STS, 15 de Diciembre de 2005

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se ha seguido el recurso nº 2570/1998, promovido por la entidad INTERHILL'S, S.L., y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE ELCHE y la CONSELLERÍA DE OBRAS PÚBLICAS, URBANISMO Y TRANSPORTES, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Elche.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 5 de julio de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por INTERHILL'S S.L. contra la resolución de 25 de mayo de 1998 de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, que aprobó definitivamente el PGOU de Elx, anulando y dejando sin efecto parcialmente dicho Plan General, en lo que respecta a la clasificación dada a la parcela de la sociedad recurrente por ser contraria al ordenamiento jurídico, debiendo ser clasificada como suelo urbano de uso industrial, sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del AYUNTAMIENTO DE ELCHE, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 1 de octubre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 15 de noviembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "desestime en su totalidad el recurso interpuesto, confirmando la legalidad de las determinaciones impugnadas, y proceda a la condena en costas de la parte recurrente".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 1 de abril de 2004 , ordenándose también, por providencia de 16 de junio de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (INTERHILL'S) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 10 de septiembre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime totalmente el recurso, confirmando la Sentencia de instancia y condenando al recurrente en las costas del recurso".

Por providencia de 10 de octubre de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de noviembre de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Valencia dictó en fecha de 5 de julio de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 2570/1998 , por medio de la cual se estimó el formulado por la entidad INTERHILL'S, S. L. contra la Resolución, de fecha 25 de mayo de 1998, del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, por el que se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Elche, dejando sin efecto parcialmente el mismo, concretamente en lo que respecta a la clasificación de la parcela de la entidad recurrente, por resultar el Plan, en dicho particular, contrario al Ordenamiento jurídico, debiendo, en su lugar, ser clasificada la referida parcela como suelo urbano de uso industrial, sin condena en costas.

Como decimos, la Sala de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo anulando, por contrario a Derecho, el acto impugnado en el particular a que el recurso se refiere (esto es, en cuanto clasificaba la parcela propiedad del recurrente, sita en la Partida de Alzabares Bajo, Polígono 2, nº 41, como suelo no urbanizable común general), declarando la obligación de proceder a su clasificación como suelo urbano de uso industrial.

La sentencia de instancia, en síntesis, se fundamentó para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Explica como uno de los principios operativos a respetar en el ejercicio de la potestad planificadora es el del interés general, de cuya proyección resulta el principio de presunción de legalidad de la actuación administrativa que tienda o pretenda cubrir déficit estableciendo nuevas dotaciones urbanísticas, exigiéndose, por ello, la racionalidad de las nuevas decisiones urbanísticas; que las situaciones fácticas estén valoradas correctamente; que la utilización del suelo sea coherente con las necesidades objetivas de la comunidad y que se formule una adecuada ordenación territorial y un correcto ajuste a las finalidades perseguidas. Tras reconocer que la facultad de alterar el planeamiento tiene perfecta cobertura constitucional ( artículos 33 y 45 CE ), lo que impide hablar de derechos adquiridos, recuerda, sin embargo que "hay aspectos de la citada potestad administrativa que están sujetos al mandato legal, es decir, que se encuentran reglados y fuera del ámbito discrecional", siendo uno de esos aspectos el de la clasificación del suelo urbano, que debe reunir los requisitos del artículo 78 de la Ley del Suelo o 21 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , constituyendo para la facultad de planificar urbanísticamente el territorio un límite el mencionado carácter reglado del suelo urbano.

2. Del examen de la prueba practicada en autos la sentencia de instancia extrae una doble argumentación para considerar urbanos los terrenos de la entidad recurrente:

   1. "De la prueba planimétrica y fotográfica obrante en este proceso, así como del dictamen pericial de parte, se desprende que la parcela actora se encuentra ubicada en una zona aislada del casco urbano, en una especie de isla urbanísticamente consolidada a la manera de un polígono industrial alejado del centro urbano, contando con los servicios urbanísticos requeridos para obtener la consideración de suelo urbano, tal como el art. 78 LS de 1976 y el art. 21 RPU (vigentes desde la STC de 20-3-1997 ) establecen: la parcela cuenta con acceso rodado pavimentado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales por un sistema de alcantarillado interno que desagua en una fosa de decantación y suministro de energía eléctrica, requisitos necesarios para que la realidad fáctica imponga ex lege a la Administración planificadora la necesaria clasificación de los terrenos como suelo urbano".

