STS, 30 de Mayo de 2006

Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, se ha seguido el recurso nº 232/2001, promovido por DON Cesar, y en el que ha sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE CARTAYA, sobre instalación de un camping en el sitio "Agua del Pino", en el término municipal de Cartaya.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 21 de noviembre de 2001 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Cesar, representado por la Procuradora Da. Manuel Arévalo Espejo y defendido por el Letrado D. Manuel Clavero Arévalo, contra el Acuerdo de la Acuerdo del Excmo. Ayuntamiento de Cartaya de 28-10- 1996, que se reseña en el antecedente primero de esta resolución, representado por la Procuradora Da. Carmen Rodríguez de Guzmán Acevedo y defendido por el Letrado D. Juan Cipriano Martín Fernández, que confirmamos por ser ajustado a Derecho; y ello, sin hacer expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Cesar, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de diciembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente DON Cesar compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo en fecha 17 de marzo de 2003 se presentó escrito interponiendo recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó que previos los oportunos trámites dictara sentencia en la que "case y anule la recurrida y también declare nulo o anule el acuerdo del Ayuntamiento de Cartaya de 28 de octubre de 1996 que cambió la ubicación de los terrenos concedidos a mi representado y declare el derecho de éste a que se le entreguen los terrenos de la concesión que para la construcción de un camping de 1ª categoría le fue adjudicada por acuerdo plenario de dicho Ayuntamiento de 31 de mayo de 1993 y que están ubicados en el término de Cartaya en playa de San Miguel al Km. 10 de la carretera Cartaya-Punta Umbría, con una superficie de 108.750 m2 y cuyos linderos son: al Norte con Campo Común de Abajo en una longitud de 175 m; al Sur con carretera de Cartaya a Punta Umbría, en una longitud de 200 m; al Este con Campo Común de Abajo, en una longitud de 490 m y al Oeste con Campo Común de Abajo, en una longitud de 585 m, según croquis que figura como Anexo I en el Pliego de Bases y Cláusulas Administrativas de dicha concesión con los servicios instalados en dichos terrenos, condenando al Ayuntamiento a la entrega de dichos terrenos. Asimismo declare el derecho de mi representado a ser indemnizado por los daños y perjuicios ocasionados, de acuerdo con las bases establecidas en el fundamento octavo de la demanda que se cuantificarán en ejecución de sentencia condenando al Ayuntamiento al pago de los mismos.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 22 de diciembre de 2004 , ordenándose también, por providencia de 25 de febrero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE CARTAYA en escrito presentado en fecha 28 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime el recurso de casación y en consecuencia se confirme íntegramente la sentencia recurrida, por ser la misma ajustada a derecho; todo ello, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente".

Por providencia de 4 de abril de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de mayo de 2006, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía (Sala de Sevilla) dictó en fecha de 21 de noviembre de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 232/2001 , por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Cesar contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartaya (Huelva), adoptado en su sesión de fecha 28 de octubre de 1996, por el que le fue concedida al recurrente la autorización prevista en el artículo 16.3.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92), para la instalación de un camping en "Agua del Pino".

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando los Acuerdos impugnados, fundamentándose para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que podemos distribuir en tres aspectos diferentes:

1. Por lo que hace referencia al mencionado Acuerdo municipal de 28 de octubre de 1996, la Sala desestima el recurso, tomando en consideración el Decreto 77/1994, de 5 de abril , por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación de Territorio y Urbanismo, que si bien en su artículo 12.3º atribuye las competencias a las Comisiones Provinciales de Ordenación del Territorio y Urbanismo, sin embargo, en sus arts. 20 a 27, regula la delegación de competencias urbanísticas en los Ayuntamientos (y, en concreto, en el artículo 22.8ª, la autorización del tipo de la de autos en suelo urbanizable). Pues bien, en relación con tal delegación, la sentencia de instancia se remite a la Orden de la Consejería de Obras Públicas y Transportes, de 30 de noviembre de 1994 (BOJA de 15 de diciembre de 1994), por la que se delegaron en el Ayuntamiento de Cartaya las mencionadas competencias del artículo 22 del citado Decreto 77/1994, de 5 de abril , por el que se regula el ejercicio de las competencias de la Junta de Andalucía en materia de Ordenación de Territorio y Urbanismo.

