STS, 12 de Mayo de 2008

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha12 Mayo 2008

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Mayo de dos mil ocho.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2039/07 interpuesto por el Procurador D. Enrique Hernández Tabernilla en representación de LOGOLUTION, S.A. contra el auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 8 de febrero de 2007 desestimatorio del recurso de súplica dirigido contra auto de la misma Sala de 24 de noviembre de 2006 en el que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 732/06. Se ha personado en las presentes actuaciones, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE OLIVA, representado por el Procurador D. Argimiro Vázquez Guillén.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La entidad LOGOLUTION, S.A. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oliva de 24 de enero de 2006 en cuyos diferentes apartados se adoptan, en síntesis, las siguientes determinaciones:

  1. Aprobar provisionalmente el Proyecto de Homologación Modificativa Sectorial del Plan General de Ordenación Urbana de Oliva.

  2. Aprobar provisionalmente la Alternativa Técnica de Programa presentada por Torrescamara y Cia de Obras, S.A. para la Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución del sector "Espai d´Oci".

  3. Remitir a la Consellería de Territorio y Vivienda la documentación correspondiente para la aprobación definitiva del documento de Homologación Modificativa.

  4. Aprobar provisionalmente el Proyecto de Plan Parcial y Anteproyecto de urbanización que forma parte de la mencionada Alternativa Técnica, y adjudicar provisionalmente la ejecución de esta Alternativa Técnica a la entidad Torrescamara y Cia de Obras, S.A.

  5. Desestimar la Alternativa Técnica presentada por la recurrente Logolution, S.A.

En la comunicación fechada a 6 de febrero de 2006 que el Alcalde de Oliva dirigió a Logolution, S.A. dándole traslado del mencionado acuerdo municipal se hacían, entre otras, las siguientes indicaciones: "(...) Tanto la aprobación de la indicada Alternativa Técnica como la de la Propuesta Jurídica y Económica tienen carácter provisional y no facultan al adjudicatario para la ejecución del Programa hasta que el proyecto de Homologación sea definitivamente aprobado por la Comisión Territorial de urbanismo de la Consellería de territorio y Vivienda. Por lo tanto, la aprobación provisional es un acto de trámite que no pone fin a la vía administrativa. Una vez obtenida la aprobación definitiva del proyecto de Homologación el Ayuntamiento aprobará definitivamente el programa y su adjudicación, de lo que en su momento se practicará la notificación del acuerdo que se adopte".

SEGUNDO

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana (recurso contencioso-administrativo nº 732/06) dictó auto con fecha 24 de noviembre de 2006 en el que se declara inadmisible el recurso por estar dirigido contra un acto de trámite no susceptible de impugnación ante la jurisdicción contencioso- administrativa. Tal declaración de inadmisibilidad del recurso se fundamenta en las siguientes consideraciones:

(...) SEGUNDO.- A fin de reconducir el trámite de los presentes autos y por economía procesal debe traerse a colación lo reiteradamente manifestado por la Sala en cuanto a los motivos a inadmisibilidad de recurso como el presente y, así en supuestos como el que nos ocupa en que se trata de acuerdo de aprob. PROVISIONAL en Proyecto de Homologación Modificativa Sectorial y Alternativa Técnica del Programa, en este sentido el art. 135.5 de la Ley 16/2005, de 30 de Diciembre, de la Generalidad, Urbanística Valenciana.

TERCERO.- Según sentencias del Tribunal Supremo 5.5.1980, 19.10.1993, 3.01.2001 ó 1.02.2005, en los casos de aprobaciones provisionales de Instrumentos de Planeamiento, se pronunció en el sentido de ser actos de trámite no susceptibles de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

Esta doctrina ha tenido su reflejo en las Sentencias de esta Sala sobre la impugnación de los P.A.I., así, cabe citar las sentencias de esta Sala: 5.12.2001, 21.07.2003, 5.01.2004, 20.03.2004 donde se inadmita el recurso contra un P.A.I. aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento donde faltaba la aprobación de la Generalidad Valenciana

.

