STS, 24 de Abril de 2007

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, se ha seguido el recurso número 1487/1999, promovido por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE TELDE y DON Millán

, sobre aprobación definitiva de Estudio de Detalle en el Paseo Marítimo de Taliarte, en Melenara.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de octubre de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS:

Declarar la inadmisibilidad del recurso.

No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 9 de octubre de 2003 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia por la que "se declare la admisibilidad del recurso contencioso administrativo y, en su consecuencia, la Sala de instancia entre a conocer del fondo del asunto planteado".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de junio de 2005, ordenándose también, por providencia de 30 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo DON Millán en escrito presentado en fecha de 21 de septiembre de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "confirmando la recurrida por se ajustada a derecho".

Por providencia de fecha 5 de marzo de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 11 de abril de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Sala de Las Palmas de Gran Canaria) dictó en fecha de 11 de octubre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 1487/1999, por medio de la cual se declaró la inadmisibilidad del formulado por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra el Acuerdo del Pleno del AYUNTAMIENTO DE TELDE adoptado en su sesión de fecha 3 de marzo de 1998, por el que se aprobó definitivamente un Estudio de Detalle en el Paseo Marítimo de Taliarte (Melenara) término municipal de Telde, Las Palmas).

Como decimos, la Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso administrativo, fundamentándose, por lo que aquí interesa, en los siguientes razonamientos:

"El recurso contencioso administrativo se interpuso con fecha 7 de diciembre de 1999 contra Estudio de Detalle aprobado definitivamente por el Ayuntamiento Pleno en sesión de 3 de marzo de 1998, tomando conocimiento la Consejería de Política Territorial mediante Resolución del Director General de Urbanismo y su posterior publicación en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas de Gran Canaria de fecha 23 de marzo de 1998 y en consecuencia, habiendo trascurrido con creces el plazo de dos meses fijado por la Ley Jurisdiccional (art. 69 en relación con el art. 46 )".

Contra esa sentencia han interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de casación en el que esgrimía un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, y, en concreto de los artículos 44 y 46.1 y 6 de la citada LRJCA.

En síntesis se expone por la representación estatal ---que acepta el día 7 de diciembre de 1999 como fecha en la que se interpuso el recurso seguido en la Sala de instancia--- que, el requerimiento previo al que se refiere el artículo 44 de la LRJCA, fue llevado a cabo en fecha de 13 de octubre de 1999, ya que, hasta la fecha anterior de 19 de agosto de 1999 no se recibió en la Demarcación de Costas de Canarias (Ministerio de Medio Ambiente) la documentación relativa al Estudio de Detalle, y, en consecuencia, sólo a partir de dicha fecha pudo efectuarse el correspondiente requerimiento; por ello el requerimiento fue efectuado en el plazo de dos meses a que alude el artículo 44.2 de la LRJCA. Por ello, como quiera que el requerimiento (44.3 LRJCA) se entiende rechazado en el plazo de un mes sin la contestación del requerido, debe considerarse que ello se produjo el 14 de noviembre de 1999, siendo, pues, el recurso contencioso-administrativo (7 de diciembre de 1999) interpuesto dentro de plazo.

Debemos estimar el motivo formulado por la representación estatal y, en consecuencia, casar la sentencia de instancia.

Efectivamente, el artículo 46.6 regula el plazo para la interposición del recurso contenciosoadministrativo en aquellos supuestos de litigios suscitados entre Administraciones Públicas, estableciendo la regla general y tradicional de dos meses para la referida interposición, dejando, no obstante, a salvo la posibilidad de que una norma con rango de Ley establezca otra cosa.

Por tanto, derivamos la cuestión suscitada a la de la concreción de la fecha a partir de la cual se efectúa el cómputo del mencionado plazo de dos meses; el apartado 6 del artículo 46 de la LRJCA, que examinamos, establece una regla especial para el inicio de cómputo del plazo de los dos meses aplicable a los supuestos en los que la Administración recurrente haya hecho uso de la posibilidad especial prevista para los conflictos interadministrativos, esto es, para los supuestos en los que la Administración demandante haya hecho uso del previo requerimiento a la Administración cuya actuación luego es demandada o recurrida. La regla es clara, "cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartado del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en el que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado".

