STS, 16 de Marzo de 2005

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso nº 1251/1998, promovido por DOÑA María Dolores, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CÓRDOBA, sobre urbanismo.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 14 de febrero de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la resolución que se recoge en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, la que confirmamos por ser acordes con el Orden Jurídico. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DOÑA María Dolores se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de marzo de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de mayo de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara "resolución estimatoria de nuestra pretensión".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 12 de febrero de 2004, ordenándose también por providencia de 16 de abril de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE CÓRDOBA) a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 4 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó "acuerde su desestimación, con imposición de las costas causadas".

Por providencia de 8 de febrero de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de marzo de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magjstrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Sevilla) dictó en fecha de 14 de febrero de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 1251/1998, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª. María Dolores contra el (1) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Córdoba, adoptado en su sesión de fecha 7 de mayo de 1998, por el que fue desestimado el recurso ordinario formulado por la misma recurrente contra el (2) anterior Acuerdo de la Gerencia Municipal de Urbanismo del citado Ayuntamiento, adoptado en su sesión de 13 de noviembre de 1997, por el que fue aprobado el Proyecto de Compensación de la Unidad de Ejecución Dos del Sector MA-TRES (Las Margaritas) del Plan General de Ordenación Urbana de Córdoba.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando los Acuerdos impugnados, fundamentándose para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación que gira en torno al examen de la pretensión deducida por la recurrente en relación con la condición de urbana de la finca de su propiedad.

La sentencia de instancia tras dejar constancia de la evolución normativa sobre la materia, expone el contenido del artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones, dejando constancia de los dos supuestos en el mismo contemplados para la consideración de un terreno como urbano (existencia de servicios urbanísticos o consolidación por la edificación, y, urbanización como consecuencia del planeamiento), y recoge diversa jurisprudencia al respecto de esta Sala sobre la cuestión, llegando a la siguiente conclusión: "Con arreglo a la doctrina anteriormente expuesta no puede otorgarse la clasificación de urbana al suelo, pues el propio informe pericial acredita que si bien la parcela posee los servicios urbanísticos referidos, no puede considerarse urbana por su ubicación, pues se indica lo siguiente: La Avda. del Mediterráneo, a la que recae su fachada, es el principal acceso al Parque Figueroa, barriada construida hacia finales de los años 60, constituyendo una zona urbana con todos los equipamientos de carácter local, propios de un suelo urbano consolidado. En las cercanías de la parcela se sitúan además los Planes Parciales MA-1 y MA-2, el suelo urbanizable no programado y el suelo no urbanizable de sistemas generales MA. Además de las construcciones situadas en el entorno de la que nos ocupa y del mencionado Parque Figueroa, los únicos edificios que existían en la zona en el momento de aprobación del PGOU son: un equipamiento docente y algunos edificios recayentes a la carretera de Santa María de Trasierra, o en las cercanías de la misma. Estos últimos edificios son de carácter urbano, aunque están incluidos en la Unidad de actuación MA-1, a desarrollar mediante Estudio de Detalle. En la ficha de planeamiento del PGOU de esta unidad de actuación se prevé cesión de viario, lo que indica que éste, y en consecuencia la urbanización, no estaba completo. En las proximidades se encuentran dos centros comerciales: Pryca La Sierra a unos 800 metros y Zoco Córdoba a unos 1.500, si bien ningún de ellos en el momento de aprobación del PGOU. Es evidente, que la parcela no se encuentra insertada en el entramado urbanístico, sino que se encuentra desligada, pues en las cercanías, se sitúan suelos urbanizables y no urbanizables, no puede decirse que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y redes de suministro, por lo que no procede la calificación postulada».

Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación Dª. María Dolores, en el que esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, se consideran infringidos, según se expresa, el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), que reproduce el contenido del artículo 76 del anterior Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril, y, a su vez, asumido por el artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones; y, al mismo tiempo, abundante jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada sobre suelo ubicado prácticamente en la misma zona en la que se encuentra la finca de la recurrente, haciéndose evidente la desigualdad que ha merecido la posición jurídica de la recurrente.

En tal sentido se cita la STS de 17 de julio de 1995 (RC 11722/1990), en la que el suelo fue clasificado con urbanizable programado, encontrándose la finca de la recurrente con igual fachada, que la de aquellos autos, a la Carretera de Santa María de Trasierra y siendo su ubicación exacta el comienzo de esa vía que comunica con el barrio de Las Margaritas, encontrándose los terrenos de la sentencia de referencia mas alejadas del casco urbano que representa el Barrio de Las Margaritas, Parque Figueroa y Avenida del Mediterráneo.

El mismo criterio, según se expresa, se ha mantenido por el Tribunal Supremo en la sentencia dictada en el RC 9280/1995, en relación con terrenos cercanos, como son los afectados por el Plan Parcial del Ordenación del Sector MA-1 Las Margaritas. Igualmente se citan como referencia de la doctrina de esta Sala las SSTS de 7 de junio de 1999 y 23 de noviembre de 1998 (RC 8404/1992). El motivo deben, sin embargo, ser desestimado.

La doctrina mantenida por la Sala de instancia es clara y patente: se niega a la finca de la recurrente la pretendida condición de urbana "pues el propio informe pericial acredita que si bien la parcela posee los servicios urbanísticos referidos, no puede ser considerada urbana por su ubicación", concluyéndose, tras la trascripción del informe pericial emitido en autos, en el sentido de que "es evidente, que la parcela no se encuentra insertada en el entramado urbanístico, sino que se encuentra desligada, pues en las cercanías, se sitúan suelos urbanizables y no urbanizables; no puede decirse que exista una urbanización básica constituida por una vías perimetrales y redes de suministro por lo que no procede la calificación postulada".