   Analizados los trámites preceptivos, de conformidad con la mencionada normativa, la sentencia de instancia llega a la conclusión de que "procede desestimar el motivo de este recurso, en cuanto a la impugnación de este acuerdo concreto".

2. En segundo término, la sentencia de instancia se ocupa del "resto de las pretensiones recogidas en el suplico de esta demanda", señalando que las mismas ya fueron resueltas en sentencia de 17 de julio de 2001 (RCA 1923/1995 ), refiriéndose, en concreto, a los Acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cartaya de 31 de julio y 21 de agosto de 1995, así como al Decreto del Alcalde de 26 de septiembre siguiente , relativos a la extinción y desalojo del camping Catapúm, reiterando los antecedentes que precedieron a los mencionados Acuerdos desde la concesión del camping en 26 de mayo de 1972.

3. Por otra parte, y en tercer lugar, la sentencia de instancia se ocupa de la nueva adjudicación del camping convocada en fecha de 5 de marzo de 1993 y adjudicada al recurrente el 31 de mayo siguiente, aunque no llegara a aceptar la misma a la vista de la diferente ubicación de los terrenos seleccionados con tal finalidad.

   Con la finalidad de concretar la cuestión ---a la vista de la amplitud de la sentencia de instancia--- hemos de recordar:

   1. Que el recurso se interpuso contra Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartaya (Huelva), adoptado en su sesión de fecha 28 de octubre de 1996, por el que le fue concedida al recurrente la autorización prevista en el artículo 16.3.2 del TRLS92 , para la instalación de un camping en "Agua del Pino".

   2. Que en el suplico de la demanda se incluyeron, sin embargo, tres pretensiones diferentes:

1. La nulidad del mencionado Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Cartaya.

2. La declaración del derecho del recurrente a la entrega de los terrenos de la concesión --- convocada para la construcción de un camping de 1ª categoría--- y otorgada al recurrente por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 31 de mayo de 1993 (cuya ubicación y límites describe, con precisión, en el suplico de la demanda); y, unida a tal declaración, la condena al Ayuntamiento demandado a la entrega de dichos terrenos.

3. La condena, al mismo Ayuntamiento, a la indemnización de los daños y perjuicios ocasionados ---de acuerdo con las bases de la convocatoria de la concesión--- de conformidad con las bases establecidas en el Fundamento Octavo de la demanda y que se cuantificarán en ejecución de sentencia.

Contra esa sentencia ha interpuesto recurso de casación D. Cesar, en el que esgrime cinco motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA) por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, con excepción del cuarto, que se articula al amparo del 88.1.c) de la citada LRJCA :

1. En concreto, en el primero de los motivos, se consideran infringidos, según se expresa, los artículos 51.1 y 66.1 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 (y, luego, derogado por Ley 13/1995, de 18 de mayo , de Contratos de las Administraciones Públicas), 128.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (precepto, hoy derogado por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre ), 1124 y 1258 del Código Civil, en relación con el 24.1 de la Constitución Española .

   Tal infracción se fundamenta en la circunstancia del cambio de ubicación de los terrenos puestos a disposición del recurrente para la construcción de un camping de primera categoría, circunstancia ---según manifiesta--- aceptada por la sentencia de instancia así como por el Consejo Consultivo de Andalucía en el dictamen que emitiera en fecha de 17 de octubre de 1996 . Se insiste, en el desarrollo del motivo, en que, por tal circunstancia, desde que le fuera otorgada la concesión para la construcción del camping (Acuerdo de 31 de mayo de 1993) han transcurrido diez años sin que los mencionados terrenos, a que la concesión se refería, hayan sido puestos a disposición del recurrente. Como quiera que la sentencia de instancia no aborda tal cuestión se produce la vulneración mencionada.

2. En el segundo motivo la vulneración legal se centra en el artículo 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), en relación con el citado 24.1 de la Constitución Española , ya que el cambio de ubicación de los terrenos exigiría ---desde la perspectiva procedimental del artículo 84.1--- la previa audiencia del concesionario afectado. Como en el motivo anterior se insiste en que, como quiera que la sentencia de instancia no aborda tal cuestión, se produce la vulneración mencionada.

