STS, 28 de Junio de 2006

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso nº 1131/2001, promovido por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA, la entidad URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA y el MAYORAZGO DE SANTA MARINA, S. A., sobre aprobación definitiva de Proyecto de Urbanización.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de noviembre de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que debemos desestimar el recurso contencioso- administrativo promovido por ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (A.R.C.A.), contra la resolución de la Alcaldía de San Vicente de la Barquera, de fecha 6 de septiembre de 2001, por la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Urbanización promovido por la Junta de Compensación de Santa Marina, con el deber de la promotora de costear y ejecutar las obras, incluidas las de conexión a los sistemas generales, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

En fecha 5 de diciembre de 2002 dicho Tribunal dictó Auto con la siguiente parte dispositiva: "LA SALA ACUERDA: Aclarar el fallo dela Sentencia en el sentido de que donde pone que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo debe poner que estimamos el mismo".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del MAYORAZGO DE SANTA MARINA, S. A., la ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA y el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA, se presentaron escritos preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de febrero de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes MAYORAZGO DE SANTA MARINA, S. A. y el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, en fecha 8 de marzo de 2003 el MAYORAZGO DE SANTA MARINA, S. A. presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia "estimando el presente Recurso y en consecuencia, se case, anule y revoque, la Sentencia recurrida y se dicte otra en su lugar, por la que se desestime el Recurso promovido por la Asociación para la Defensa de los Recursos Naturales de Cantabria (ARCA) y confirme el acto administrativo recurrida, por ser ajustado a derecho, imponiendo las costas del Recurso a quien se oponga al mismo".

En fecha 14 de marzo de 2003 el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA presentó escrito interponiendo recurso de casación, y tras exponer los motivos de impugnación que consideró pertinentes, solicitó a la Sala que previos los trámites oportunos dictara sentencia por la que "estimando el presente recurso, case, anule o revoque la sentencia recurrida, y dicte otra por la que en definitiva se desestime el recurso interpuesto por A.R.C.A. y confirme el acto administrativo recurrido, por conforme al ordenamiento jurídico, imponiendo las costas del recurso a quien se opongan al mismo".

Por auto de fecha 15 de abril de 2003 la Sala acordó declarar desierto el recurso de casación preparado por la ENTIDAD URBANÍSTICA COLABORADORA DE COMPENSACIÓN DEL POLÍGONO DE SANTA MARINA.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 16 de junio de 2004, ordenándose también, por providencia de 9 de septiembre de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) en escrito presentado en fecha 26 de octubre de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "desestimando el recurso y condenando a la parte recurrente al pago de las costas del mismo".

Por providencia de 9 de mayo de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de junio de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Cantabria dictó, en fecha de 22 de noviembre de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 1131/2001, por medio de la cual se estimó el formulado por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA (ARCA) contra la Resolución del Alcalde Presidente de San Vicente de la Barquera, de fecha 6 de septiembre de 2001, por el que fue aprobada definitivamente el Proyecto de Urbanización promovido por la Junta de Compensación del Plan Parcial Santa Marina de San Vicente de la Barquera, con el deber de la mencionada promotora de costear y ejecutar las obras, incluidas las de conexión a los sistemas generales.

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo tomando en consideración, en síntesis, las siguientes y diversas argumentaciones:

1. Por la Sala de instancia se reproduce ---en el Fundamento Jurídico Segundo de la sentencia--- los Fundamentos Tercero a Décimosegundo de su anterior sentencia de 23 de mayo de 1997 (RCA 808/1996 ), en la que, según expresa, se pronuncia sobre "la fuerza vinculante y los efectos que potencialmente puede desplegar una sentencia dictada por esta Sala que todavía no es firme ...". En concreto, lo que en la sentencia que se transcribía se planteaba eran los efectos de la sentencia estimatoria dictada en el RCA 741/1993 (en el que se tramitó un recurso directo contra una modificación del PGOU de Santander ), y aún no firme, en el nuevo RCA 808/1996 (en el que se tramitaba recurso contra el Acuerdo de la concesión de licencia permitida por la previa existencia de la Modificación del PGOU anulada), tratándose, pues ---la del mencionado RCA 808/1996--- de un supuesto similar al de autos, ya que la Sala, mediante sentencia de 20 de octubre de 2001 , había declarado la nulidad del Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria de 27 de mayo de 1999 (FJ Tercero), por el que se había aprobado definitivamente la revisión de las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera.