   2. Por otra parte que "resulta contrario a la doctrina de los actos propios que el Ayuntamiento conceda en 1973 licencia urbanística para edificar cinco naves industriales en suelo no urbanizable, permitiendo con ello la edificación y la consiguiente urbanización de la parcela, autorizando la conversión de suelo no urbanizable en urbano industrial para, tras 25 años, negar sus propias actuaciones y pretender clasificar esos terrenos al margen de la realidad urbanística que con su autorización se ha efectuado. Resumiendo: el Ayuntamiento de Elche ha permitido la instalación de un polígono industrial sobre SNU, convirtiéndose de hecho y de derecho en suelo urbano de uso industrial, estando por ello vinculado por sus propios actos, por la realidad fáctica y por el carácter reglado del suelo urbano por mandato legal".

3. Por último, la sentencia de instancia rechaza la doble argumentación esgrimida en contra de la pretensión clasificadora:

   1. Por una parte se señala que "las alegaciones administrativas tendentes a justificar su actuación por las exigencias de la proyectada Ronda Sur y por la existencia de suelos colindantes protegidos, claves 51 (SNU común) y 56 (SNU, huertos dispersos de palmeras) carece de base legal, puesto que la salvaguardia de la servidumbre de protección de una carretera, incluso mediante la expropiación de las zonas afectadas, y de terrenos de valor ambiental no es incompatible con la existencia de suelo urbano industrial"..

   2. Y en relación con la argumentación de contrario relativa a la desconexión con la malla urbana se señala que "no es oportuna en el presente supuesto, puesto que no se trata de prever nuevos servicios urbanísticos en el futuro, encontrándonos con un supuesto harto frecuente en nuestro panorama urbanístico: los polígonos industriales ajenos a las mallas urbanas y provistos de autonomía urbanística, deliberadamente alejados de los cascos urbanos de las poblaciones por la propia naturaleza de su actividad industrial".

Contra esa sentencia ha interpuesto el AYUNTAMIENTO DE ELCHE recurso de casación en el que, (1) tras un planteamiento preliminar en el que centra la cuestión a dilucidar (esto es, si la sentencia de instancia aplicó correctamente la legislación estatal relativa a la clasificación del suelo), formula una serie de alegaciones (2) en relación con la determinación del derecho estatal aplicable al momento de aprobarse el acto objeto de las pretensiones del recurso (PGOU de Elche, definitivamente aprobado el 25 de mayo de 1998), y (3) esgrime, en realidad, ---de forma diferenciada--- dos motivos de impugnación:

1. En el primer motivo se esgrime la vulneración del régimen jurídico previsto en la legislación estatal para la clasificación del suelo como urbano. Motivo que es desarrollado desde una doble perspectiva:

   1. En primer término porque, según se expone, resulta improcedente la estimación del recurso con base de estar en presencia de un acto propio, rechazando el Ayuntamiento recurrente que tal acto se produjera y poniendo, además, de manifiesto que tal cuestión no fue suscitada ni debatida en el proceso seguido en la instancia. Tal ---doble--- planteamiento lleva al recurrente a articular procesalmente el motivo, a su vez, a través de una doble vía:

      1. - Al amparo, en primer lugar, del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) por infracción de la normas procesales. En concreto, se expresa que en el debate de la instancia no se discutió acerca del impacto que las licencias originarias para la construcción de las naves sitas en la parcela hubieran podido tener en relación con la clasificación del suelo, negándose que las mismas pudieran tener la consideración de acto propio del Ayuntamiento de Elche; desde esta perspectiva se considera vulnerado el artículo 79 de la LRJCA de 1956 , al haberse privado a la recurrente de la posibilidad de debatir en profundidad tal aspecto.

      2. - Y, en segundo lugar, al amparo del artículo 88.1.d) por infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, pues, según se expone, los datos que se utilizan en la sentencia de instancia para justificar el fallo impiden la formación de un acto propio de reconocimiento del carácter urbano de los terrenos, señalándose al respecto que las licencias concedidas en 1973 ---de las que la Sala de instancia deduce su conclusión--- lo fueron en suelo rústico (concedidas al amparo del artículo 69 de la Ley del Suelo de 1956 , que autorizaba determinados usos edificatorios en suelo rústico) y, en consecuencia, en modo alguno puede deducirse de tal actuación implicara un acto propio de transformación de la clasificación del suelo.

