STS, 10 de Noviembre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, se ha seguido el recurso nº 1331/1998 promovido por la entidad mercantil GRAN HABITAT DE VALLADOLID, S.A. y en el que ha sido parte recurrida LA COMUNIDAD AUTONOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, sobre imposición de multa de una infracción grave prevista en los artículos 1 y 3 de la Ley 12/1986, de 20 de diciembre , de medidas para la protección de legalidad urbanística en la Región de Murcia.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 29 de mayo de 2002 cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1331/1998 interpuesto por la mercantil "Gran Hábitat de Valladolid, S. A." frente a la orden resolutoria del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 11 de mayo de 1.998, por la que se impone a "Gran Hábitat de Valladolid, S. A.» la multa de 43.073.093 pesetas como responsable de una infracción grave prevista en los artículos 1 y 3 de la Ley 12/1986, de 20 de diciembre , de Medidas para la protección de la legalidad urbanística en la Región de Murcia, al ser el acto administrativo impugnado conforme al Ordenamiento Jurídico. Sin costas".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de la entidad mercantil GRAN HABITAT DE VALLADOLID S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de septiembre de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 17 de octubre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "por la que estimando el presente Recurso de Casación, case la Sentencia recurrida y se estime la pretensión deducida en nuestro escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de esta Sala Tercera de fecha 25 de marzo de 2004, ordenándose también, por providencia de 5 de mayo de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 28 de junio de 2.004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida por ser conforme a derecho la misma y los actos objeto del recurso contencioso 1331/1998".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 26 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Murcia dictó en fecha de 29 de mayo de 2002, en su recurso contencioso administrativo número 1331 de 1998 , por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad GRAN HABITAT DE VALLADOLID, S. A., contra la Orden, de fecha 11 de mayo de 1998, de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por la que le fue impuesta a la entidad recurrente la sanción de multa en la cuantía de 43.073.093 pesetas como autora responsable de una infracción urbanística grave tipificada en los artículos 1 y 3 de la Ley del Parlamento de Murcia 12/1986, de 20 de diciembre, de Medidas para la Protección de la Legalidad Urbanística de la Ciudad de Murcia .

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, fundamentándose para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. En relación con la caducidad del procedimiento sancionador planteada por el recurrente, ya que incoado el mismo mediante Resolución del Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda el 17 de julio de 1997, fue, sin embargo, resuelto en fecha de 11 de mayo de 1998, señala la sentencia de instancia que, en realidad, el expediente en el que fue impuesta la sanción (67/1967) fue incoado en fecha de 8 de enero de 1998, fecha en la que, de forma simultánea y declarando su caducidad, de dejaban sin efecto los anteriores expedientes 48/1995 y 36/1997, al no haber prescrito la infracción; "por consiguiente, como el acuerdo de iniciación del procedimiento 66/1997 tiene lugar el 8 de enero de 1998 y la notificación de la resolución sancionadora de 11 de mayo de 1998 se efectúa el 18 de mayo de 1998 (folio 265), es claro que de acuerdo con los términos del artículo 43.4 de la Ley 30/1992 , el procedimiento no caducó".

2. En relación con la cuestión relativa a la subrogación de competencias urbanísticas municipales, la sentencia de instancia, tras dejar constancia de los oficios remitidos por la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas, en fechas de 29 de junio y 17 de octubre de 1995, al Ayuntamiento de Fortuna, después de describir los hechos (edificaciones y reparcelaciones presuntamente ilegales) y con la finalidad expresada ("al objeto de que informen a esta Dirección General a los efectos del Artº. 29 de la Ley 12/1986, de 20 de diciembre "), concluye señalando: "Por consiguiente, el acuerdo de incoación del expediente sancionador 36/1997, dejado sin efecto por el del 67/97, no puede ser tachado de nulo (tampoco, obviamente, el de incoación del expediente 67/97), lo que determina el rechazo del correspondiente motivo de impugnación esgrimido por la actora (invasión de las competencias del Ayuntamiento) y que más arriba recogimos ...".

3. En relación con la necesidad del previo deslinde de la zona, la sentencia de instancia señala igualmente que el argumento no puede prosperar, añadiendo que "el fundamento para rechazar los alegatos de la actora se halla, en gran parte, en el antecedente de hecho primero de la resolución sancionadora", cuyos términos transcribe, añadiendo que en el mencionado texto "no se afirma que los terrenos en cuestión se ubiquen geográficamente en la zona de dominio público hidráulico del Estado (como de contrario parece sostener la demandante).