Contra el auto que declara la inadmisibilidad del recurso por las razones expuestas la entidad Logolution, S.A interpuso recurso de súplica que fue desestimado por auto de la misma Sección 1ª de la Sala de Valencia de 8 de febrero de 2007 cuya fundamentación jurídica es del siguiente tenor:

(...) ÚNICO.- La resolución de la Sala se funda en la provisionalidad de la aprobación con referencia a diversas Sentencias del Tribunal Supremo en que se entiende que al ser actos de trámite no son susceptibles de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, debe asimismo recalcarse que pese a ser cierto que en el acuerdo se adoptan otras resoluciones que no competen a la Administración Autonómica, no lo es menos que están quedan suspendidas a la aprobación global, en su conjunto, por lo que debe desestimarse el recurso interpuesto

.

TERCERO

Contra los referidos autos la representación de Logolution, S.A preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 3 de mayo de 2007 en el que formula tres motivos de casación cuyo enunciado es, en síntesis, el siguiente:

  1. Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción se alega la infracción del artículo 25.1 en relación con el 51.1.c/ de la citada Ley.

  2. Invocando el artículo 88.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción se reprocha a la sentencia de instancia el haber incurrido en defecto en el ejercicio de la jurisdicción al haber declarado indebidamente la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

  3. De nuevo al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega la infracción de lo dispuesto en el artículo 47 de la Ley 6/1997 de la Generalidad Valenciana en relación con el artículo 107.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto en la denominada aprobación provisional el Ayuntamiento define el contenido del programa mediante la elección de una alternativa técnica y una proposición jurídico-económica, de manera que está en realidad decidiendo la cuestión de fondo y su resolución no puede ser conceptuada como acto de trámite. En el desarrollo de este motivo se citan diversas sentencias de la Sala de Valencia que admiten la impugnabilidad en vía jurisdiccional de acuerdos municipales de contenido similar al del caso examinado. En el caso que nos ocupa el acuerdo del Ayuntamiento tiene una naturaleza compleja pues hay aspectos, como el de la homologación modificativa sectorial, en los que tiene el carácter de acto de trámite dado que la aprobación definitiva corresponde al órgano autonómico correspondiente, mientras que otros, como la aprobación de la alternativa técnica y la selección del agente urbanizador, en los que la decisión municipal es definitiva con independencia de la decisión que adopte la Administración autonómica en el apartado de su competencia. Por ello, el acuerdo municipal es impugnable en vía jurisdiccional siquiera en los aspectos en los que alberga un pronunciamiento definitivo.

El escrito termina solicitando que por esta Sala se dicte resolución en la que, casando el auto impugnado, se declare la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

CUARTO

El Ayuntamiento de Oliva se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 11 de diciembre de 2007 en el que alega que la declaración de inadmisibilidad del recurso es ajustada a derecho al estar dirigida contra un acuerdo de aprobación provisional que es un acto de trámite. Invoca la jurisprudencia de esta Sala en la que se declara que la aprobación provisional de los instrumentos de planeamiento no es susceptible de recurso contencioso-administrativo y señala que en otro litigio promovido contra el mismo acuerdo del Ayuntamiento de Oliva de 24 de enero de 2006 la Sección 1ª de la Sala de Valencia ha dictado auto declarando la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por estar dirigido contra acto de trámite. Solicita por ello que se dicte sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 7 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación lo dirige la entidad Logolution, S.A. contra el auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 8 de febrero de 2007 desestimatorio del recurso de súplica dirigido contra auto de la misma Sala de 24 de noviembre de 2006 en el que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo (recurso nº 732/06) interpuesto contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Oliva de 24 de enero de 2006.

Según hemos visto en el antecedente primero, el acuerdo municipal impugnado ante la Sala de instancia decide, en sus distintos apartados, aprobar provisionalmente el Proyecto de Homologación Modificativa Sectorial del Plan General de Ordenación Urbana de Oliva (apartado primero), así como la Alternativa Técnica de Programa presentada por Torrescamar y Cia de Obras, S.A. para la Actuación Integrada de la Unidad de Ejecución del sector "Espai d´Oci" (segundo), y el Proyecto de Plan Parcial y Anteproyecto de Urbanización que forman parte de la mencionada Alternativa Técnica (cuarto). En el mismo acuerdo municipal se resuelve remitir a la Consellería de Territorio y Vivienda la documentación correspondiente para la aprobación definitiva del documento de Homologación Modificativa (tercero) y desestimar la Alternativa Técnica presentada la recurrente Logolution, S.A (quinto).

