STS, 18 de Mayo de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se ha seguido el recurso nº 2051/2003, promovido por DON Jaime, y en el que ha sido parte demandada el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE O PINO sobre el Plan Urbanístico del Concello de O Pino en fase de aprobación.

Dicho Tribunal dictó auto en fecha 23 de octubre de 2002, por el que la Sala ACUERDA: "Declarar la inadmisibilidad del presente recurso interpuesto por el Procurador Sr. López Valcarcel, en nombre y representación de Don Jaime, contra el Plan Urbanístico, en fase de aprobación del Concello de O Pino, sin hacer imposición de las costas".

Notificado dicho auto a la parte recurrente, por la representación de Don Jaime se presenta recurso de súplica, el cual fue admitido por providencia de la Sala de Instancia de fecha 11 de noviembre de 2.002 y se da traslado por tres días a las demás partes para alegaciones. La representación del Excmo. Concello de O Pino, en escrito de fecha 16 de noviembre de 2.002 procede a la impugnación de dicho recurso de súplica interpuesto contra el auto de fecha 23 de octubre de 2.002; y solicita "se sirva desestimarlo, confirmando la resolución recurrida; todo ello con imposición de costas al recurrente". Con fecha 28 de enero de 2.004 la Sala de Instancia dicta Auto por el que ACUERDA: "Desestimar el recurso de súplica formulado por el Procurador Sr. López Valcárcel, en nombre y representación de la parte actora, contra el Auto de fecha 23 de Octubre de 2.002; sin hacer imposición de las costas".

Notificado dicho Auto a las partes, por la representación de Don Jaime, se presenta escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado por providencia de la Sala de instancia de fecha 17 de febrero de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 de abril de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia por la que: "lo estime y en consecuencia revoque el auto citado de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, declarando su nulidad, por ser contrario al ordenamiento jurídico, pues, así procede en derecho, admitiendo a trámite el recurso contencioso administrativo interpuesto por mi mandante ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 28 de octubre de 2004; ordenándose también por providencia de fecha 11 de enero de 2.005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (AYUNTAMIENTO DE O PINO) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 11 de febrero de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara resolución por la que "se declare no haber lugar al recurso, y todo ello con imposición de las costas procesales al recurrente".

Por providencia de 6 de abril de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 4 de mayo en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

D. Jaime interpone recurso de casación contra los autos de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 23 de octubre de 2002 y 28 de enero de 2003, por los que se declaró la inadmisibilidad del Recurso contencioso administrativo 4753/2002 interpuesto por el recurrente contra el "Plan Urbanístico de o Concello de O Pino en fase de aprobación".

La Sala de instancia declaró la inadmisibilidad del recurso interpuesto, conforme a lo previsto en los artículos 25 y 51.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), al constar que "efectivamente el instrumento urbanístico correspondiente se encuentra en tramitación no habiendo alcanzado todavía su aprobación definitiva", considerando, en consecuencia, que "no de aprecia la concurrencia de acto susceptible de impugnación en vía contencioso-administrativa que justifique la presentación del presente recurso lo que inevitablemente lleva al referido pronunciamiento de inadmisibilidad".

Contra dichos autos ha interpuesto la representación de D. Jaime recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación:

1. Como primer motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1.c) de la citada LRJCA, por infracción quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este caso, se haya producido indefensión de la parte, considerando, en concreto, infringido, el artículo 24 de la Constitución española (CE), en relación con el artículo 60 de la LRJCA, y 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ) "sobre la base de falta de motivación del acto recurrido y su falta de contenido, su incongruencia, todo lo cual genera indefensión a mi mandante y denegación de la tutela judicial efectiva".

2. Como segundo motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando, en concreto vulnerado el artículo 25 de la LRJCA, pareciendo referirse al carácter de acto de trámite ---del acto impugnado--- en el que se ha producido indefensión o perjuicio irreparable, al habérsele vedado el acceso al expediente por parte del ingeniero (vulnerando el artículo 35.a y b de la LAPAC); así como a la inadmisibilidad de la Administración, al no remitir el expediente requerido, lo cual resultaba imprescindible para resolver sobre la admisibilidad, de conformidad con el artículo 51.1 de la LRJCA.