4. En relación con la competencia del Director General del Territorio y Vivienda para la incoación del expediente sancionador, y tras dejar constancia que de las competencias que corresponden al mencionado Director General en los artículos 17 y 18 de la Ley 10/1995, de 24 de abril , de Distribución de competencias entre los Órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo, "no atribuyen claramente a dicho órgano administrativo la incoación de los procedimientos sancionadores cuando en el acuerdo de incoación ...se contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada y la sanción que pudiera corresponder exceda por su cuantía ... de la que el Director podría imponer (limitada a 25 millones de pesetas...)", añade a continuación que, sin embargo, "la cuestión que plantea la actora carece de relevancia en orden a la validez de la resolución impugnada, pues la irregularidad determinada por la falta de competencia para acordar la iniciación del procedimiento sancionador (acto de trámite) queda subsanada al haber convalidado tácitamente el Consejero, con su resolución sancionadora, el acuerdo de inicio adoptado por el Director General".

5. En relación con la propuesta del instructor se señala en la sentencia de instancia que "la resolución sancionadora ha observado el apartado 3 del artículo 20 del citado Reglamento , pues no aceptó hechos distintos de los determinados en la fase de instrucción ni consideró que la infracción revistiera mayor gravedad", añadiéndose que "el requerimiento para el restablecimiento del orden jurídico infringido ... contenido en la propuesta del instructor ... fue conocido por la actora al notificársele la propuesta de resolución, constituyendo el apartado tercero de la parte dispositiva una mera consecuencia del que le precede".

6. En relación con la materialización de una reparcelación urbanística ilegal, la Sala de instancia analiza, en forma detallada, los Estatutos por los que se rige la comunidad de bienes denominada Finca Fortuna, la realidad física de 90 parcelas comprendidas entre los 455 m2 y 2799 m2, la solicitud de la recurrente al Ayuntamiento para ubicar en el "parcelamiento" algunas pequeñas casas prefabricadas, la publicidad realizada por la promotora, el Acta levantada por la Inspección en fecha de 26 de septiembre de 1995, el incumplimiento por parte de todas las parcelas de la superficie mínima para edificar, y, llegando, por todo ello, a la conclusión de que "todos esos datos ponen de manifiesto que la parcelación cuestionada era susceptible de originar la constitución de un núcleo de población, independientemente de la apariencia que a la operación se quiera dar por la actora ...". A continuación expone la declaración de inconstitucionalidad del artículo 257 del TRLS92 y la "reviviscencia" del 94.1 del TRLS76 , precepto que pone el acento en la posibilidad de "constitución de un núcleo de población", y que debe considerarse infringido, pues, según se expresa, "los datos que suministra el expediente administrativo son suficientemente demostrativos de la existencia de una operación jurídico-material orientada a la creación de un núcleo de población", conclusión que avala con la jurisprudencia que cita y reproduce. Sobre la mencionada cuestión la sentencia de instancia señala que "la resolución del Ayuntamiento no legitima de ninguna manera la conformación de la parcela urbanística efectuada, pues ... solamente otorga licencia de segregación para las parcelas que igualaran o superaran los 2000 metros cuadrados, únicamente para uso agrícola y sin que exista posibilidad de edificación; y como la Administración competente constató que lo que en las fincas segregadas se estaba realizando era una parcelación urbanística reaccionó adecuadamente, valiéndose de los instrumentos que la legislación urbanística ponía a su alcance"; en resumen, expone la sentencia, que "bajo la apariencia de una finalidad agraria, se estaba conformando la base fáctica de una parcelación no agrícolas sino urbanística y, por lo tanto, ilegal "

7. Por último, y en relación con la valoración inicial de los terrenos, la sentencia de instancia reproduce el artículo 43.a) de la Ley 12/1986, de 20 de diciembre, de Medidas para la Protección de la Legalidad Urbanística en la Región de Murcia , que remite, a su vez, al 49 del TRLS92 , que señala los valores catastrales del suelo de naturaleza rústica para la valoración inicial, rechazando de forma expresa la sentencia por no existir base legal alguna, según expresa que la Comunidad Autónoma tuviera que aplicar el artículo 26 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones ; a la vista de los informes aportados a las actuaciones (de la Gerencia Territorial del Catastro de Murcia y de la Dirección General de Tributos) la Sala de instancia llega a la conclusión de que "la resolución impugnada ha aplicado acertadamente el artículo 43.a) de la Ley Regional 12/86 en relación con el 49 del Texto Refundido de la Ley del Suelo del año 1992 , sin que el informe pericial practicado en la vía jurisdiccional pueda prevalecer, pues parte de una valoración inicial efectuada conforme a la nueva Ley 6/1998 ".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el que esgrime un total de siete motivos de impugnación, articulados todos ellos, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), esto es, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se consideran infringidos los artículos 20.6 del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto (RPS) en relación con el 43.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), así como la jurisprudencia que se cita (STS de 22 de julio de 1998 ).