Hemos reseñado ya las razones dadas por la Sala de instancia para declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo (antecedente segundo). Y luego, en el antecedente tercero, ha quedado indicado que frente a esas razones la recurrente aduce tres motivos de casación. Ahora bien, incluso estando formulados estos motivos al amparo de apartados diferentes del artículo 88.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -en el primero y el tercero se invoca el apartado d/ mientras que el motivo segundo se ampara en el apartado a/ del citado artículo 88.1- procederemos a examinarlos de manera conjunta pues los tres motivos de casación no son en realidad sino variaciones o formulaciones diferentes de un mismo argumento, a saber, que el acuerdo municipal impugnado no es un acto de trámite y que, por tanto, el recurso contencioso-administrativo debió ser admitido a trámite.

SEGUNDO

Esta Sala ha abordado en diversas ocasiones la cuestión relativa a si, en el ámbito de la ordenación urbanística de la Comunidad Valenciana, la aprobación provisional del Programa de Actuación Integrada por el Ayuntamiento es o no un acto de trámite.

Tratándose de supuestos en los que la aprobación o la adjudicación que el Ayuntamiento otorga con carácter de provisional deviene definitiva cuando se da cumplimiento a determinados requisitos, esta Sala ha declarado que en tales casos no se trata en realidad de un acto de trámite. Son muestra de ello las sentencias de 5 y 17 de julio de 2007 (recursos de casación 8780/03 y 8782/03 ), ofreciéndose en la segunda de ellas las siguientes explicaciones:

(...) Hemos dicho en la referida sentencia de 11 de julio de 2007 y repetimos ahora que, a pesar de que así se la denomine en los artículos 47.7 y 54.1 de la Ley de la Comunidad Valenciana 6/94, de 15 de noviembre, la aprobación provisional que a los Programas de Actuación Integrada otorga el Ayuntamiento, cuando el Programa carece de cédula de urbanización, no es una auténtica aprobación provisional, sino una aprobación definitiva pero condicionada al cumplimiento de ciertos requisitos posteriores.

Así se deduce de los artículos 31, 47.7, y 52.2 de la Ley Autonómica 6/94, pues en ellos se regula el otorgamiento de la cédula de urbanización como una mera condición de eficacia de la aprobación otorgada por el Ayuntamiento, y no como un requisito de validez, ya que, según el artículo 31.1, la cédula es un mero documento que fija, respecto a cada Actuación Integrada, las condiciones mínimas de conexión e integración en su entorno y certifica que el Programa no modifica las determinaciones de la ordenación vigente en los aspectos propios del Plan General, es decir, no se trata, como en el caso de las clásicas aprobaciones definitivas autonómicas, de que el órgano encargado de otorgarla examine el Plan en todos sus aspectos, sino sólo que fije aquellas condiciones mínimas de conexión y certifique su conformidad con planes superiores.

Todo lo demás es la constatación de algo que ya contiene el Programa (delimitación de su unidad de ejecución, avance de ordenación de los terrenos que no contradiga las determinaciones del Plan General e indicación de los requisitos mínimos e indispensables para conectar la Actuación a las infraestructuras supramunicipales), de forma que la expedición de la cédula no añade ningún contenido sustantivo al Programa.

Su expedición es, por lo tanto, un requisito de mera eficacia, es decir, una condición suspensiva, que no priva a la aprobación del Ayuntamiento de su naturaleza de aprobación final, y, por consiguiente, impugnable en la vía contencioso administrativa.

Esta es la conclusión que más se acomoda a la caracterización de los Programas de Actuación Integrada como meros instrumentos de gestión y ejecución del planeamiento, tal y como esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado en sentencias de 24 de marzo de 2004 (recurso de casación 6461/2001, fundamento jurídico segundo), 4 de octubre de 2006 (recurso de casación 2807/2003, fundamento jurídico quinto) y 29 de noviembre de 2006 (recurso de casación 1980/2003, fundamento jurídico decimotercero)...