   2. En segundo término la vulneración de la normativa estatal vendría determinada por la falta de concurrencia de los elementos determinantes del suelo urbano de acuerdo con los mismos hechos apreciados en la sentencia, señalando al respecto, tras exponer la jurisprudencia de esta Sala, (1) el carácter aislado de las edificaciones afectadas, (2) la inadecuación de alguno de los servicios, como el de evacuación de aguas residuales, y (3) la contradicción con el planeamiento anterior; ello implicaría la vulneración del artículo 78 del TRLS76 así como 21 del RPU , al amparo, todo ello, del artículo 88.1.d) de la vigente LRJCA :

2. En el segundo motivo el Ayuntamiento recurrente considera vulnerados los criterios de reparto de competencias en la materia urbanística entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al aplicarse la legislación urbanística estatal en vez de la correspondiente a la Comunidad Autónoma Valenciana, pues, aunque esta, en sus aspectos fundamentales, sigue los criterios de clasificación de la legislación estatal, sin embargo introduce algunas peculiaridades, como es la relativa a la definición del suelo urbano desde una perspectiva funcional, produciéndose una mala aplicación por exceso del derecho estatal supletorio y una vulneración de los criterios de distribución de competencias que constituyen motivos útiles y suficientes para casar la sentencia.

El primer motivo ha de ser acogido desde la segunda perspectiva con que lo plantea el Ayuntamiento recurrente, mas antes hemos de rechazar tal motivo desde la perspectiva procesal inicial.

La cuestión de fondo suscitada gira en torno a la admisión por parte de la sentencia de instancia de la doctrina jurisprudencial de los actos propios para fundamentar la clasificación urbanística que acuerda, modificando lo resuelto en el Plan (SNU) y acordando la clasificación como Suelo Urbano Industrial (SUI); pues bien, desde la perspectiva procesal el motivo no puede prosperar pues aunque el Ayuntamiento recurrente manifieste no "recordar que se debatiera en la instancia el impacto que para la clasificación del suelo tenían las licencias originarias", tal afirmación y la conclusión que de la misma se deduce no resultan de recibo.

En nuestra STS de 21 de marzo de 2005 hemos señalado que "la congruencia es un requisito procesal de la sentencia, cuya inobservancia constituye, en todo caso, infracción de las normas reguladoras de las sentencias, contenidas tanto en la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, en adelante LECiv/1881 (también en la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil de 2000) y en la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante) como en la LRJCA y puede alcanzar, incluso, dimensión o trascendencia constitucional en determinados casos en que constituye vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva residenciable en amparo ante el Tribunal Constitucional.

Tanto la LRJCA como la LRJCA56 contienen diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el artículo 33 LRJCA (art. 43.1 LRJCA56 ), que establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. En este sentido, la sentencia de fecha 5 de noviembre de 1992, dictada por la Sala Tercera del TS , señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda Contencioso-Administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El artículo 67 LRJCA (80 LRJCA56 ) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el art. 359 LECiv/1881 (art. 218 LECiv/2000 ). Y los artículos 33.2 y 65.2 LRJCA (arts. 43.2 y 79.2 LRJCA56 ) que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, como recuerda una sentencia de este Tribunal de fecha 27 de marzo de 1992 , para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones ---art. 79.1 y 2 de la Ley Jurisdiccional ---, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia artículo 43.2 de la misma , siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

El Tribunal Constitucional, en fin, desde su sentencia 20/1982 , ha considerado que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal (SSTC 211/1988, 144/1991, 43/1992, 88/1992 y 122/1994 ).