3. El cuarto motivo se plantea ---por ello lo ubicamos ahora---, de forma subsidiaria respecto de los motivos primero y segundo. Y recordamos que se articula al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA citando como infringidos los artículos 80.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y67.1 de la vigente LRJCA . En concreto, desde la perspectiva procedimental que lo sustenta, el motivo reitera lo ya expuesto en los dos anteriores motivos; esto es, que la sentencia de instancia no ha abordado las dos cuestiones ya citadas en los expresados motivos, solicitando, pues, la casación de la sentencia de instancia y la resolución de fondo conforme al artículo 95.2.c) de la vigente LRJCA .

4. En el tercer motivo (88.1.d) la vulneración que se cita es del artículo 24 citado de la Constitución Española , por cuanto, según se expresa, en el Fundamento Cuarto de la sentencia de instancia existe una remisión (en relación con el resto de las pretensiones recogidas en el suplico de la demanda) a la sentencia dictada en fecha de 17 de julio de 2001, en el RCA 1923/1995 . Pues bien, el objeto de la citada sentencia fueron unos acuerdos municipales relacionados con la extinción de la concesión del anterior camping, pero sin referencia alguna a la nueva concesión llevada a cabo mediante Acuerdo de 31 de mayo de 1993. Insistiéndose, en todo caso, en que ---ni en una ni en otra sentencia--- se planteó y resolvió la cuestión, ya conocida desde el primer motivo, relativa a los artículos 51.1 y 66.1 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , 128.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , 1124 y 1258 del Código Civil , y, por otra parte, 84.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

5. Por último, en el quinto motivo (igualmente al amparo del 88.1.d) se insiste en la vulneración de los artículos 51.1 y 66.1 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales , así como 1124 y 1258 del Código Civil , ahora desde la perspectiva de la indemnización de daños y perjuicios.

Comenzando por el motivo cuarto, que, desde una perspectiva formal, se plantea como subsidiario de los dos primeros, hemos de aceptar la concurrencia, en la sentencia de instancia, del denunciado vicio de la incongruencia omisiva.

Como sabemos, la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

Pues bien, conocemos perfectamente como entre las pretensiones de la demanda se contenía, en segundo lugar, la declaración del derecho del recurrente a la entrega de los terrenos de la concesión ---convocada para la construcción de un camping de 1ª categoría--- y otorgada al recurrente por Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de 31 de mayo de 1993. Como ya hemos adelantado, del análisis de la sentencia se deduce que tal cuestión o pretensión no tuvo respuesta alguna:

1. La sentencia de instancia dedica sus tres primeros Fundamentos al Acuerdo de 28 de octubre de 1996.

2. En relación con el resto de las pretensiones ---entre las que podría suponerse que estaría la relativa a la entrega de los terrenos previstos para el camping---, la sentencia de instancia se remite, en el Fundamento Cuarto, a la anterior sentencia de la misma Sala de 17 de julio de 2001, con la que concluyó el RCA 1923/1995 que, a su vez, fue interpuesto contra los Acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Cartaya de 31 de julio y 21 de agosto de 1995, así como Decreto del Alcalde de 26 de septiembre de 1995 ; pues bien, el contenido de estos Acuerdos y Decreto es la extinción de la concesión y subsiguiente desalojo del Camping Catapúm, del que el recurrente había sido concesionario desde el 26 de mayo de 1972 por un período de 20 años. Es cierto que el recurrente se opuso al desalojo ---de ahí los Acuerdos y Decretos municipales--- al no serles entregados los terrenos correspondientes a la nueva concesión de fecha 31 de mayo de 1993, pero ningún argumento y razonamiento jurídico aparece en la mencionada sentencia en relación con la entrega de los terrenos de la nueva concesión. Tales cuestiones son reiteradas en la sentencia de instancia que ahora nos ocupa (Fundamentos 5º a 7º), e, incluso, en este último, se llega a plantear la cuestión relativa a la ubicación de los mismos y a su cambio por parte del Ayuntamiento, pero en ningún momento se llega a plantear la cuestión suscitada de la obligación de entrega de los citados terrenos, con fundamento en los preceptos legales de precedente cita, limitándose a justificar ---una vez confirmado en su Dictamen por el Consejo Consultivo de Andalucía--- los expresados cambios.