El motivo debe ser rechazado, bastando para tal finalidad con el examen del mencionado Acuerdo de 8 de enero de 1998, Acuerdo en el que deben destacarse los siguientes aspectos:

1. El propio Acuerdo, se denomina "Acuerdo de iniciación de expediente sancionador".

2. En el mismo se decide "dejar si efecto la iniciación del expediente sancionador de referencia SAU 36/97, una vez acreditada la litispendencia (ya subsanada con la del referencia SAU 48/95)".

3. Igualmente, tras la subrogación del Director General en la competencias municipales relativas al ejercicio de la potestad sancionadora en materia urbanística, dada la inactividad municipal, se señala en el Acuerdo: "Iniciando nuevo expediente sancionador con la referencia SAU 67/97".

4. A mayor abundamiento, en el mencionado nuevo Acuerdo de incoación se relatan los hechos constitutivos de infracción (como consecuencia de la inspección girada en fecha de 26 de septiembre de 1995), tipificándose los mismos como infracción; se determinan los posible responsables; se expresa la posible sanción; se designa instructor y secretario; se determinan el órgano competente para la resolución del mismo; se informa de la posibilidad de aceptación voluntaria de los hechos; se mantiene vigente la documentación del anterior expediente caducado "que por su propia naturaleza mantenga su virtualidad"; y, en fin se le notifica el mencionado Acuerdo a los efectos de formular alegaciones.

No existe, pues, duda alguna de que con tal Acuerdo nos encontramos ante la incoación de un nuevo expediente sancionador, tras la caducidad de los anteriores, habiéndose respetado los dos parámetros temporales a los que se refieren los preceptos: En el mismo no ha existido caducidad (porque no han transcurrido seis meses entre el 8 de enero y el 18 de mayo de 1998), y, por otra parte, tal nueva incoación ha sido posible porque ( artículo 92.3 de la LRJPA ) "la caducidad no producirá por sí sola la prescripción de las acciones ... de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de prescripción"; plazo que, para las infracciones graves (artículo 9 del Real Decreto-Ley 16/1981 ) estaba establecido en cuatro años.

En el segundo motivo (también al amparo del 88.1.d de la LRJCA ) se consideran infringidos los artículos 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL ), así como los 248 y 260 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio TRLS92 ), como consecuencia de haberse invadido las competencias del Alcalde en materia de disciplina y legalidad urbanística (siendo el órgano manifiestamente incompetente); y 252 del mismo TRLS92 (al haberse prescindido del procedimiento establecido para acordar la subrogación competencial); infracciones que han implicado las de el artículo 62, apartado b) y e) de la citada LRJPA .

El motivo debe ser también rechazado. En síntesis, señala la recurrente en el desarrollo del motivo que (1) no concurre el presupuesto habilitante de la actuación autonómica previsto en el artículo 252 del TRLS92 (ya que el mismo se refiere a "las actuaciones sin licencia u orden de ejecución"), y, por otra parte (2), que el requerimiento efectuado en el expediente declarado caducado 48/1995 no puede ser utilizado en los posteriores, por cuanto uno de los modos de terminación del procedimiento sancionador es precisamente la caducidad del mismo, (3) apelando, por otra parte a la concepción que de la autonomía local estableciera el Tribunal Constitucional en sus SSTC de 2 de febrero y 28 de julio de 1981, así como 21 de mayo y 23 de diciembre de 1982 .

Hemos de comenzar señalando como hemos hecho en otras ocasiones como, después de la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo , debe interpretarse en esta materia el principio de autonomía municipal en función del artículo 252 del citado TRLS92 , cuando este precepto ha sido declarado inconstitucional por dicha sentencia.