La especialidad en los litigios interadministrativos ---que podemos examinar en el artículo 44 de la LRJCA--- consiste, en síntesis, en (1 ) la supresión del régimen general de recursos administrativos, y en (2) su sustitución ---con carácter potestativo--- por la formulación de un previo requerimiento a la Administración luego demandada, con la finalidad de que, según los casos, "derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que está obligada".

Pues bien, el apartado 2 del artículo 44 regula tanto la forma del requerimiento ---que no viene al caso--- como el plazo para su formulación, que es el aspecto que aquí nos interesa; en concreto, se expresa que "deberá producirse en el plazo de dos meses contados desde la publicación de la norma o desde que la Administración requirente hubiere conocido o podido conocer el acto actuación o inactividad".

La tesis ---reduccionista, si duda--- de la sentencia de instancia es que producida la "publicación --- del Estudio de Detalle--- en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas de Gran Canaria de fecha 23 de marzo de 1998 ... en consecuencia, ha... trascurrido con creces el plazo de dos meses fijado por la Ley Jurisdiccional".

Debemos realizar algunas precisiones (dejando al margen la cuestión menor relativa a que la provincia de Las Palmas de Gran Canaria no existe) en relación con la supuesta publicación del Estudio de Detalle.

En realidad, en el Boletín Oficial de la Provincia de Las Palmas del día 23 de marzo de 1998 (página 1095) no se publica el Estudio de Detalle del Paseo Marítimo de Taliarte ---como dice la sentencia de instancia---, ni tampoco, como exige el artículo 140.6 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), "el acuerdo de aprobación definitiva" del Estudio de Detalle, pues, si bien se observa, lo que en dicho Boletín y página aparece es un mero "Anuncio" del Área de Urbanismo del Ayuntamiento de Telde en el que "se anuncia" que "En sesión extraordinaria del Ayuntamiento de Telde, celebrada el día 3 de Marzo de 1998, se acuerda, entre otros, la aprobación definitiva del Proyecto de Estudio de Detalle Paseo Marítimo Taliarte (calle Consignatario José Gonzalez y calle s/n), Melenara-Telde".

Pues bien, es de sobra conocido que todo Estudio de Detalle participa, en gradación jerárquica inferior, de la naturaleza normativa de los propios instrumentos de Planeamiento Urbanístico, y por ello, necesita de su íntegra publicación, como lógica emanación del principio de publicidad de las normas jurídicas contenido en el artículo 9.3 de la Constitución, no siendo, pues, suficiente la publicación del acuerdo de aprobación, con lo cual aquél ---en principio--- no tendría eficacia jurídica, ya que el Estudio de Detalle no consta que haya sido publicado.

Pero esta es una cuestión que excede del motivo que estamos examinando, que ---recordamos--- es exclusivamente la relativa a la inadmisibilidad del recurso decidida por la Sala de instancia.

Por lo que ahora nos interesa basta con señalar que la publicación efectuada ---del anuncio de aprobación, que no del Estudio de Detalle--- es insuficiente a los efectos del inicio del cómputo del plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo.

Pero es mas, la insuficiencia señalada no lo es, solo, desde la perspectiva formal que hemos expuesto, sino, además, porque, en el supuesto de autos, el mismo Anuncio publicado no permitía conocer el ámbito del Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de Telde; o, dicho de otra forma, los escuetos términos identificativos del Anuncio señalado ponían de manifiesto que el Estudio de Detalle aprobado correspondía, efectivamente, al Paseo de Taliarte de Melenara, en Telde, y se concretaba a la manzana colindante con el citado Paseo y ubicada entre la Calle Consignatario José González y la Calle Sin Nombre. Sin embargo, como expone en su recurso el Abogado del Estado, y se acredita con el examen del expediente, el ámbito de tal Estudio de Detalle aprobado en la sesión plenaria de 3 de marzo de 1998, era otro muy distinto.

Y de tal definitivo ámbito ---imposible de percibir con el examen del Anuncio del BOP de 23 de marzo de 1998--- solo pudo percatarse la Administración estatal tras una posterior solicitud de información al Ayuntamiento de Telde, que, a su vez, posibilitaría el requerimiento previo a la interposición del recurso contencioso-administrativo. Solo una posterior actuación de la Administración Autonómica ---autorizando a otro particular la construcción de una edificación con base al citado Estudio de Detalle, en otra manzana distinta del mismo Paseo de Taliarte--- fue la que permitió a la Administración Estatal de Costas conocer el auténtico ámbito del Estudio de Detalle aprobado por el Ayuntamiento de Telde.