3. Por último, en el inciso final del citado Fundamento 7º, se ocupa de la ultima pretensión ejercitada, relativa a la indemnización de daños y perjuicios, desestimando la misma.

El motivo, pues, ha de ser estimado y la sentencia de instancia casada, pues basta con la lectura del Fundamento Segundo de la demanda para comprobar que los argumentos y razonamientos que se ponen de manifiesto por el recurrente ---con base en la fundamentación jurídica que se expresa--- han carecido de la necesaria respuesta jurisdiccional, determinando el vicio de incongruencia que se reclama, al resultar manifiesta la indefensión, por tal circunstancia, del recurrente.

Debemos, pues, situarnos en el ámbito del recurso contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 95.2.d) de la LRJCA , y proceder a la resolución del mismo, dentro de los términos en los que ha quedado configurado el debate.

Como sabemos, otorgada la nueva concesión, en fecha de 31 de mayo de 1993, el recurrente se niega a la suscripción de la misma, al haberse producido un cambio en los terrenos previstos en el Pliego de Condiciones, dato este incontestable, aceptado y avalado por el Consejo Consultivo de Andalucía; y, tras diversos incidentes que no vienen al caso, se produce el acto realmente determinante del presente recurso contencioso-administrativo. Esto es, a la solicitud expresa del recurrente para que se procediera a la entrega de los terrenos contemplados en la convocatoria de la concesión, el Ayuntamiento responde con el Acuerdo de 28 de octubre de 1996, concediendo la autorización ---para lo que la entidad local se encontraba habilitada por la Junta de Andalucía--- prevista en el artículo 16.3.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1/1992, de 26 de junio (TRLS92 ).

Pues bien, la argumentación y pretensión del recurrente ---ausente de respuesta en la instancia, y antes en vía administrativa--- ha de ser acogida y, con ella, el recurso contencioso-administrativo interpuesto ha de ser estimado. Basta con comprobar el contenido del artículo 66.1 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 9 de enero de 1953 --- aplicable al caso--- (y, que estuvo en vigor hasta su derogación por Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas ), para adoptar tal decisión. En el mismo se dispone que "si la Corporación incumpliere las obligaciones que le incumban, el contratista podrá ejercitar frente a ella las mismas facultades indicadas en el artículo anterior", precepto (65) en el que se dispone que "si el contratista incumpliere las obligaciones que le incumban, la Corporación estará facultada para exigir el cumplimiento o declarar la resolución del contrato". A mayor abundamiento el artículo 51 anterior del mismo Reglamento disponía que "los contratos serán inalterables a partir de su perfeccionamiento, y deberán ser cumplidos con estricta sujeción a sus cláusulas y a los Pliegos que les sirvan de base, cuyas condiciones jurídicas, técnicas y económicas sólo podrán modificarse mediante nueva licitación, salvo las excepciones expresamente admitidas por los artículos siguientes".

Resultando incontestable, como hemos señalado, la modificación de los terrenos ---aspecto reconocido por el Consejo Consultivo de Andalucía---, y habiéndose llevado a cabo sin la audiencia, consulta o intervención del concesionario recurrente, la aplicación de los mencionados preceptos imponen la obligación municipal de poner a disposición del mismo los terrenos delimitados y concretados en el Pliego de Condiciones; obligación que igualmente surge del artículo 128.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 (precepto, hoy derogado por el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre ), y, con carácter general de los arts. 1124 y 1258 del Código Civil .

Complementaria de tal pretensión es la relativa a la indemnización de los daños y perjuicios causados por la ausencia de explotación del camping, como consecuencia de no ponerse a disposición del recurrente los terrenos contemplados en el Pliego de Condiciones de la concesión. En consecuencia, los mismos procederán desde el momento del efectivo desalojo de los iniciales terrenos por parte del recurrente, ascenderán ---exclusivamente--- al montante del beneficio de la explotación ---en función del obtenido en los años anteriores---, y se prolongarán hasta la entrega de los terrenos o extinción de la concesión; montante, anual, que se determinará en ejecución de sentencia.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.