Recientemente, en nuestra STS de 2 de noviembre de 2005 hemos señalado reiterando anteriores pronunciamientos que:

"Del artículo 25.2 d) de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las bases de Régimen Local no se deduce que las competencias del Municipio en materia de disciplina urbanística excluyan en todo caso cualquier intervención de las Comunidades Autónomas, pues aquéllas se ejercerán "en los términos de las legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas". Esta legislación, por lo que se refiere al presente caso, viene constituida por el artículo 184 LS/76 que atribuye en primer lugar al Ayuntamiento el deber de acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia u orden de ejecución o sin ajustarse a las condiciones señaladas en las mismas, una vez transcurrido el plazo de dos meses que debe concederse al interesado para que intente la legalización de lo construido, pero que, en defecto de actuación del Ayuntamiento, faculta indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil (actualmente al órgano autonómico competente, tal como respecto de la Comunidad Valenciana resulta del Real Decreto 299/1979, de 26 de enero ) para ordenar la demolición de lo construido ilegalmente. Para que la Comunidad Autónoma ejerza esta potestad no es exigible un requerimiento previo al Alcalde, pues no es esto lo que se desprende de nuestra sentencia de 8 de julio de 1996 , que cita la Sala de instancia. De esa sentencia se desprende que aunque el artículo 184 LS/76 se refiera indistintamente al Alcalde o al Gobernador Civil, la competencia del Alcalde tiene carácter prevalente por lo que la Comunidad Autónoma no debería intervenir si ya lo hubiera hecho el Alcalde, que no es lo que ha sucedido en le presente caso. Tampoco es de aplicación al presente caso la sentencia de esta Sala de 7 de julio de 1992 , en que también se apoya el Tribunal "a quo", que declara que el ejercicio por la Comunidad Autónoma de las competencias en esta materia sólo pueden llevarse a cabo cuando no haya actuado el Ayuntamiento, porque ha transcurrido con exceso el plazo de dos meses desde que las obras fueron declaradas no legalizables sin que el Ayuntamiento de Orihuela hubiera ordenado la demolición de lo construido.

No cabe interpretar el artículo 184.4 LS/76 , como hace la sentencia de instancia, en el sentido de que para que la Comunidad Autónoma pueda ejercer las competencias en materia de disciplina urbanística atribuidas con carácter principal al Ayuntamiento, el principio de autonomía municipal reconocido en los artículo 137 y 140 de la Constitución exija que aquella dirija previamente un requerimiento al Ayuntamiento para que las ejerza él. Esta fue la opción elegida por el artículo 252 LS/92 , pero no es un requisito que derive inmediatamente de aquel principio constitucional. El Tribunal Constitucional ha declarado repetidamente (sentencias 4/1981, 213/1988, 170/1989 y 46/1992 , entre otras) que la autonomía local, tal como se reconoce en los artículos 137 y 140 CE , goza de una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe respetar, pero que mas allá de ese contenido mínimo, la autonomía local es un concepto jurídico de contenido legal, que permite, por tanto, configuraciones diversas, válidas en cuanto respeten esa garantía institucional. Partiendo de que, con el límite indicado, la autonomía local admite una configuración legal, el Tribunal Constitucional ha declarado que si bien, en principio, los controles administrativos de legalidad no afectan al núcleo central de la autonomía de las Corporaciones locales, ello no obsta a que el legislador, en ejercicio de una legítima opción política, pueda ampliar el ámbito de la autonomía local y establecer con carácter general la desaparición de estos controles. Esto es lo que ha hecho la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local , cuando la Administración Local dicte un acuerdo que la Comunidad Autónoma considera ilegal. Los artículos 65 y 66 imponen en este caso a la Comunidad Autónoma la carga de impugnar ante el órgano de la jurisdicción contencioso administrativa que resulte competente el acuerdo considerado ilegal y de solicitar al Tribunal la suspensión provisional de dicho acuerdo, por lo que el Tribunal Constitucional ha considerado inconstitucionales diversos preceptos que atribuían a las Comunidades Autónomas la facultad de suspender por sí mismas acuerdos municipales.

Sin embargo el artículo 184.4 LS/76 no choca con esta doctrina, porque en él se prevé un simple control de legalidad que se ejerce sin contradecir acuerdo alguno del Ayuntamiento inmediatamente interesado en la restauración de la legalidad urbanística y sólo cuando aquel haya dejado transcurrir el plazo de un mes sin haber procedido, como ese precepto impone, a acordar la demolición de las obras ejecutadas sin licencia o sin ajustarse a las condiciones señaladas en la misma".