Como señala la jurisprudencia de esta Sala la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). "Petición" y "causa", ambas conjuntamente, delimitan pues el alcance objetivo de la resolución judicial. Junto a esta noción general, precisan el alcance del requisito de la congruencia estas dos consideraciones: la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( art. 24.1 y 2 CE ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

Se incurre en incongruencia, tanto cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda "incongruencia omisiva o por defecto" como cuando resuelve ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) sobre pretensiones no formuladas "incongruencia positiva o por exceso"; y, en fin, cuando se pronuncia extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas "incongruencia mixta o por desviación" (entre otras muchas, sentencia del Tribunal Supremo 18 de noviembre de 1998 . El rechazo de la incongruencia ultra petita, por exceso cuando la sentencia da más de lo pedido, o extra petita, cuando el fallo cambia lo pedido, se encuentra también en la necesidad de respetar los principios dispositivo y de contradicción. Asimismo, la sentencia que silencia la respuesta a concretas peticiones de las partes o cuando su parte dispositiva se remite a lo expuesto en alguno de los fundamentos jurídicos, del que no se puede deducir claramente lo que determina o establece, al dejar imprejuzgada una cuestión objeto del litigio, incurre en incongruencia omisiva.

La sentencia, en fin, debe tener una coherencia interna, ha de observar la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, ha de reflejar una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla así de un supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios.

La incongruencia interna de la sentencia es, por tanto, motivo de recurso de casación por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, conforme al artículo 95.1.3º LRJCA , aunque no sea por desajuste a lo pedido o a la causa de pedir, en los términos que derivan del artículo 359 LECiv/1881 (art. 218 LECiv/2000 ) y artículos 33.1 y 67 LRJCA (arts. 43.1 y 80 LRJCA56 ), sino por falta de la lógica que requiere que la conclusión plasmada en el fallo sea el resultado de las premisas previamente establecidas por el Tribunal. Y es que los fundamentos jurídicos y fácticos forman un todo con la parte dispositiva esclareciendo y justificando los pronunciamientos del fallo, y pueden servir para apreciar la incongruencia interna de que se trata cuando son tan contrarios al fallo que éste resulta inexplicable. No obstante, la jurisprudencia de esta Sala ha realizado dos importantes precisiones: la falta de lógica de la sentencia no puede asentarse en la consideración de un razonamiento aislado sino que es preciso tener en cuenta los razonamientos completos de la sentencia; y, tampoco basta para apreciar el defecto de que se trata, cualquier tipo de contradicción sino que es preciso una notoria incompatibilidad entre los argumentos básicos de la sentencia y su parte dispositiva, sin que las argumentaciones obiter dicta, razonamientos supletorios o a mayor abundamiento puedan determinar la incongruencia interna de que se trata".

Pues bien, proyectando la anterior doctrina y principios enunciados al proceso y a la sentencia de instancia que ahora se revisan, no puede entenderse que se haya producido indefensión del recurrente, por la infracción del artículo 79 de la LRJCA56 (65 de la actual LRJCA ) ---obviamente relacionados con los 43 LRJCA56 y 33 de la vigente LRJCA ---, que se denuncia en el motivo:

1. En la demanda se expresa que "las cinco naves industriales ... están legalmente construidas de conformidad con las licencias de obras concedidas por el Excmo. Ayuntamiento de Elche el día 2 de agosto de 1973".

2. Se acompaña como documento número 5 de la demanda una comunicación municipal expresiva de la citada concesión, que es toda la documentación que sobre las licencias se aporta.

3. La demanda igualmente alude a las citadas licencias haciendo referencia a un informe solicitado del Ayuntamiento para la obtención ---o transformación--- de licencias de instalación de industrias, adjuntándose como documentos números 7 y 8 de los de la demanda informes previos y favorables al respecto de los técnicos municipales.

4. En su contestación a la demanda el propio Ayuntamiento ---entonces demandado--- acepta que para la construcción de las naves se había obtenido la correspondiente licencia.

En tales circunstancias no puede negarse que mencionada concesión de las licencias fue un dato o circunstancia manejado por las partes en relación con las pretensiones objeto del proceso y, en consecuencia, el Tribunal de instancia podía considerarlo en su sentencia y extraer de la mencionada concesión las consecuencias pertinentes, fundamentado en el mismo la teoría de los actos propios, sin que ello suponga indefensión alguna ni quiebra de garantía procesal o constitucional relacionada con el derecho de defensa del Ayuntamiento ahora recurrente.

Cuestión distinta es que la deducción obtenida por la Sala pueda ser considerada correcta desde la configuración del mencionado principio de los actos propios; y, desde esta segunda perspectiva el motivo ha de ser estimado por cuanto ---como veremos--- el dato expresado (concesión de licencia en 1973, documentada conforme al documento número 5 de la demanda) no puede servir de fundamento para alcanzar ---veinticinco años después--- la conclusión del necesario cambio de clasificación del suelo que en la demanda se pretendía y la sentencia de instancia aceptó.

