STS, 19 de Noviembre de 2008

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se ha seguido el recurso número 570/2000, promovido por la compañía mercantil ARRENDAMIENTOS MANRESA, S. A., y en el que ha sido parte demandada la GENERALIDAD DE CATALUÑA, sobre aprobación definitiva de la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Torelló.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 28 de abril de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre y representación de "Arrendamientos Manresa, S.A." contra los acuerdos de la Comissió d'Urbanisme de Barcelona de 16 de septiembre y de 20 de octubre de 1.998, aprobando definitivamente la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Torelló, y contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a ellos. Sin empresa imposición de costas a ninguna de las partes".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ARRENDAMIENTOS MANRESA, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de octubre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, ARRENDAMIENTOS MANRESA, S. A., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 15 de julio de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que se "estimando el recurso, case y anule la Sentencia recurrida, declarando la nulidad de la imposición contenida en la prescripción 1.2.5 del acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Torelló, con mantenimiento en su lugar, para el sector de reforma interior GES CENTRE, la ordenación no arbitraria ni lesiva para intereses supralocales prevista en los acuerdos de aprobación inicial y provisional de la referenciada revisión, respectivamente adoptados por el Ayuntamiento de Torelló en fechas 26/07/1997 y 12/02/1998".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de octubre de 2005, ordenándose también, por providencia de 29 de noviembre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la GENERALIDAD DE CATALUÑA en escrito presentado en fecha 31 de enero de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se declarara "no ha lugar al recurso planteado con expresa imposición de costas a la recurrente".

Por providencia de fecha 13 de octubre de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de noviembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugnan en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cataluña dictó en fecha de 28 de abril de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 570/2000, por medio de la cual se desestimó el recurso formulado por la entidad ARRENDAMIENTOS MANRESA, S. A. contra los Acuerdos de 16 de septiembre y 20 de octubre de 1998 de la Comisión de Urbanismo de Barcelona del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, por los que fue definitivamente aprobada la revisión del Plan General Municipal de Ordenación de Torelló, así como contra la desestimación presunta, por vía de silencio administrativo, del recurso de alzada formulado por la citada recurrente contra los anteriores Acuerdos.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, y, se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación: "Conocida suficientemente por las partes, y no precisada por ello de reiteración alguna, la ya abundante jurisprudencia recaída sobre la problemática referida a la autonomía municipal y a las competencias de la Administración Autonómica a la luz de los nuevos principios organizativos introducidos por los artículos 137 y 140 de nuestra Constitución, doctrina jurisprudencial inmediatamente aplicable por los Tribunales pese a las eventuales críticas a que pudiera haber sido sometida por cualquier sector doctrinal, y con independencia también de las consideraciones contenidas en la pericial contradictoria practicada en este proceso, en relación con cuál sea la solución más racional y continuista del vial de que se trata, así como de su mismo carácter local, no puede desconocerse que el Ayuntamiento actuante se avino y atendió inmediatamente las sugerencias de la Comissió d'Urbanisme, redactando el correspondiente texto refundido en el que introdujo la prescripción litigiosa 1.2.5.

Lo que viene a reducir sensiblemente el alcance de la cuestión debatida, desde el momento en que, ya nos encontremos ante aspectos reglados del Plan, con o sin el juego de conceptos jurídicos indeterminados y con o sin incidencia en aspectos de interés supralocal, ya en presencia de aspectos discrecionales, con o sin incidencia comunitaria o sobre un planeamiento superior, o ante cuestiones de mera oportunidad, el Ayuntamiento asumió en su integridad e hizo suya la prescripción de que se trata, incluyéndola en el correspondiente texto refundido finalmente aprobado, actuando así precisamente, sin imposición alguna, en el ejercicio de su propia autonomía, que no puede entenderse por ello quebrantada. Y, siendo ello así, y no acreditado además que la solución final adoptada resulte incoherente, irracional o inviable, procede la desestimación del recurso interpuesto, esencialmente sustentado en la pretendida vulneración de aquella autonomía local".

Contra esa sentencia se ha interpuesto recurso de casación promovido por la GENERALIDAD DE CATALUÑA en el que han esgrimido dos motivos de impugnación, articulados, el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), esto es, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que en este último caso se haya producido indefensión para la parte; y, el segundo, por la vía del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA, por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que resultan aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

1. En el primer motivo, articulado, como ya hemos señalado, a través del artículo 88.1.c) de la LRJCA, se considera infringido el artículos 67 de la misma LRJCA, por cuanto, según se expresa, la sentencia incurre en incongruencia omisiva, en la modalidad que califica de "preterición de la causa petendi" en que por la recurrente se fundaban adicionalmente sus pretensiones; en concreto se señala que se alegó en la instancia la falta de justificación del trazado viario impuesto por la Comisión de Urbanismo de Barcelona, teniendo en cuenta que el mismo abocaba a una inviabilidad económica del sector de reforma interior al suprimir la zona de clave H, lo cual fue avalado por la prueba pericial practicada que, en síntesis, reconoció que el trazado municipal era mas racional que el impuesto por la Comisión de Urbanismo, al margen de la expresada inviabilidad económica; sin embargo, la sentencia de instancia no abordó dichas cuestiones, incidiendo, pues, en incongruencia omisiva.