Partiendo de tales claros pronunciamientos, por una parte, no podemos realizar una valoración de la prueba diferente de la llevada a cabo por la Sala de instancia ---dados los correctos términos de la misma---, y, por otra, hemos de confirmar que la doctrina expuesta se ajusta plenamente a la mantenida por la Sala en supuestos similares.

Debemos comenzar reiterando que (STS 3 de diciembre de 2001) «es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación, puesto que la errónea valoración probatoria ha sido excluida del recurso de casación en la jurisdicción civil por la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, y no ha sido incluida como motivo de casación en el orden contencioso-administrativo, regulado por primera vez en dicha ley. Ello se cohonesta con la naturaleza de la casación como recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no someter a revisión la valoración de la prueba realizada por el tribunal de instancia.

Ahora bien, ello no impide que puedan ser objeto de revisión en sede casacional los siguiente temas probatorios o relacionados con la prueba:

1. La infracción del artículo 1214 del CC, que puede traducirse en una vulneración de las reglas que rigen el reparto de la carga de la prueba, invocable a través del artículo 95.1.4º LJCA.

2. Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio con indefensión de la parte cuando, indebidamente, no se ha recibido el proceso a prueba o se ha inadmitido o declarado impertinente o dejado de practicar algún medio probatorio en concreto que tenga relevancia para la resolución definitiva del proceso.

3. Infracción o vulneración de las normas del ordenamiento jurídico relativas a la prueba tasada o a la llamada prueba de presunciones.

4. Infracción de las reglas de la sana crítica cuando la apreciación de la prueba se haya realizado de modo arbitrario o irrazonable o conduzca a resultados inverosímiles, que puede hacerse valer por el mismo cauce de infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia, pues el principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos que consagra el artículo 24 de la Constitución comporta que estos errores constituyan vulneraciones del citado derecho y por ende infracciones del ordenamiento jurídico susceptibles de fiscalización por el Tribunal Supremo.

5. Infracción cometida cuando, al socaire de la valoración de la prueba, se realizan valoraciones o apreciaciones erróneas de tipo jurídico, como puede ser la aplicación a los hechos que se consideran probados de conceptos jurídicos indeterminados que incorporan las normas aplicables.

6. Errores de tipo jurídico cometidos en las valoraciones llevadas a cabo en los dictámenes periciales, documentos o informes, que, al ser aceptados por la sentencia recurrida, se convierten en infracciones del ordenamiento jurídico imputables directamente a ésta; y, por último

7. Cabe también integrar la relación de hechos efectuada por la sala de instancia cuando, respetando la apreciación de la prueba realizada por ésta, sea posible tomar en consideración algún extremo que figure en las actuaciones omitido por aquélla, el cual sea relevante para apreciar si se ha cometido o no la vulneración del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia denunciada (STS 12 de julio de 1999 , en términos parecidos a los que resultan de la redacción del artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativo, Ley 29/1998, de 13 de julio. SSTS 6 y 17 de julio de 1998 , 12 de julio , 2 de noviembre, 15 de diciembre de 1999 , 20 de marzo , 3 de abril , 3 de octubre y 20 de noviembre de 2000 , entre otras muchas).

Dejando al margen los recibos fiscales ---aspecto en el que ya no se hace referencia en casación--- el elemento probatorio que la Sala toma en consideración es el Informe emitido por la Perito Arquitecto quien, en síntesis, afirma la concurrencia de los servicios exigidos en el momento de la aprobación del PGOU (1986), pero, al mismo tiempo, manifiesta la ausencia del requisito de estar la finca comprendida dentro de áreas consolidadas de edificación. Tal conclusión es asumida por la Sala de instancia que, partiendo del informe pericial, describe ---con exquisita precisión, como hemos comprobado con la trascripción realizada--- el entorno de la finca de la recurrente, describiendo las zonas urbanas de la misma con sus concretas características (así, la Avenida del Mediterráneo y el Parque Figueroa), la zonas de suelo urbanizable programado (Planes Parciales MA-1 y MA-2), suelo urbanizable no programado y suelo no urbanizable (Sistemas Generales MA), especificando que "los únicos edificios que existían en la zona en el momento de aprobación del PGOU son: un equipamiento docente y algunos edificios recayentes a la carretera de Santa María de Trasierra, o en la cercanías de la misma". De ahí, las conclusiones ya conocidas de la sentencia de intancia, en relación con la finca de la recurrente, de "no ... insertada en el entramado urbanístico", de "desligada", de existencia en las "cercanías (de) suelos urbanizables y no urbanizables", y de inexistencia de "urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y redes de suministro".

Tal resultado valorativo se nos presenta lógico y ajeno a cualquier componente de arbitrariedad.

Pues bien, en la reciente STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS que ---de forma incompleta--- cita la recurrente de 7 de junio de 1999: "que el suelo esté insertado en la malla urbana , es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente".

La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto «ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003, en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002, y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 10 a) del Texto Refundido de 1992, 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento, así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976, pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana , por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido». Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004.

En esta misma línea hemos expuesto (SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003) que «la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana» . Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que «la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley 16/81, que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana , principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975, han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana , esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano». Y en la STS de 27 de junio de 2003 que « Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana , elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999, y las que en esta última se citan)».

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 600'00 euros (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.