En la STS de 13 de junio de 2000 la Sala Primera de este Tribunal señaló que "no puede aceptarse dicho razonamiento del motivo y no resulta aplicable al caso la doctrina de los actos propios, que exige y requiere que los mismos se realicen con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, causando, estando y definiendo la situación jurídica del mismo y debiendo ser concluyente y definitivo ---sentencias, entre otras muchas, de 27 de julio y 5 de noviembre de 1987, 15 de junio de 1989, 18 de enero y 27 de julio de 1990, 31 de enero y 30 de octubre de 1995 ---", pues "no pueden reputarse como actos propios los que no dan lugar a derechos y obligaciones ---sentencias de 9 de febrero de 1962, 16 de junio y 5 de octubre de 1984, 23 de junio, 25 de septiembre y 5 de octubre de 1987, 25 de enero y 4 y 10 de mayo de 1989, 20 de febrero de 1990 y 10 de junio de 1994 , entre otras muchas--- y requiere que los hechos tengan una significación y eficacia jurídica contraria a la acción ejercida ---sentencia de 6 de abril de 1962 --- lo que aquí no ocurre, precisando tener eficacia jurídica bastante a producir una situación de derecho contraria a la sostenida por quien lo realice --- sentencias de 4 de julio de 1962, 5 de marzo, 14 de mayo y 27 de noviembre de 1991, 9 de octubre de 1993 y 17 de diciembre de 1994 ---", ya que "han de tratarse de actos que por su trascendencia o por crear convención causen estado, no pudiendo ser alterada unilateralmente la relación jurídica por ellos creada y han de ser hechos de inequívoca significación ---sentencias de 7 de octubre de 1932 (RJ 1932, 1226), 27 de noviembre y 20 de diciembre de 1952, 30 de enero de 1963 (RJ 1963, 603 ) y numerosas posteriores---". "En definitiva ---concluye la STS---, el acto propio contra el que no puede ir válidamente aquel que lo realiza es el llevado a efecto con ánimo de producir una consecuencia jurídica, pero han de ser `los trascendentales" de los que no cabe regresar contradiciéndose por vincular a quien los realiza a un estado o situación jurídica que por su proyección más allá del ámbito unilateral es inalterable ---sentencias de 11 de octubre de 1966 y 12 de abril de 1993 ---".

La STS (también Sala 1ª) de 21 de diciembre de 2001 añade que "viene a ser del todo necesario que el acto se presente como solemne, preciso, claro, determinante y perfectamente delimitado, no ambiguo ni inconcreto ---sentencias de 22 de septiembre y 10 de octubre de 1988 y 4 de junio de 1992 ---".

Por otra parte esta Sala --- STS 4 de junio de 1992 --- ha exigido que "los denominados actos propios vinculantes causen estado definiendo inalterablemente la situación jurídica de su autor, o que vayan encaminados a crear, modificar o extinguir algún derecho opuesto a sí mismo (Sentencias, entre otras, de 22 junio y 5 octubre 1987, 15 junio 1989, 18 enero y 22 julio 1990 . Además, el acto ha de ser solemne, expreso, no ambiguo y perfectamente delimitado, definiendo de forma inequívoca la situación del que lo realiza (STS de 22 septiembre y 10 de octubre de 1988 )".