A todo ello hemos de añadir que antes de ordenar la demolición de los edificios construidos por MIL PALMERAS, S.A. la Comunidad Autónoma se dirigió al Ayuntamiento de Orihuela para que le informase si había ordenado la paralización de las obras y para que, en otro caso, remitiera los antecedentes necesarios, y que dicha Corporación no solo no se ha opuesto a la actuación de la Comunidad Autónoma sino que incluso ha intervenido en el proceso en apoyo del acto impugnado y ha interpuesto recurso de casación (declarado inadmisible) contra la sentencia dictada, lo que pone de relieve que la Comunidad recurrente se ha preocupado de respetar la preferencia que para adoptar la medida de demolición se concede al Ayuntamiento en cuyo término se hayan efectuado las obras".

En el supuesto de autos nos encontramos, no obstante todo lo anterior, ante el ejercicio de potestad la sancionadora, pero la doctrina establecida en materia de autonomía local que acabamos de reseñar resultaría de plena aplicación, teniendo, además, en cuenta los términos del requerimiento realizado en el año 1995 (20 de abril), que debe considerarse válido y suficiente a los efectos de articular la subrogación competencial, al referirse a los mismos hechos y no haber obtenido respuesta alguna municipal eficaz. En la Resolución por la que se incoa el procedimiento sancionador se expresa que "se mantendrán vigentes a los efectos del presente expediente toda aquella documentación obrante en el anterior de referencia SAU 45/1995 que por su propia naturaleza mantengan su virtualidad".

En concreto, en el inciso final de la comunicación de 20 de abril de 1995 se expresaba al Ayuntamiento de Fortuna por parte del Director General del Medio Natural que "se propone aplicar con el máximo rigor los procedimientos sancionadores existentes, al objeto de prevenir la consolidación de un proceso de urbanización ilegal en la zona". La respuesta municipal, a través de Acuerdo de la Comisión de Gobierno, adoptada en su sesión de 11 de mayo de 1995, fue limitarse a tomar conocimiento de la anterior comunicación. Por otra parte, los términos de la comunicación autonómica hacía innecesaria la fundamentación del requerimiento, bien en la norma autonómica ( artículo 29 de la Ley 12/1986, de 20 de diciembre, de Medidas de Protección de la Legalidad Urbanística de la Región de Murcia ) o bien la estatal de precedente cita. Y, en fin, vistos los reales términos en que la reparcelación de efectuaba, las dimensiones de muchas de las noventa parcelas que se segregaban y vendían, y las instalaciones que surgían en modo alguno relacionadas con la actividad agrícola de los huertos obvio es que la licencia concedida por el Ayuntamiento no abarcaba a la totalidad de la actividad desarrollada por los denunciados.

En el tercer motivo se considera infringido el principio de seguridad jurídica contemplado en el artículo 9.3 de la Constitución , ya que ante la ausencia de un previo deslinde la Resolución recurrida puede invadir competencias del Estado o de la Consejería de Medio Ambiente. Esto es, según se expresa, ante la ausencia del previo deslinde, pudiera ocurrir que con la actuación sancionadora llevada a cabo por la Consejería de Política Territorial, Obras Públicas y Urbanismo, se estuviesen invadiendo competencias estatales de la Confederación Hidrográfica del Segura (por tratarse la zona de cauce público) o bien de la Consejería de Medio Ambiente (por tratarse de zona considerada como el Paisaje Protegido del Humedal del Ajauque y Rambla Salada).

El examen de la Resolución por la que se incoa el expediente sancionador, con absoluta claridad, pone de manifiesto desde su encabezamiento que el objeto sancionador del mismo es "una presunta reparcelación ilegal en Suelo No Urbanizable, en el paraje denominado del Ajauque en Fortuna", cuyos datos catastrales y de identificación se concretan en el Resultando primero de la misma. Entre sus fundamentos jurídicos se cita expresamente la ya mencionada Ley 12/1986, de 20 de diciembre, de Medidas de Protección de la Legalidad Urbanística de la Región de Murcia , y, en su parte dispositiva considera la infracción urbanística cometida como grave (a la vista de los artículos 1 y 3 de la citada Ley 12/1986 ), si bien añadiendo que "dicha infracción se configuraría como muy grave a tenor de lo establecido en el artículo 2.1 de la referida ley 12/1986 de 20 de diciembre , si los terrenos estuviesen afectados por el Paisaje Protegido del Humedal del Aljauque- Rambla Salada"; tipo agravado que se toma en consideración en la incoación del expediente pero por el que obviamente no se sanciona.

