión la Sala de instancia, en el fundamento jurídico décimo, señala:

1. Que faltan los preceptivos informes favorables "pues los que constan en el expediente son contrarios a su aprobación".

2. El de la Demarcación de Carreteras lo es, según se expresa, porque "el paso elevado sobre la carretera nacional Colindres-Resines N-629, no se va a realizar", pues "existen razones medioambientales que aconsejan sustituirlo por una intersección a nivel, por lo que exige la reforma del Plan General en este aspecto concreto (paginas 76 y 77 del expediente)".

3. En relación con el de Costas se expresa que "el informe desfavorable obedece al hecho de que el deslinde del dominio público marítimo terrestre señalado en el Plan es contrario al propuesto por la Demarcación, habiéndose rectificado únicamente los de la serie 11 (paginas 258, 259 y 323 del expediente)".

Debemos limitarnos a las conclusiones obtenidas en el fundamento anterior como consecuencia del examen del oficio del Director General de Costas de fecha 21 de enero de 2000, que, en realidad, es el único documento que se quiere contraponer a la valoración probatoria llevada a cabo por la Sala de instancia con base en el informe pericial de referencia. Como antes señalamos la técnica de la rectificación de errores utilizada por el Gobierno de Cantabria no abarcó a la totalidad de la planimetría del PGOU, como ratifica el perito en su dictamen.

El motivo fenece, pues.

En el quinto motivo de los del Gobierno de Cantabria, y por la indicada vía del artículo 86.1.d) de la LRJCA , se consideran infringidos los artículos 632 de la anterior Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, que se corresponde con el 348 de la actual 1/2000, de 7 de enero , que determina que los dictámenes periciales se valoran conforme a las reglas de la sana crítica.

En concreto, critica dos aspectos valorativos concretos de la Sala de instancia, los cuales son considerados como irracionales, ilógicos y contrarios al sentido común:

1. El primero de ellos es el relativo a la valoración del informe de la Dirección General de Costas para la delimitación de la zona de servidumbre de protección, resultando así no solo del expediente ---fundamento anterior---, sino también del dictamen pericial emitido en las actuaciones, señalando, en consecuencia, que no solo en el expediente, sino también en el dictamen pericial se pone de manifiesto que la línea de servidumbre estaba modificada, adecuándose, por tanto, a lo consignado en el informe de la Dirección General de Costas.

2. El segundo aspecto es el relativo a la valoración de la misma prueba pericial en relación con las modificaciones substanciales en el trámite de aprobación definitiva.

Respecto del apartado a), ha de estarse al fundamento anterior, y en relación con el b) a lo dicho en el fundamento Quinto.

En el sexto motivo de su recurso de casación el Gobierno de Cantabria considera infringido el artículo 57 de la citada LRJPA , que establece el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos. En concreto, se expresa en el motivo de impugnación que tal presunción ---desde la perspectiva de la carga de la prueba--- sitúa al recurrente en la posición de tener que alegar y probar la infracción del acto desvirtuando tal presunción iuris tantum. Y, frente a ello la sentencia de instancia (FJ 9º) considera que, como quiera que las demandadas se limitaron en sus contestaciones a reseñar la jurisprudencia existente en relación con las modificaciones sustanciales, sin descender al caso concreto, deben entenderse probadas las alegaciones del recurrente, pues con tal actuación procesal daban "por supuesta la naturaleza no innovadora del modelo territorial primitivamente escogido, sin analizar, en modo alguno, la veracidad de las manifestaciones de la demanda, que debemos dar por probada ante su falta de controversia específica y tampoco su carácter de esenciales".

Tal como hemos dicho en nuestras sentencias de 15 de marzo, 4 y 16 de abril, y 4 de junio de 2003 , aquél precepto no invierte la carga procesal de la prueba, sino que impone al demandante la carga de impugnar judicialmente el acto administrativo. Sin embargo, ya en el proceso judicial, cada parte tiene sus obligaciones probatorias, como en cualquier proceso, y sobre la Administración recae la de acreditar que se dan las circunstancias de hecho que constituyen requisitos para el ejercicio de sus competencias.

Al margen de lo dicho en el Fundamento Quinto, debemos insistir en que la Sala de instancia, después de un examen riguroso del expediente administrativo y de la pericial practicada, ha llegado a la conclusión de que existe prueba suficiente determinante del carácter substancial de las modificaciones introducidas en el segundo período de información pública, antes de la aprobación provisional, siendo esta una apreciación de las pruebas del expediente administrativo y de la pericial de referencia que no puede ser discutida en casación, como no sea (que no es) que se trate de una apreciación contradictoria o ilógica. Esto es, la Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión expresada, y, por consiguiente, la aludida presunción ha quedado destruida como en cualquier otro supuesto de revisión de actos administrativos, revestidos de idéntica presunción de validez, que vienen a ser anulados por sentencia.

A los dos restantes motivos (séptimo y octavo) del Gobierno de Cantabria debemos darle una respuesta conjunta. La cuestión planteada es la relativa a la eficacia de la anterior sentencia de la propia Sala de instancia (de 12 de junio de 1999 ) que había estimado parcialmente el recurso formulado contra el PORN. En relación con la misma se ha tramitado el Recurso de Casación 3277/2000 (que incluía en su tramitación un total de siete recursos) que ha sido resuelto por STS de 5 de enero de 2004 que, revocando la sentencia impugnada, ha ordenado reponer las actuaciones del recurso 1862/1997, seguido ante la Sala misma del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, al momento inmediatamente posterior al de formalización de la demanda para proceder a un adecuado emplazamiento que garantice un efectivo conocimiento del recurso; anulada, pues, la sentencia de instancia el PORN cuenta con su plena eficacia, siendo, en su integridad, punto de referencia obligatorio para la tramitación y aprobación del PGOU de Colindres, en los propios términos expresados en la sentencia de instancia, en la que la Sala llega, como hemos expresado, en síntesis, a la conclusión de que "la contradicción entre las prescripciones del PORN, publicado con posterioridad a las NNSS, y las disposiciones de estas debe resolverse con la aplicación directa y preferente de las primeras, en todo aquello en que ambos instrumentos normativos entren en colisión".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.