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Ahora bien, esos mismos pronunciamientos destacan que la solución es distinta cuando al Programa de Actuación se le añade un instrumento de planeamiento -en concreto, en las sentencias citadas se hace referencia a un Plan Parcial- que modifica la ordenación urbanística aprobada por órganos de la Generalidad, pues en tal caso, como prescribe el artículo 54.1.b) de la Ley Autonómica 6/1994, la Consejería otorga una auténtica aprobación definitiva. Y, como explica la sentencia de 17 de julio de 2007 (casación 8782/03 ), esto es lo que ahora con más claridad establecen los artículos 91.1 y 137.5 de la posterior Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana, al disponer el primero que: "Corresponde al Ayuntamiento aprobar definitivamente los Planes y Programas de iniciativa municipal o particular, siempre que no modifiquen la ordenación estructural"; y el segundo: "Si la alternativa técnica acompaña planes de desarrollo que modifiquen la ordenación estructural, la aprobación municipal se entenderá provisional y no legitimará el despliegue y ejecución del Programa de actuación integrada hasta la aprobación definitiva del Plan correspondiente por dicha Conselleria».

En la línea que se acaba de apuntar, la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 2007 (casación 1415/06 ) considera ajustado a derecho el auto de la Sala de Valencia en el que se declaraba la inadmisibilidad del recurso en un caso en el que, como aquí sucede, el acuerdo municipal impugnado albergaba determinaciones de competencia municipal junto a otras cuya aprobación definitiva corresponde a la Comunidad Autónoma. En dicha sentencia se rechaza el planteamiento de los allí recurrentes que, lo mismo que sucede en el caso que nos ocupa, sostenían la posibilidad de aislar o separar los aspectos del Acuerdo de competencia estrictamente municipal, para continuar la revisión jurisdiccional exclusivamente en cuanto a ellos.

En esa sentencia de 20 de diciembre de 2007 se explica que, puesto que la aprobación de la Alternativa Técnica y de la adjudicación de la ejecución del Programa a una determina empresa quedan supeditadas a la aprobación definitiva de la modificación del planeamiento urbanístico que es competencia de la Comunidad Autónoma, aquella decisión sobre cuestiones que sí pertenecen a la esfera municipal constituye en realidad, más que una aprobación provisional -que exige un acto expreso y definitivo posterior para su eficacia-, una aprobación condicionada, que como tal no despliega aún su eficacia hasta que no se cumpla la condición. En el caso que nos ocupa, según vimos en el antecedente primero, la Corporación municipal anunció a la recurrente que una vez cumplida la condición sin la cual la Alternativa Técnica no podría desplegar su eficacia -esto es, la aprobación definitiva del Proyecto de Homologación-, el Ayuntamiento adoptaría un acuerdo formal de aprobación definitiva del Programa de Actuación que sería oportunamente notificado. El dato es significativo, aunque no determinante. Lo verdaderamente relevante es que, existiendo o no esa ulterior formalización de la aprobación definitiva del Programa por parte del Ayuntamiento, la interrelación entre los distintos apartados del acuerdo municipal hace que la efectividad de todos ellos, incluidos aquellos en los que la Corporación se pronuncia sobre cuestiones que son de su competencia, queda subordinada a la decisión que adopte la Comunidad Autónoma en su esfera de atribuciones. No puede ser acogida entonces la posibilidad que propugna la recurrente, que consistiría en aislar o separar los aspectos del Acuerdo impugnado que son de competencia municipal para continuar la revisión jurisdiccional exclusivamente en cuanto a ellos, pues, como hemos señalado, la efectividad de los mismos está inescindiblemente vinculada a una decisión la Comunidad Autónoma que aún no se ha producido.

Debe considerarse entonces ajustada a derecho la decisión de la Sala de instancia de declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo, pues la declaración de inadmisibilidad no incurre en ninguna de las infracciones legales que se le reprochan en los tres motivos de casación que antes hemos dejado enunciados.

TERCERO

Por las razones expuestas en el apartado anterior el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la entidad recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, en lo que se refiere a la partida de honorarios de Abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrida, a la cifra de mil doscientos euros, dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso de casación.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

Debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto en representación de LOGOLUTION, S.A. contra el auto de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana de 8 de febrero de 2007 desestimatorio del recurso de súplica dirigido contra auto de la misma Sala de 24 de noviembre de 2006 en el que se declara inadmisible el recurso contencioso-administrativo nº 732/06, con imposición de las costas procesales a la recurrente en los términos señalados en el fundamento tercero.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACION: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Eduardo Calvo Rojas, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario, certifico.

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