Con independencia, pues, de otras posibles actuaciones administrativas de protección de la zona, la Resolución que aquí analizamos aun tratándose del ejercicio de potestades por subrogación se ha mantenido en el ámbito del ejercicio de potestades correspondientes a la materia urbanística, sin invasión, pues, de otras competencias estatales o autonómicas.

En el cuarto motivo se considera infringido el artículo 10.2 del RPS en relación con el artículo 12 de la citada LRJCA , al haberse incoada el procedimiento por órgano manifiestamente incompetente, a la luz de lo establecido en la Disposición Adicional Cuarta, C, de la Ley 10/1995, de 24 de abril, de Modificación de las Atribuciones de los Órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo .

El motivo ha de ser desestimado. Con independencia de que como razona la sentencia de instancia no queda suficientemente claro, de la legislación autonómica murciana de precedente cita la delimitación competencial entre el Director General (imposición de multas en la cuantía establecida en las disposiciones generales sobre legislación urbanística así como dirección y coordinación de las competencias en materia de inspección urbanística e intervención de la edificación y uso del suelo) y el Consejero implicados, en los supuestos en los que se mezclan los citados criterios objetivos con los cuantitativos establecidos en la Disposición Adicional Cuarta, C, de la Ley 10/1995, de 24 de abril, de Modificación de las Atribuciones de los Órganos de la Comunidad Autónoma en materia de urbanismo , sin embargo, el ámbito anulatorio del artículo 62.1.b) impide la declaración de nulidad pretendida por cuanto, como es sabido, tal precepto se refiere a los actos "dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia y del territorio".

El carácter manifiesto de la incompetencia no ha sido expresado por la Sala de instancia, y, por otra parte, no existe duda que la Resolución definitivamente sancionadora objeto de las pretensiones deducidas en el presente recurso ha sido dictada por órgano competente y superior jerárquico.

Hemos de limitarnos a ratificar lo ya manifestado en nuestra STS de 3 de mayo de 2001 :

"El artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , con una mayor concretización que el artículo 47.1.a) de la Ley de 17 de julio de 1958 , especifica que los supuestos en los que la incompetencia de la Administración determina la nulidad absoluta, no convalidable, del acto impugnado son los de manifiesta incompetencia por razón de la materia o del territorio, no incluyendo en la mención de dicha radical nulidad los casos de incompetencia por simple razón de jerarquía funcional. Evidentemente ello no significa que los actos acordados por órgano jerárquicamente incompetente no hayan de ser tachados de nulidad; pero se tratará de una nulidad convalidable, es decir, de una mera anulabilidad que puede ser subsanada mediante la convalidación a que hace referencia expresa del artículo 67.3 de la misma Ley de Administraciones Públicas .

No se trata aquí de discutir lo acertado o desacertado de la especificación aludida, ya que no cabe enmendar por esta vía la precisión que la Ley efectúa. Por otra parte, a esa misma conclusión se ha venido llegando a través de la doctrina de esta Sala, cabiendo citar expresamente las Sentencias de 28 de noviembre de 1997, 22 de junio de 1998, 16 de febrero y 27 de septiembre de 2000.Afirma acertadamente la sentencia del Tribunal Superior de ... que la delegación de firma viene proscrita para las resoluciones de carácter sancionador por el artículo 16.4 de la Ley 30/1992 . Y aún cabría precisar más: en esta materia específica se regula explícitamente la prohibición de delegar el ejercicio de cualquier tipo de competencia sancionadora de los órganos administrativos, que tan sólo puede ejecutarse por aquel a quien venga atribuida en virtud de disposición legal o reglamentaria, por el artículo 127.2 de la misma Ley ; de suerte que no cabe dudar que resulta infringida la Ley en aquellos casos en los que la sanción viene impuesta en virtud de delegación que no esté expresamente autorizada por las normas vigentes, ya que al hacerlo así se quebranta el principio de la jerarquía funcional que ha de observarse en la imposición de la misma.

Todo ello sin perjuicio de las conclusiones que en la actualidad hayan de extraerse de las modificaciones operadas por la Ley 4/1999 en los artículos 13 y 127 de la Ley 30/1992 , y que obviamente no son aplicables al caso ahora enjuiciado.