El examen del Expediente denominado "Estudio de Detalle" y del denominado "Documento Complementario Estudio de Detalle", pone de manifiesto lo realmente acontecido en la tramitación y aprobación del Estudio de Detalle que nos ocupa.

Se trata de un Estudio de Detalle que insta del Ayuntamiento de Telde D. Millán en fecha de 17 de diciembre de 1995, en relación con una parcela de su propiedad "ubicada en la calle Paseo Marítimo de Taliarte y Calle sin Nombre, de este término municipal, para lo cual se aporta el proyecto y documentos requeridos". En la Memoria del mismo se expresa que el Estudio en cuestión se tramita "en cumplimiento de lo establecido en la disposición Novena del reglamento de Costas en su apartado dos.-2ª .-a)", y, en relación con su ámbito o extensión, el Estudio toma en consideración exclusivamente el concreto edificio que se pretende sustituir por una nueva edificación de tres plantas, con una longitud de fachada al mar de 7,95 metros. Las fotografías que acompañan a la Memoria señalan, con claridad, cual es la "Edificación objeto de estudio", la cual se ubica en una manzana delimitada por el Paseo Marítimo y la calle Miramar, y a izquierda y derecha en dirección al mar las calles Consignatario José González y Sin Nombre. Los planos que se acompañan con la solicitud ratifican tal concreto ámbito.

Con tal ámbito y concreción es informado desfavorablemente por el Director General de Costas en fecha de 10 de febrero de 1997; en el informe se hace referencia al "solar objeto del Estudio de Detalle, con un frente al paseo marítimo de 8 m., se ubica en una manzana de 16 m. ...". E, igualmente, es informado por el

Arquitecto municipal, quien, en su informe, se refiere en realidad a "la zona correspondiente a la fachada al mar de la Avenida Marítima de Taliarte" (sin limitarse a la concreta finca del instante del Estudio) señalando que en la misma "no existe ... una única tipología de fachada puesto que las características de las fachadas existentes responden a diversas épocas y a la aplicación de las sucesivas normativas de aplicación al sector".

La Propuesta de Resolución de Aprobación Inicial hace referencia al "proyecto de ESTUDIO DE DETALLE PASEO MARÍTIMO TALIARTE", que se concreta con la "zona denominada Punta de Taliarte", y, asimismo, "en relación a la homogeneización del litoral a su paso por la avenida Marítima de Taliarte"; aspectos que se reproducen en el siguiente Acuerdo de Aprobación Inicial, de fecha 1 de diciembre de 1997, y cuyo Anuncio es publicado mediante Edictos (BOCA y BOP) y notificado personalmente a todos los vecinos "por figurar como propietario(s) de parte de los terrenos comprendidos dentro del ámbito de actuación del referido proyecto", sin que nadie formulara alegaciones.

En la Propuesta de Resolución de la Aprobación Definitiva (de 26 de febrero de 1998), en el Dictamen de la Comisión Informativa de Urbanismo (de 2 de marzo de 1998, y obviamente en el Acuerdo de Aprobación Definitiva adoptado por el Pleno en su sesión de 3 de marzo de 1998 se incluye un último Resultando en el que se hace constar que "con fecha 25 de febrero de 1998, D. Millán presenta documento complementario del Estudio de Detalle, como subsanación de deficiencias sobre la homogeneización de litoral a su paso por Taliarte, calle Consignatario José González, s/n". En la parte dispositiva del Acuerdo se hace referencia a la aprobación del Proyecto de Estudio de Detalle Paseo Marítimo de Taliarte (calle Consignatario José González, y calle s/n)". El anuncio de tal aprobación es publicado ---en los términos que ya conocemos--- en el BOP del día 23 de marzo de 1998, siendo tal dato ---como hemos recogido con anterioridad--- el que es tomado en consideración por la Sala de instancia para el inicio del computo del plazo de dos meses para la interposición del recurso contencioso-administrativo, y, en consecuencia, para la declaración de inadmisión.