Es cierto que las deducciones del Ayuntamiento recurrente acerca de las características de la licencia concedida en 1973 para la construcción de las naves (que, según se expresa "debieron ser autorizadas de acuerdo con lo previsto en el artículo 69 de la Ley de 12 de mayo de 1956 ..."), no cuentan con un soporte probatorio que las ratifique ---de ahí que utilice el condicional---, pero el razonamiento que utiliza, partiendo de la doctrina jurisprudencial que hemos expuesto, ha de considerarse como correcta y acertada, así como con entidad para entender infringida por la Sala de instancia la mencionada doctrina jurisprudencial. Lo cierto es que no hemos contados, en relación con la licencia concedida ---que lo fue a una cooperativa agrícola--- con mas documento decisivo que la comunicación que figura como documento nº 5 de los de la demanda, ya que ni de la escritura de compraventa de los terrenos con la naves (documento nº 4), ni de los posteriores informes municipales tendentes a la obtención de licencia de instalación de industria de calzado podemos deducir, por la naturaleza de los documentos, vinculación municipal alguna determinante de la clasificación urbanística pretendida. Esto es, el acto propio del Ayuntamiento ---la concesión de la licencia en 1973, con las características con que la misma aparece en las actuaciones--- no reviste, en modo alguno, los requisitos de vinculación jurídica y eficacia, jurisprudencialmente exigidos, para poder deducir del mismo ---veinticinco años mas tarde--- la obligación del cambio de clasificación de los terrenos donde se ubica la construcción llevada a cabo con el soporte de la licencia concedida. Los efectos que la Sala de instancia deduce del acto propio municipal exceden, con mucho, del limitado ámbito de eficacia de la licencia concedida a la Cooperativa agrícola, luego vendedora de los terrenos, pues no podemos observar que con la concesión de la misma se estuviera, en 1973, creando, modificando o extinguiendo derecho alguno mas amplio que el contenido en la propia licencia, o bien, se estuviera, causando o definiendo la situación jurídica clasificadora de los terrenos que la recurrente en casación pretende. Tal interpretación implica una extrapolación de la mencionada doctrina de los actos propios que no puede ser aceptada, debiendo estimarse el motivo formulado por el Ayuntamiento de Elche.

El motivo primero, por otra parte, debe igualmente estimarse en cuanto considera --- también--- infringidos los preceptos (fundamentalmente 78 del TRLS76 y 21 del PPU ) que establecen la necesaria concurrencia de los elementos determinantes del suelo urbano.

El artículo 8 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) --- que, en síntesis, ha asumido el contenido el artículo 10 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ), que, a su vez, reproduce el contenido del artículo 78 del anterior Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , entonces aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76)---, dispone, en su apartado a ) que "Tendrán la condición de suelo urbano, a los efectos de esta Ley: a) El suelo ya trasformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística".

En el terreno de lo fáctico, como hemos expresado al transcribir con anterioridad tal aspecto, la sentencia asume, de conformidad con la prueba planimétrica y fotográfica ---y el propio dictamen pericial de la parte--- tanto el carácter aislado de la zona, como la ausencia de alguno de los requisitos exigidos (aunque trate de justificar la misma); en concreto, se expresa:

1. "Que la parcela actora se encuentra ubicada en una zona aislada del casco urbano, en una especie de isla urbanísticamente consolidada a la manera de un polígono industrial alejado del centro urbano".

2. Y, al describir los servicios requeridos para ser suelo urbano, señala que la evacuación de las aguas residuales se lleva a cabo "por un sistema de alcantarillado interno que desagua en una fosa de decantación".

Partiendo de las anteriores premisas el motivos primero del Ayuntamiento de Elche, desde esta segunda perspectiva, también ha de ser estimados, a la vista, fundamentalmente, de la conexión del polígono con la malla urbana así como de la ausencia del expresado requisito de la exigencia de alcantarillado para la evacuación de aguas en la parcela a que el litigio se concreta, y ello, de conformidad con una reiterada jurisprudencia de la Sala al respecto.

Así en la STS de 18 de marzo de 2004 dijimos que "la jurisprudencia consolidada viene exigiendo que el sistema de evacuación de aguas sea capaz de servir no sólo a la edificación que exista sino también a la que pueda construirse sobre los terrenos, según establecen los artículos 21 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1 a) del Real Decreto Ley 16/1981, de 16 de octubre ". Sentencia en la que se añadía que "concretamente esta Sala Tercera ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 26 y 29 de mayo de 1998, 29 de octubre de 1998, 4 de mayo de 1999, 4 de mayo de 2000 y 28 de febrero de 2001 , que los pozos negros o fosas sépticas no llenan las exigencias del requisito legal de evacuación de aguas, exigido por los citados preceptos".

En la STS de 28 de febrero de 2001 señalamos que "en todo caso, no es ocioso advertir que la inexistencia de un servicio de evacuación de aguas, cumpliendo las finalidades de ese servicio con fosas sépticas, no permite afirmar, como sostiene el recurrente, que se dispone de los servicios para que el suelo sea considerado como urbano".