Cuestión distinta es el alcance que haya de otorgarse a esa infracción. No se trata evidentemente de una mera irregularidad formal, no ocasionante de la anulabilidad del acto; pero sí de un vicio subsanable mediante la convalidación oportuna por parte del superior jerárquico, tal como el artículo 67.3 establece de manera explícita al declarar que "si el acto adoleciere de incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá realizarse por órgano competente cuando sea el superior jerárquico del que dictó el acto viciado".

La sentencia de ... sostiene no solamente la nulidad del acto sancionatorio suscrito, en virtud de delegación del Director Provincial, por el Subdirector del ramo, sino que niega validez a la posterior convalidación efectuada por el Director General que entendió del recurso de alzada precisamente por estimar la radical nulidad según el artículo 62.1.b) de la Ley de 1992 . Esa doctrina no puede considerarse acertada, y sí lo es en cambio la postulada por el Instituto Nacional de la Seguridad Social en la súplica del escrito de interposición.

Si bien, como ha quedado razonado en el primero de los Fundamentos de esta resolución, concurren formalmente los requisitos que determinarían la viabilidad del recurso de casación en interés de la Ley, no cabe acoger el planteado por el Instituto Nacional de la Seguridad Social en este caso concreto, puesto que desprendiéndose de los preceptos legales aplicables con suficiente claridad la existencia de la doctrina que se propugna, y habiéndose pronunciado con reiteración esta misma Sala en ese mismo sentido, el error derivado del contenido de la sentencia que ahora se impugna no constituye materia suficiente para estimar un recurso que tenga por objeto el fijar la doctrina legalmente procedente en los casos en que ésta ya haya sido establecida reiteradamente por la Jurisprudencia".

En el quinto motivo se considera infringido el artículo 19 del mencionado RPS como consecuencia de no ser la propuesta de resolución que se notificó a la recurrente la que realmente sirvió de base para la resolución del procedimiento, incidiendo la misma en la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.e) de la LRJPA , o, subsidiariamente, de la anulabilidad contemplada en el artículo 63 de la misma Ley . En concreto, se pone de manifiesto que entre la propuesta del instructor y la Resolución sancionadora existieron dos propuestas intermedias --del Subdirector General y del Director General que no fueron notificadas a la recurrente, a pesar de que incorporaban ex novo algunos razonamientos y de que introducían un Apartado Tercero en relación con la ejecución subsidiaria y medidas coercitivas; ello privó a la recurrente según se expone de la posibilidad de combatir eficazmente la propuesta del instructor.

El motivo debe ser desestimado. La Propuesta de Resolución (al folio 137 del expediente) suscrita el 27 de febrero de 1998 por el Instructor del Expediente Sancionador propone la imposición a la entidad recurrente de la sanción de multa en la misma cuantía en que luego lo sería por la Resolución sancionadora (con idéntica tipificación y por los mismos hechos), así como en el apartado segundo "requerir al interesado para que proceda al restablecimiento del orden jurídico infringido", dar traslado al Registrador de la Propiedad (apartado tercero) y notificar a los interesados "poniéndoles de manifiesto el expediente para que en el plazo de quince días puedan formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes para su defensa".

Materializada la notificación y entregados a la recurrente la documentación que requirió, en fecha de 20 de marzo de 1998, la recurrente formuló alegaciones en las que no alegó indefensión alguna. Con posterioridad, figuran en el expediente Informe propuesta del Subdirector General de Urbanismo y Ordenación del Territorio, así como Propuesta de Orden Resolutoria suscrita por el Director General de Ordenación del Territorio y Vivienda, en las que figuran dos nuevos pero idénticos apartados en sus respectivas propuestas; en la primera (en realidad tercera) se expone que "en el caso de que por el sancionado no se acate lo dispuesto en el párrafo anterior requerimiento de restablecimiento del orden jurídico infringido , se procederá a su ejecución subsidiaria conforme a lo dispuesto en el artículo ..., todo ello sin perjuicio de la facultad de la Administración para acordar la imposición de multas coercitivas ...hasta lograr la ejecución por el obligado de las medidas de restablecimiento ...".

Ningún hechos nuevo ni valoración jurídica diferente a las contenidas en el informe del Instructor, que hayan podido causar indefensión a la recurrente, hemos podido apreciar en los posteriores Informe y Propuesta de Orden que cuenta con la finalidad de situar la inicial propuesta sin alterar la misma ante el órgano administrativo competente para su resolución y responden al cumplimiento del principio de jerarquía contemplado en el artículo 103 de la Constitución así como 3º.1 de la citada LRJPA "para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el resto del ordenamiento jurídico" (3.3 de la misma Ley ).