2. Pues bien, la sentencia de instancia, en su Fundamento Cuarto, reproduce los Fundamentos Quinto a Duodécimo de la mencionada sentencia de 20 de octubre de 2001 (anulatoria de las Normas Subsidiarias) en los que se dejaba ---a su vez--- constancia de cómo en la anterior sentencia de la misma Sala de 23 de junio de 2000 se había declarado la nulidad del Plan Especial de Protección de la Zona Periférica Agrícola-Ganadera de Oyambre, aprobado por Resolución del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Urbanismo de 11 de mayo de 1998 (por no ir, a su vez, precedido de la aprobación de un PORN), debiendo (1), en consecuencia, la Sala "remitirse a la parte dispositiva de la misma, ya que constituiría una evidente incongruencia declarar la nulidad de dicho Plan Especial y posteriormente tenerle como vigente a la hora de determinar la legalidad del planeamiento urbanístico municipal".

   La Sala, además, en su mencionado FJ Cuarto, reproduciendo la anterior sentencia de 20 de octubre de 2001 , añadía como motivos de nulidad de las Normas Subsidiarias el (2) crecimiento desmesurado previsto de la población (de 2.121 habitantes en los Polígonos Norte, Sur, Playa y Santa marina, frente a una población de 5.938 habitantes); la vulneración (3) del artículo 30 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (acumulación de volúmenes y pantallas arquitectónicas en la zona de influencia de 500 metros); así como (4) la ausencia de un corredor ecológico en la zona de Cardeo, previsto expresamente en la Estimación de Impacto Ambiental.

   Por otra parte la Sala de instancia ---que, recordamos, enjuiciaba un Proyecto de Urbanización--- en su FJ Quinto añadía otro motivo de nulidad (5) de las Normas Subsidiarias, "por razones formales, dada la ausencia del pertinente estudio económico-financiero". Y, además dejaba constancia de la declaración de nulidad, por todos los motivos anteriores, "en fechas recientes ... del Plan Parcial de la zona". (En realidad, la Sala de instancia se refería a su sentencia 27 de octubre de 2002, dictada en su recurso contencioso administrativo nº 596/2001 , por medio de la cual se estimó el formulado por la ASOCIACIÓN PARA LA DEFENSA DE LOS RECURSOS NATURALES DE CANTABRIA contra el Acuerdo de la Comisión Regional de Urbanismo de Cantabria, adoptado en su sesión de fecha 18 de diciembre de 2000, por el que fue aprobada definitivamente el Plan Parcial Santa Marina de San Vicente de la Barquera).

3. Con la finalidad de acercarse al objeto de las pretensiones deducidas en el concreto litigio ---un Proyecto de Urbanización---, en su FJ Sexto, la sentencia de instancia dejaba constancia de la naturaleza de los citados proyectos de urbanización ("verdaderos actos de ejecución del planeamiento", "creando suelo edificable, sin que tales obras necesiten licencia municipal") así como de la posibilidad de recurso indirecto en relación con los mismos, reproduciendo la STS de 22 de noviembre de 1994 .

   Pues bien, partiendo de tal naturaleza jurídica de los proyectos de Urbanización, la Sala de instancia procedía (FJ Séptimo) a declarar su nulidad "a partir de la nulidad declarada de las normas subsidiarias y del plan parcial, aunque tales declaraciones hayan sido objeto de recurso", doctrina que se consideraba ratificada por este Tribunal Supremo con base en las SSTS que citaba (20 de diciembre de 2001, 14 de febrero de 2002, 16 de marzo de 2002, 4 de mayo de 2002 y 26 febrero de 2002 ), que, en síntesis, establecieron que "no se trata de que los actos administrativos tengan o no ejecutividad ni de que se haya o no pedido la ejecución provisional de la sentencia anulatoria de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana ...", sino de que, con ocasión de una impugnación posterior del planeamiento de desarrollo del anterior anulado, "el Tribunal sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, utilizar los mismos argumentos que empleó para anular el plan para anular también los actos dictados en su aplicación".

4. En síntesis, pues, la Sala de instancia ---con su interno acarreo jurisprudencial--- anula (mediante la sentencia de autos, que ahora nos ocupa, de 22 de noviembre de 2002 ) el Proyecto de Urbanización promovido por la Junta de Compensación del Plan Parcial Santa Marina de San Vicente de la Barquera, con el deber de la mencionada promotora de costear y ejecutar las obras, incluidas las de conexión a los sistemas generales; y ello, como consecuencia de que con anterioridad (mediante sentencia de 25 de octubre de 2002 ) se había anulado el Plan Parcial Santa Marina de San Vicente de la Barquera, con base ---a su vez--- en que con anterioridad (sentencia de la propia Sala de 20 de octubre de 2001 ) había anulado las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera, con base, a su vez en que, al margen de otros argumentos implícitos de las Normas, ---y con anterioridad a ambas--- por la propia Sala (en sentencia de 23 de junio de 2000 ) se había declarado la nulidad del Plan Especial de Protección de la Zona Periférica Agrícola-Ganadera de Oyambre (por no ir, a su vez, precedido de la aprobación de un PORN).