Por su parte en la STS de 4 de mayo de 2000 expusimos que el "dato sobre la ausencia de evacuación de aguas es un dato de hecho que no puede ser discutido en casación", añadiendo que "faltando el servicio de evacuación de aguas, el suelo no pudo ser clasificado como urbano por las Normas Subsidiarias, (ni, lógicamente, por el Plan Parcial de desarrollo ni por las Bases y Estatutos, instrumentos todos ellos por otra parte inhábiles para clasificar suelo), ya que los pozos negros o fosas sépticas no sirven para cumplir el requisito legal. (Por todas, sentencia de este Tribunal Supremo de 29 de Octubre de 1998 , la cual razona del siguiente modo: "En cuanto a la evacuación de aguas (y a pesar de lo que en su día pudiera interpretar el legislador por tal, con criterios que pueden verse alterados por el principio de interpretación sociológica reconocido en el art. 3º.1 del Código Civil , que prescribe que las leyes deben interpretarse también con arreglo a la "realidad social del tiempo en que de ser aplicadas"), en cuanto a la evacuación de aguas residuales, repetimos, no hay duda de que, en los albores del siglo XXI, los mecanismos de pozos negros y fosas asépticas son absolutamente inadecuados para tal evacuación. (Aparte de ello, en el supuesto de la Sentencia del Tribunal Supremo de 30 de Junio de 1989 existía un aspecto de discriminación que no se da en el presente caso). Por lo demás, las de este Tribunal de 26 y 29 de Mayo de 1998 llegan a la misma conclusión que ahora mantenemos".

Y, en la que acabamos de citar de 26 de mayo de 1998, se establecía que "la jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencias entre otras muchas de 3 de octubre y 19 de mayo de 1995 viene afirmando que para que un suelo sea considerado como urbano no basta con que simplemente esté dotado de acceso rodado, abastecimiento de aguas, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre él exista o se construya sino también que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas líneas perimetrales al servicio de una red de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento que pueda servir al terreno, y que éste, por su situación no esté completamente aislado del entramado urbanístico ya existente. La prueba pericial practicada en autos es concluyente en el sentido de afirmar: el abastecimiento de agua se obtiene por un bombeo a partir de un pozo de profundidad 3 metros aproximadamente; la evacuación de aguas residuales se hace a una antigua fosa aséptica existente en las traseras de las edificaciones de esta zona; el suministro de energía eléctrica se realiza desde un transformador muy próximo al edificio; la finca objeto del presente informe dispone de acceso rodado constituido por una explanada que se utiliza básicamente para aparcamiento pero que proporciona acceso hasta el edificio existente".

Este último pronunciamiento jurisprudencial nos sirve para enlazar con la afirmación que en la sentencia se realiza de que "la parcela actora se encuentra ubicada en una zona aislada del casco urbano, en una especie de isla urbanísticamente consolidada a la manera de un polígono industrial alejado del centro urbano".

Tal requisito, como a continuación exponemos, ha de ser considerado como complementario del analizado de la concurrencia de los servicios; la concurrencia de estos ---que en el supuesto de autos no acontece--- no implica la clasificación de los terrenos como urbanos si, además, no concurre el que analizamos de la integración en la malla urbana, pues, justamente, son los mencionados servicios los elementos de cohesión de la requerida malla urbana.