2. En el segundo motivo (88.1.d), se considera infringido el principio de la autonomía local (artículos 137 y 140 de la Constitución Española) que proscribe la fiscalización autonómica de los aspectos discrecionales del planeamiento que no incidan en intereses supralocales; doctrina igualmente prevista en el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU). Pues bien, al imponer la Comisión de Urbanismo de Barcelona el cambio de calificación urbanística de determinados suelos del sector de reforma interior GES CENTRE (eliminando la zona de clave H y obligando a su calificación como sistema viario) se vulneraba dicho principio, por cuanto (1) el cambio no tenía trascendencia supralocal, (2) la solución municipal, según el perito judicial, era mas racional, y, (3) tal decisión implicaba una imposición autonómica excediéndose la Comisión de Urbanismo en el ejercicio de sus competencias.

Hemos de comenzar rechazando el primero de los motivos planteados por la recurrente.

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la ya clásica STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso".

Desde la misma perspectiva el Tribunal Constitucional ha señalado que (STC 8/2004, de 9 de febrero ) "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse".

Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA (que se considera infringido) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 LEC, aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde la también clásica STC 20/1982, viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones: a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y b), Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (artículo 24.1 y 2 Constitución Española), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello (STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

Por ello, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

Pues bien, desde dicha perspectiva hemos de proceder a rechazar el primero de los motivos planteados por la entidad recurrente. Esto es, partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vistas las concretas respuestas de la Sala de instancia en relación con las concretas pretensiones de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación.

La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente en relación con la pretensión relativa a la calificación como viario de determinados terrenos de una de reforma interior. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas. Esto es, la pretensión anulatoria de la calificación viaria determinada por el órgano autonómico cuenta con una respuesta de rechazo en el Fundamento Jurídico Tercero de la sentencia que antes hemos reproducido, e, incluso, en relación con las concretas argumentaciones de la recurrente podemos encontrar referencias en dicho fundamento. En el párrafo segundo de dicho Fundamento la sentencia de instancia defiende la no vulneración del principio de autonomía, al expresarse, en concreto, que la adopción de la calificación viaria de los terrenos en cuestión se lleva a cabo, por parte del Ayuntamiento al elaborar el Texto Refundido "sin imposición alguna, en el ejercicio de su propia autonomía", y, por lo que ahora interesa, lo mas significativo es que, a continuación ---y, en consecuencia, dentro de dicho marco de actuación municipal--- la Sala de instancia, tras haber analizado el material probatorio obrante en autos y en el expediente, señala que no se ha acreditado que "la solución final adoptada resulte incoherente, irracional o inviable". La sentencia de instancia, pues, de esta forma, da una clara respuesta tanto a la pretensión anulatoria, como a las argumentaciones fundadas en la (1) irracionalidad de la decisión adoptada (eligiendo un viario frente a unas naves industriales), o en la (2) inviabilidad económica de la actuación, teniendo en cuenta que dicha conclusión se alcanza tras ponderar el material probatorio aportado, en el marco de la autonomía local que la Sala deduce de la falta de impugnación o discrepancia con la sugerencia autonómica, y, teniendo en cuenta que la mayor carestía de la actuación no la convierte en inviable económicamente al existir vías de financiación ajenas al sector cuya protección se pretende.

Por su parte, en el segundo de los motivos la recurrente (ahora por la vía del artículo 88.1.d de la LRJCA ) consideran infringido, en síntesis, el principio de la autonomía local por cuanto, según se expresa, estaríamos en presencia de una decisión que no cuenta con connotaciones supralocales (por cuanto el viario que se impone es de carácter estrictamente local), resulta menos racional que el inicialmente propuesto por el Ayuntamiento y resulta económicamente inviable.

La respuesta jurisdiccional que ahora se revisa en vía casacional ya la conocemos y ha consistido en el rechazo expreso a la pretendida vulneración del principio de autonomía local (insistimos, en que la sentencia de instancia habla de que la actuación final del Ayuntamiento lo ha sido "... precisamente, sin imposición alguna, en el ejercicio de su propia autonomía local"), lo cual se acredita, materialmente, con la voluntaria asunción de la clasificación viaria propuesta por el la Comisión de Urbanismo de Barcelona, y, procedimentalmente, con la ausencia de impugnación de tal propuesta, como demuestra la ausencia del municipio, tanto en el litigio seguido en la instancia, como en esta sede casacional.

Si bien se observa, es evidente que nos situamos en un marco de actuación discrecional y de ámbito local, pero no debe olvidarse que, la enjuiciada, se trata de una actuación que debe situarse en el ámbito de un Plan Especial de Reforma Interior, con destino casi exclusivo a sistemas generales, junto a un río cuya regeneración se pretende, y, en el que la alternativa de un viario junto al mismo ---frente a la subsistencia de una naves industriales--- no se presenta como algo ilógico o arbitrario, sino quizá mas acorde con la finalidad del específico instrumento que se aprueba. Pero, en todo caso, lo significativo es que, como la Sala de instancia destaca, no podemos hablar de imposición autonómica sino mas bien de sugerencia aceptada, y, por otra parte, las conclusiones por la misma alcanzada derivan de una valoración del material probatorio aportado cuya reinterpretación nos está vedado realizar por cuanto, como hemos expuesto, las conclusiones alcanzadas por la sentencia de instancia no se nos presentan como irracionales, arbitrarias o irreflexivas.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrentes en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.