Debemos comenzar señalando, por lo que a continuación se dirá, que en el supuesto de autos la Sala de instancia ha considerado ---con absoluta corrección--- que estamos ante un acto de trámite, concepto opuesto al de acto definitivo, que, además, no ha agotado la vía administrativa; resultando por ello de aplicación los artículos 25 y 51.c) de la LRJCA y motivándose en los términos expresados en el Fundamento Primero.

En consecuencia, no habiéndose aprobado definitivamente el Plan General del Concello de O Pino, debemos señalar que no se trata de un acto definitivo por cuanto no ha resuelto ---no ha puesto fin a--- un procedimiento administrativo --en este caso, el procedimiento de aprobación de los Planes generales de Urbanismo---; esto es, estamos, todavía, en presencia de un acto de trámite, de los que se producen a lo largo de la tramitación procedimental con la finalidad de alcanzar el momento final de adoptar el acto definitivo.

La nueva LRJCA, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su artículo 1º.1, no refiriéndose ya a "las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo", que es sustituida por la de "pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo", trasladándose al texto legal la mas amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 CE. Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956, el acto administrativo, auténtico soporte objetivo ---hasta la fecha--- del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LRJCA, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956, sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la Administración pública, que son contempladas por el nuevo legislador con entidad mas que suficiente para alcanzar la categoría de ser susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo.

El artículo 25 de LRJCA menciona las diversas "categorías" encuadrables en el nuevo y amplio concepto de "actuación administrativa", que ya figuraba en el art. 106.1 CE, y que ahora se introduce en el 1º.1 LRJCA, las siguientes: En el apartado 1 del citado artículo 25 LRJCA se hace referencia a los "actos expresos", los "actos presuntos" y los "actos de trámite", y en el apartado 2 a la "inactividad de la Administración" y a las "actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".

Son actos expresos los que, de conformidad con el art. 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), se dictan por las Administraciones Públicas, bien de oficio o bien a instancia del interesado, por órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido (arts. 68 y ss. LRJPA); al objeto de evitar su nulidad (62 LRJPA) o su anulabilidad (63 LRJPA) "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (53.2 LRJPA). Los actos expresos cuentan con el privilegio de la ejecutividad (56 LRJPA), y se presumen válidos y producen efectos desde el momento en que se dictan, aunque la eficacia queda demorada cuando el contenido del acto esté supeditado a su notificación, técnica de comunicación de los mismos cuyo contenido y práctica se regulan en los artículos 58 y 59 LRJPA, y que constituye la fecha desde cuyo día siguiente se computa el plazo de dos meses para la interposición del recurso Contencioso-administrativo (art. 46.1 LACA), cuando los mismos "pongan fin a la vía administrativa" (25.1 LRJCA), por cuanto, además de la condición de actos definitivos --- con los que se concluye un expediente administrativo---, alcanzan también la condición de haber agotado la vía administrativa, haciéndolos impugnables jurisdiccionalmente. De esta forma se aclara la indebida expresión (definitivo) que se contenía en el art. 58.2 LRJPA, reiterando el clásico concepto (actos que hayan puesto fin a la vía administrativa), que ya figuraba en el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

Tal concepto es genéricamente configurado en el art. 109 LRJPA, y concretado, antes, para la Administración General del Estado en la Disposición Adicional Novena de la misma LRJPA, así como, hoy, en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE); para las de las diversas Comunidades Autónomas en su respectiva legislación autonómica; y para la Administración local ---que es la que aquí nos interesa---en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL) y 210 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre.

Dentro del ámbito de la "actuación administrativa" se incluyen también los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del artículo 25.1 LRJCA, al señalarse que ---los actos de trámite--- son susceptibles del recurso Contencioso-administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos". En este punto, se detecta una de las oportunidades, a las que se refiere la Exposición de Motivos de la nueva Ley, "que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo", pues, entre otros aspectos, la reforma contenida en la LRJCA pretende, según la misma Exposición de Motivos señala, "completar la adecuación del régimen jurídico del recurso Contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo"; pues bien, la impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24.1. En la misma línea el artículo 107.1 LRJPA ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las condiciones previstas para la vía administrativa las de que "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia--- y la de que los actos de trámite que producen "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA. Esta expresión es introducida en el nuevo artículo 107 LRJPA, según la redacción dada por la citada Ley 4/1999, de 13 de enero.