En la reciente STS de 23 de diciembre de 2004 hemos reiterado el concepto que de malla o trama urbana ya se diera en la STS de 7 de junio de 1999 : "que el suelo esté insertado en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua y energía eléctrica y de saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente". La misma STS, no obstante, con cita de otras anteriores, señala que tal concepto "ha de completarse con otras consideraciones como las que se recogen en la Sentencia de esta Sala de 17 de noviembre de 2003 , en las que se dice sobre esta cuestión lo que sigue: "De una jurisprudencia reiterada, plasmada a título de ejemplo en las sentencias de 3-1-1997, 6- 5-1997, 23-3-1998, 3-3-1999, 28-12-1999, 26-1-2000, 3-5-2000, 1-6-2000, 20-11-2000, 20-12-2000, 4- 7-2001, 27-7-2001, 27-12-2001, 17-4-2002 ó 25-7-2002 , y dictada en interpretación de los artículos 78 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , 10 a) del Texto Refundido de 1992 , 8 a) de la Ley 6/1998 y 21 a) y b) del Reglamento de Planeamiento , así como del tenor de otros preceptos, como son los artículos 184 a 187 y 225 de aquel Texto de 1976 , pueden extraerse un conjunto de afirmaciones susceptibles de ser condensadas en estos términos: las facultades discrecionales que como regla general han de reconocerse al planificador para clasificar el suelo en la forma que estime más conveniente, tienen su límite en el suelo urbano, pues necesariamente ha de reconocerse esa categoría a los terrenos que hallándose en la malla urbana, por haber llegado a ellos la acción urbanizadora, dispongan de servicios urbanísticos (acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica) con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o se haya de construir, o se hallen comprendidos en áreas consolidadas por la edificación, salvo que la existencia de tales servicios o la consolidación de la edificación hayan tenido su origen en infracciones urbanísticas y aun le sea posible a la Administración imponer las medidas de restauración del orden urbanístico infringido". Doctrina ratificada por la posterior STS de 27 de abril de 2004 .

En esta misma línea hemos expuesto ( SSTS de 3 de febrero y 15 de noviembre de 2003 ) que "la mera existencia en una parcela de los servicios urbanísticos exigidos en el artículo 78 LS no es suficiente para su clasificación como suelo urbano si aquélla no se encuentra enclavada en la malla urbana. Se trata así de evitar el crecimiento del suelo urbano por la sola circunstancia de su proximidad al que ya lo es, pero con exoneración a los propietarios de las cargas que impone el proceso de transformación de los suelos urbanizables. Y la propia sentencia recurrida reconoce claramente que la parcela en cuestión no se halla enclavada en la trama urbana" .

Por su parte en la STS de 7 de julio de 2003 expusimos que "la "reviviscencia" del viejo Texto de 1976 determina, asimismo, la entrada en juego de los artículos 23 a) del Reglamento de Planeamiento y 2.1.a) del Real Decreto-Ley 16/81 , que exigen el requisito de la suficiencia de los servicios urbanísticos para que los terrenos puedan ser considerados como suelo urbano. Este criterio de la suficiencia de los servicios, junto con el de la inserción de los terrenos en la malla urbana , principio recogido expresamente en la Exposición de Motivos de la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1975 , han venido marcando la jurisprudencia de este Tribunal en orden a la clasificación del suelo urbano, de suerte que cuando, como ocurre en el presente caso, los servicios no son suficientes para la edificación que haya de construirse, o siéndolo no estén insertos en la referida malla urbana , esta Sala viene negando a tales terrenos la consideración de suelo urbano". Y en la STS de 27 de junio de 2003 que "Si no cuenta con esos servicios un terreno no puede ser clasificado como suelo urbano, pero aun contando con ellos tampoco si, además, el terreno no se encuentra encuadrado dentro de la malla urbana, elemento que esta Sala pondera constantemente a fin de evitar el crecimiento incontrolado del suelo urbano con base en el simple criterio de su proximidad a los servicios ya establecidos por el esfuerzo urbanizador ajeno (sentencias de 16 de abril de 2001, 17 de septiembre y 7 de junio de 1999 , y las que en esta última se citan)".

Es evidente que en estas circunstancias, los servicios que existen en el terreno sobre el que se ha realizado la edificación no son los servicios que permiten calificar dicho suelo como urbano en los términos en que la jurisprudencia lo viene exigiendo. Así que, no siendo suelo urbano el suelo de la demandante en la instancia, han de prosperar los motivos en que se alega como infringido el artículo 8 LRSV , eximiéndonos ello del estudio del restante: La inexistencia de un sistema general de evacuación de aguas residuales, aceptada por el propio recurrente, y la ubicación de los terrenos, por la razón expresada, fuera de la trama urbana, impiden otorgarles la clasificación de suelo urbano, y, por ello, el Tribunal a quo, al haberlo hecho, ha infringido lo dispuesto en el artículo citado.

Por lo expuesto, procede declarar haber lugar al recurso de casación y, en cuanto al fondo del asunto, desestimar el recurso contencioso administrativo formulado, declarando ajustado a derecho, en el particular a que el litigio se contrae, la Resolución, de fecha 25 de mayo de 1998, del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, por la se aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Elche.

Conforme al artículo 139.2 LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.