Contra esa sentencia han interpuesto el AYUNTAMIENTO DE SAN VICENTE DE LA BARQUERA y la ENTIDAD MAYORAZGO DE SANTA MARINA, S. A. sendos recursos de casación, en los que, respectivamente, esgrimen cuatro y un motivos de impugnación, articulados, todos ellos, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate.

Antes del análisis de los concretos motivos debemos dejar constancia de las tres sentencias de esta Sala que resuelven los recursos de casación formulados contra las anteriores sentencias de la Sala de instancia (22 de noviembre de 2002 ) que han servido de fundamento a la de autos (23 de junio de 2000, 20 de octubre de 2001 y 25 de octubre de 2002 ), que han sido resueltos, respectivamente, por nuestras SSTS de 13 de diciembre de 2003 (RC 5579/2000), 7 de junio de 2004 (RC 392/2002) y 28 de marzo de 2006 (RC 138/2003 ).

Cuatro son, como hemos señalado, los motivos esgrimidos por el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera:

1. - En su primer motivo de casación, se alega que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 45 de la Constitución , así como el artículo 6 y concordantes de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (LCEN) y la jurisprudencia aplicable.

   El motivo no puede prosperar, pues, como ya dijimos en nuestras anteriores SSTS de 7 de junio de 2004 y 28 de marzo de 2006 , "dichos preceptos tienen poco que ver con las alegaciones que se formulan y, mucho menos, con la razón de decidir de aquella sentencia. La Corporación recurrente trata de defender en este motivo de casación la regularidad del procedimiento de elaboración de Plan Especial de Protección de la zona periférica agrícola ganadera de Oyambre, sin tener en cuenta que no es ese el objeto de este pleito y que las sentencias de la Sala de instancia que anularon dicho plan han sido confirmadas por las de esta Sala que se citan en el Fundamento Jurídico Cuarto de esta resolución".

   En concreto, se trataba de las sentencias de la misma Sala de Cantabria de 23 y 30 de junio, 16 y 19 de septiembre de 2000, confirmadas en casación, respectivamente, por las de 30 de mayo, 11, 13, 16 y 19 de diciembre de 2003 .

2. - En el segundo motivo el Ayuntamiento recurrente alega que la sentencia de instancia recurrida infringe el artículo 9.3 de la Constitución , por vulneración de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos jerarquía normativa y publicidad de las normas. En el motivo se cuestiona que la sentencia de instancia haya acudido para contrastar la zonificación establecida en las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Vicente de la Barquera ---impugnadas por ARCA--- con la Ley de Cantabria 4/1988 , de creación del Parque Natural de Oyambre, a un plano publicado por la Diputación Regional de Cantabria en el que se representaban las tres zonas de protección establecidas en la Ley de Cantabria 4/1988, de 26 de octubre , zona de protección litoral, zona de protección forestal y zona de protección agrícola ganadera.

   El motivo tampoco puede prosperar, pues, como ya dijimos en nuestras anteriores SSTS de 7 de junio de 2004 y 28 de marzo de 2006 , de precedente cita "es cierto que la citada ley solo describe los límites exteriores del Parque Natural de Oyambre pero no los de las citadas zonas de protección, pero de ello no puede deducirse que esas áreas queden sin protección. El artículo 2 de la Ley 4/1988 define con la suficiente precisión los elementos determinantes de las respectivas calificaciones, de modo que, en relación a ese controvertido plano publicado por la Diputación de Cantabria lo relevante para la decisión no es tanto la forma de su publicación como si la zonificación que en él aparece se ajusta a la caracterización establecida en la Ley 4/1988 , porque, aunque no existiese ese plano, el régimen de protección derivado de la Ley 4/1988 habría de imponerse a todo el territorio que, de acuerdo con lo establecido en su artículo 2, merecería la consideración de zona de protección litoral, zona de protección forestal o zona de protección agrícola ganadera".

3. - Alega también, como tercer motivo, el Ayuntamiento de San Vicente de la Barquera que la sentencia recurrida ha infringido el artículo 10 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) así como la jurisprudencia aplicable relativa a la potestad discrecional de la planificación.

   Sin embargo, ya dijimos, respondiendo a tal argumentación, en nuestras anteriores SSTS de 7 de junio de 2004 y 28 de marzo de 2006 , que el Ayuntamiento recurrente "cita unas sentencias que nada tienen que ver con el caso presente, en el que dicha sentencia no ha enjuiciado potestades de esa naturaleza, sino que ha anulado las normas urbanísticas impugnadas por haber incurrido la Administración en diversas infracciones a normas legales de superior jerarquía".

4. - Asimismo ha de desestimarse el cuarto motivo de casación fundado en la infracción de los artículos 64, 65, 66 y 67 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), en relación con la conversión, conservación y consolidación de los actos administrativos.