Pero existe un segundo Tomo en el Expediente remitido por el Ayuntamiento denominado "Documento Complementario Estudio de Detalle", que se inicia con un Documento Complementario Estudio de Detalle, suscrito por Arquitecto el 10 de enero de 1998 y visado por el Colegio de Arquitectos el día 27 de febrero de 1998. En sus antecedentes se expresa que dicho documento complementario se redacta "en contestación al informe desfavorable de fecha 12 de febrero de 1997" de la Dirección General de Costas. Debe destacarse como en su apartado 3.7, denominado Fachada Marítima, se señala que "La fachada marítima objeto de estudio es la que pertenece a la zona denominada Punta de Taliarte (Taliarte-Telde), seleccionando solo las edificaciones que se encuentren en primera línea del mar, con una longitud en su conjunto de unos 200 metros lineales estando compuesta por diez edificaciones, cinco de las cuales dan a la calle Méndez Nuñez, y las otras cinco al Paseo Marítimo, siendo la altura media del conjunto de 2,9 plantas". Los planos que acompañan a dicho Documento Complementario atestiguan la nueva ---y definitiva--- extensión del Estudio de Detalle definitivamente aprobado; esto es, que con una solicitud inicial del mismo para 7,95 metros de fechada al mar, se acaba aprobando ---sin que conste motivación alguna al respecto--- un Estudio de Detalle con un extensión de 200 metros.

Por lo que ahora nos interesa ---viabilidad de la inadmisibilidad--- es evidente que del Anuncio publicado la Administración estatal no pudo deducir que el Estudio de Detalle que se estaba aprobando era el mismo por ella informado desfavorablemente y que ---por vía de subsanación--- su extensión había pasado de los 7,95 metros iniciales de fachada al mar, a los 200 metros. Por ello ---dada la inseguridad que se deduce del Anuncio de referencia--- acierta el Abogado del Estado cuando pone de manifiesto que la fecha que debe tomarse en consideración para el cómputo del plazo de dos meses para la interposición del recurso (llevado a cabo el 7 de diciembre de 1999), debe ser la del rechazo presunto del requerimiento efectuado; esto es, el 14 de noviembre de 1999, ya que el mismo fue realizado el 13 de octubre anterior, en tiempo hábil, pues lo fue dentro del plazo de los dos meses (44.2 de la LRJCA) contados desde que el Ayuntamiento ---a solicitud de la Dirección General de Costas--- remitió un ejemplar completo diligenciado del Estudio de Detalle, definitivamente aprobado el 3 de marzo de 1999, y que fue recibida en las dependencias estatales en fecha de 19 de agosto de 1999. Sólo entonces, y no con la deficiente publicación en el BOP, pudo tener conocimiento la Administración de Costas de lo, efectivamente, aprobado.

Casada, pues, la sentencia de instancia, y declarada la admisibilidad del recurso, hemos de resolver el mismo en los términos en que estaba planteado el debate, de conformidad con el artículo 95.2.d) de la LRJCA .

Desde dicha perspectiva, la propia narración de los hechos efectuada en los Fundamentos anteriores, con claridad absoluta, acredita el incumplimiento de las normas establecidas en los artículos 140 y siguientes del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), ya que la publicidad, los informes y las audiencias que en el expediente se efectúan lo han sido en relación con un proyecto que nada tiene que ver con el definitivamente aprobado, pues, solicitado solo para un edificio, luego crece y se extiende hasta abarcar un espacio muy superior de la fachada de la playa. Tal ampliación no iba descaminada ya que el Estudio se solicitaba "en cumplimiento de lo establecido en la disposición Novena del reglamento de Costas en su apartado dos.-2ª .-a)", y, por tanto, se trata de un Estudio de Detalle que tiene la finalidad de "proporcionar un tratamiento urbanístico homogéneo al conjunto de la fachada marítima", que es el objetivo que le fijan tanto la norma reglamentaria citada como la Disposición Transitoria Tercera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ). Esto es, no resulta posible un Estudio de Detalle de estas características limitado a una de las fincas o parcelas de la fachada marítima, pues el mismo precepto reglamentario ---en aquella fecha--- que lo exigía (DT Novena.2.2ª .a) del RC) expresamente se refería al "conjunto de la fachada marítima", y, además, sin tal ámbito resulta, inviable su finalidad, que, como sabemos, no es otra que "homogeneizar", esto es, intentar la similitud o igualdad de las fachadas de la zona, que no de uno de los componentes.

Pero con tan precipitada ampliación se han visto afectadas las reglas esenciales de su tramitación y, lo que resulta mas significativo, no ha podido informarse sobre la concreta propuesta de homologación de la fachada de playa.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.