En consecuencia, no estamos, en el supuesto de autos, ante un acto de trámite con las características de los que acabamos de describir, pues del breve sustrato fáctico relatado por el recurrente no podemos deducir las exigencias legales de precedente cita, sino, mas bien, ante un acto de trámite cuyas características ni siquiera se concretan; por ello, resulta adecuada la decisión de la Sala de instancia de proceder a la aplicación del artículo 51.1.c) LRJCA, y decretar, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso.

Desde este primer punto de vista los motivos formulados han de ser desestimados.

Debemos destacar la perspectiva formal que a su recurso pretende darle el recurrente en su primer motivo, por cuanto, considerando vulnerados en los Autos de instancia, como hemos señalado, los artículos 24.1 de la CE así como 5.4 de la LOPJ por falta de motivación así como por incongruencia omisiva en que en los autos incide:

1. Por lo que hace referencia a la incongruencia omisiva, la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero).

2. - En relación con la también denunciada exigencia de motivación, diremos, con la STC 6/2002 de 14 de enero, que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE, sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión"; a ello, sin embargo, añadiremos, con la STC 301/2000 de 13 de noviembre, que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla".

Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas ---exiguas pero ciertas--- respuestas de la Sala de instancia en relación con la pretensión de referencia, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación. La Sala de instancia, comenzando por la congruencia, da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte recurrente de admisión del recurso. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones de admisión formulada.

Desde otra perspectiva, al amparo de los artículos 87.1.a) y 88.1.d) de la LRJCA, y en relación con el artículo 5.4 de la LOPJ, se considera infringido el artículo 24 de la CE, por lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, con resultado de indefensión, por cuanto, según expresa, la inadmisión del recurso no puede decretarse en la forma realizada.

Dejando al margen otros aspectos que no son del caso, el contenido de la tutela judicial efectiva que reclama el recurrente podría estar integrado por los siguientes aspectos:

1. El derecho a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y a poder promover la actividad jurisdiccional a fin de llegar a una decisión sobre las pretensiones formuladas (STC 115/1984, de 3 de diciembre).

2. El derecho a obtener una resolución judicial fundada en Derecho, si bien ésta resolución puede ser de inadmisión, si así procede. Es evidente que el órgano judicial no puede admitir una demanda o recurso improcedente con base en razones de índole material, por cuanto está en juego la seguridad jurídica y los derechos de otros justiciables, pero la inadmisión es una decisión grave que debe ser adoptada con prudencia y estricta necesidad. Por otra parte, el derecho a obtener una resolución fundada en derecho implica que en la adopción de la misma se proceda a la aplicación de las normas pertinentes y no las derogadas, inconstitucionales o inaplicables por razón de distribución territorial de competencias (SSTC 18/1981, de 8 de junio, 41/1986, de 2 de abril y 1/1987, de 14 de enero).

3. El derecho a la interpretación del sistema procesal de modo antiformalista. Es evidente que las formas procesales cumplen un papel de capital importancia para la ordenación del proceso, por lo que no puede dejarse al arbitrio de las partes ni su cumplimiento ni la decisión del momento en que van a cumplirlas, por cuanto el artículo 24 CE no puede ser entendido como un salvaconducto procesal. Mas, frente a ello, la exigencia de formalismos no estrictamente necesarios ni legalmente establecidos puede significar, en caso de resolución desfavorable por tal motivo, la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva. En consecuencia, no toda irregularidad formal es obstáculo insalvable para la prosecución del proceso, especialmente en los supuestos en que la ley no lo determina así de forma taxativa (SSTC 3/1983, de 25 de enero, 102/1984, de 12 de noviembre, y 69/1987, de 22 de mayo; SSTS 16 diciembre 1983 y 9 mayo 1984).

Pues bien, desde esta perspectiva también los motivos debe ser desestimado al estar fundada la respuesta jurisdiccional en un interpretación razonable y no arbitraria de los preceptos controvertidos.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del recurso de casación (artículo 139.3 de la citada LRJCA), debiendo establecerse, como límite, en cuanto a la minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, la cantidad de 1.000 euros.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.