   Como dijimos en las SSTS de precedente cita "la Corporación recurrente sostiene que la sentencia recurrida hubiera debido declarar la conservación de los elementos de las Normas Subsidiarias de Planeamiento no afectados por la nulidad, pero ni esta petición fue formulada en su contestación a la demanda ni en ella se concreta qué aspectos del plan hubieran podido mantenerse pese a la nulidad".

En el único motivo de la entidad Mayorazgo de Santa Marina, S. A., al amparo del citado artículo 88.1.d) de la LRJCA , se consideran infringidos los artículos 67 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), 245.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ ) ---no obstante citarse la LRJPA---, 117 de la Constitución Española y 104 de la citada LRJCA .

En relación con la anulación del Proyecto de Urbanización, con base en su conexión con el planeamiento previamente anulado, la entidad recurrente considera a los mismos como proyectos de obras, motivo por el cual no resulta precisa la posterior concesión de licencia de obras para el inicio de las mismas, sin que la sentencia de instancia haya seguido la jurisprudencia que ella misma cita; y ello resulta así porque, desde tal perspectiva, lo imprescindible de los mismos es su acomodación con el planeamiento vigente, y producido este surge el derecho a la ejecución de las obras que ampara. Por ello, se imputa a la sentencia de instancia el no haber señalado cual fuera la vulneración en que ha incurrido el Proyecto de Urbanización de Santa Marina en relación con el planeamiento vigente, debiendo considerarse como tal el Plan Parcial de Santa Marina y las Normas Subsidiarias de San Vicente de la Barquera, las cuales, si bien han sido anuladas, la sentencia no ha devenido firme al estar pendientes de sendos recurso de casación.

Como hemos puesto de manifiesto en la SSTS de precedente cita, de lo que se trata, en supuestos encadenados como el de autos, es, simplemente, del mantenimiento de un criterio jurisdiccional, adoptado con anterioridad por la propia Sala, sin vinculación o dependencia jurídica determinante alguna, y, solo seguido de conformidad con determinados principios jurídicos como los de igualdad, seguridad jurídica o unidad de doctrina, al quedar privada de cobertura jurídica la actuación o determinación jurídica de rango inferior; criterio que, previa la correspondiente motivación, la Sala podía no haber seguido, desvinculándose, pues del precedente.

Así lo venimos diciendo con reiteración: SSTS de 22 de febrero y 16 de marzo de 2002 ---y, recientemente, en la de 2 de febrero de 2005 --- en las que la Sala de instancia anuló ---incluso--- determinadas licencias por tratarse las mismas de actos cuya cobertura se encontraba en la modificación de un Plan General de Ordenación Urbana que había sido anulado por dicha Sala de instancia en anterior sentencia dictada en el recurso seguido ante la misma en virtud de una impugnación directa de dicho acuerdo. Pues bien, en las citadas sentencias ---presentado lo acaecido--- se expresa que "la sentencia razona que con ocasión de la impugnación de una licencia de obras cabe impugnar indirectamente las Normas del Plan General de Ordenación Urbana que se hayan aplicado para conceder aquélla, por lo que reproduce los argumentos expuestos por aquella sentencia en que se produjo la anulación del acuerdo de modificación del Plan General de Ordenación Urbana y como la licencia solicitada no se acomodaba al planeamiento anterior, declara su nulidad". Y, respondiendo al motivo casacional formulado en relación con tal proceder jurisdiccional, las sentencias expresan que "En realidad, toda la argumentación de este motivo adolece del mismo defecto, el de repetir lo ya alegado ante la Sala de instancia sin combatir adecuadamente el pronunciamiento de la sentencia recurrida. Como ya dijimos en nuestras sentencias de 4 de mayo y 20 de diciembre de 2001 y 14 y 26 de febrero de este mismo año , no se trata de que los actos administrativos tengan o no ejecutividad ni de que se haya o no pedido la ejecución provisional de la sentencia anulatoria de la modificación del Plan General de Ordenación Urbana ..., sino de que con ocasión de una licencia de obras cabe la impugnación indirecta del plan que haya sido aplicado para la concesión de aquélla y que, si ese plan ha sido ya anulado en virtud de una impugnación directa, el Tribunal sentenciador puede, como ha hecho el Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, utilizar los mismos argumentos que empleó para anular el plan para anular también los actos dictados en su aplicación".

Tal motivo, pues, no puede prosperar, y, además, el argumento desarrollado, tras producirse la firmeza de las sentencias de instancia que constituía el único fundamento de la de autos, ha perdido virtualidad y consistencia.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a las partes recurrente, por partes iguales, en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta, a la cantidad máxima de 1.000'00 euros, (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.