Por otra parte, tanto la restauración de la situación alterada como la indemnización por los daños causados son medidas legales, diferentes de la estrictamente sancionadora, pero compatibles con la misma, de conformidad con el artículo 130.1 de la LRJPA de estar previstas, como aquí ocurre, en las normas por las que se sanciona. En el presente caso, además, la obligación de restauración ya figuraba en la propuesta del Instructor.

Por lo que se refiere a la actuación subsidiaria de la Administración, corresponde al cumplimiento de lo previsto en los artículos 93 y siguiente de la misma LRJPA , que expresamente contemplan tanto la ejecución forzosa subsidiaria (96.1.b) como las multas coercitivas (artículo 99). No se trata sino de la ejecución por la Administración de sus propios actos, una vez firmes en la vía administrativa.

En el sexto de los motivos impugnados se consideran por la entidad recurrente infringidos los artículos 25 y 9.3 de la Constitución , en el aspecto concerniente al principio de personalidad de la legislación penal aplicable al procedimiento sancionador así como al principio de legalidad, e insistiendo en que lo efectuado por la recurrente ha sido una parcelación de carácter agrícola y en modo alguno urbanística sin que las Normas Subsidiarias del municipio de Fortuna impidan o prohíban tal tipo de segregaciones, estando, por otra parte, tal tipo de actividad amparada por la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario. Las actividades posteriores llevadas a cabo por los propietarios les serían, en todo caso, imputable a los compradores con arreglo al mencionado principio de personalidad. Por otra parte pone de manifiesto la existencia de una laguna legal en relación con el marco jurídico legal aplicable, al haber derogado la Ley de 12 de enero de 1973 (Texto Refundido de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario ) la ley de 15 de julio de 1954, sobre Unidades Mínimas de Cultivo, conforme a la cual se dictaron las normas por las que se fijaban las de la provincia de Murcia, siendo, en consecuencia, perfectamente legal la actuación llevada a cabo por la recurrente.

Igualmente debemos desestimar el motivo. La valoración llevada a cabo por la Sala en relación con la existencia de la parcelación, en suelo rústico, no puede calificarse de arbitraria; ya hemos expuesto como la Sala de instancia analiza, en forma detallada, los Estatutos por los que se rige la comunidad de bienes denominada "Finca Fortuna", la realidad física de las 90 parcelas con dimensiones comprendidas entre los 455 m2 y 2799 m2, la solicitud de la recurrente al Ayuntamiento para ubicar en el "parcelamiento" algunas pequeñas casas prefabricadas, la publicidad realizada por la promotora, el Acta levantada por la Inspección en fecha de 26 de septiembre de 1995, así como el incumplimiento por parte de todas las parcelas de la superficie mínima para edificar. A ello podemos añadir el examen de las fotografías unidas al expediente.

Todo ello sin duda alguna pone de manifiesto que tanto la idea inicial de la promotora recurrente, como el resultado final obtenido, era conseguir un asentamiento humano a través de una improcedente reparcelación urbanística, utilizándose la dudosa actividad agrícola estructurada bajo una reparcelación de ésta índole como medio, inadecuado, para la consecución del fin indicado.

Por último, en el séptimo de los motivos se considera infringido el artículo 27 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , calificando de parcial y subjetiva la valoración inicial de los terrenos reparcelados que ni siquiera se ajusta a la ya de por sí deficiente valoración catastral. Por otra parte el artículo 43.a) de la Ley Regional de Protección de la Legalidad Urbanística se remite al TRLS92, que en su artículo 49 se remite a los valores catastrales, precepto que, sin embargo, fue derogado por la Ley 6/1998, de 13 de abril , resultando, en consecuencia, de aplicación el artículo 26 de esta ley, cuyo contenido no se ha seguido. Por otra parte se discrepa igualmente del valor final, así como de la extensión de la finca que debe tomase en consideración.

El razonamiento de la Sala de instancia que, en síntesis, hemos reproducido con anterioridad no ha resultado desvirtuado por los razonamientos de la recurrente, que hemos de reproducir. Todo, en realidad, gira en torno al intento de la recurrente de proceder a la aplicación, al supuesto de autos, de la Ley 6/1998, de 13 de abril , cuando los hechos acaecieron en 1995.

El motivo, pues, debe desestimarse.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo ( artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), si bien con el límite, en cuanto a la minuta de Letrado de 3.000 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.