STS, 10 de Noviembre de 2005

En el recurso contencioso-administrativo número 549/97 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha 19 de julio de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo promovido por la entidad mercantil "URDEGA,S.L." contra las resoluciones de 18 de diciembre de 1996 de la COMISION DE URBANISMO DE BARCELONA y 23 de diciembre de 1996 de la CONSEJERIA DE POLITICA TERRITORIAL Y OBRAS PUBLICAS de la Generalidad de Cataluña, aprobatorias de los Textos refundidos de las áreas de Actuación urgente de Santa María de Gallecs y del resto del término municipal de Santa Perpétua de Mogoda, cuyos actos declaramos nulos y sin efecto alguno, ordenando a la COMISION DE URBANISMO DE BARCELONA que apruebe definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana de Santa Perpétua de Mogoda en los términos de la aprobación provisional introduciendo, de oficio, las prescripciones 4, 5 y 6 de la Resolución de la CONSEJERIA DE P.T. y O.P. de 26 de junio de 1996, dejando sin efecto la calificación de los terrenos litigiosos en lo que afecta a su valor ecológico y paisajístico quedando clasificados, simplemente, como no urbanizables. Se rechaza la causa de INADMISIBILIDAD formulada por los demandados. Sin costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SANTA PERPETUA DE MOGODA, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por incurrir la sentencia recurrida en defecto de incongruencia, con vulneración de los artículos 218 y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y del artículo 33 y concordantes de la Ley Jurisdiccional .

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por vulneración del artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y de la sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 2000

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que "Estime la existencia de las infracciones mencionadas de los motivos del articulo 88.1 apartados d) y c) de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción , y casando la sentencia dictada, resuelva dejar sin efecto el pronunciamiento en la misma contenido sobre la improcedencia de su calificación como Parque Ecológico paisajístico, manteniendo el resto de pronunciamientos en la misma contenidos", y solicitando se "impongan las costas del recurso a las administraciones demandadas", si el mismo se estimara.

También contra esta sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal del INSTITUTO CATALÁN DEL SUELO, interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por incurrir la sentencia recurrida en incongruencia "extra petitum", con infracción de los artículos 67 y 72 de la Ley Jurisdiccional , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de la doctrina según la cual la calificación del suelo corresponde a la Administración, la cual no puede ser sustituida, en esta función, ni por los particulares, ni por los Tribunales de Justicia.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico estatal relevantes y determinantes del fallo recurrido, en el que hace un planteamiento preliminar sobre la vigencia de la normativa específica reguladora de las ACTURES.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por errónea aplicación del artículo 2.2 del Código Civil , en relación con la disposición final 1ª y tabla de vigencias de disposiciones afectadas a partir de la publicación de la Ley del Suelo en relación con el Decreto-Ley 7/1970, de 27 de junio , sobre actuaciones urbanísticas, que no está derogado.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por vulneración del artículo 2 del Decreto-Ley 7/1970, de 27 de junio , de actuaciones urbanísticas urgentes y del Decreto 3543/70, de 26 de noviembre , de delimitación de la ACTUR de Santa María de Gallecs.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por vulneración del artículo 8 del Decreto-Ley 7/1970, de 27 de junio , de actuaciones urbanísticas urgentes y del procedimiento en él establecido para la formación y aprobación de instrumentos de planeamiento que desarrollen las determinaciones de las ACTURES.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que impide a los municipios incidir en la clasificación urbanística del suelo cuando ello afecta a intereses supralocales.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1992 .

Y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que "Estimando, en todo o en parte, los motivos de casación articulados, revoque la sentencia recurrida y dicte otra en su lugar desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Compañía Mercantil URDEGA, SL y declarando ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas".

La representación procesal de la mercantil URDEGA,S.L. se opuso a los dos recursos de casación interpuestos y suplica en su escrito a la Sala que dicte Sentencia desestimándolos íntegramente, con expresa imposición de costas del presente recurso a los recurrentes.

La Procuradora Sra. Vila Ripoll, en nombre y representación de la mercantil URDEGA,S.L., y el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación de aquella administración, también prepararon recursos de casación contra la referida sentencia, declarándolos esta Sala desiertos por Auto de 15 de enero de 2003 .

Mediante Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Como bien conocen las partes, sobre las resoluciones administrativas relacionadas con la aprobación del Texto Refundido del Plan General de Ordenación de Santa Perpetua de Mogoda, y más en concreto sobre la incidencia en el proceso de aprobación de ese Texto y en el contenido de sus determinaciones urbanísticas de las normas reguladoras del Área de Actuación Urgente de Santa María de Gallecs, ha tenido que pronunciarse esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en sus recientes sentencias de 3 de abril y 30 de septiembre de 2003, dictadas, respectivamente, en los recursos de casación números 1482 y 6937 de 2000 .

La doctrina que establecimos en ellas conduce directamente a la decisión que alcanzaremos en este recurso de casación y a la que debió alcanzarse en el recurso contencioso-administrativo del que trae causa; razón por la cual conviene comenzar por transcribir dicha doctrina en lo que es necesario. Así, en la primera de dichas sentencias dijimos lo siguiente, que luego reiteramos en la segunda:

"[...]

El Decreto-ley 7/70, de 27 de junio , sobre Actuaciones Urbanísticas Urgentes no ha sido formal ni materialmente derogado por ninguna disposición posterior.

Su última cita expresa la encontramos en la tabla de vigencias del T.R.L.S. de 9 de abril de 1976, a cuyo tenor este Decreto-ley «tiene agotada su vigencia ulterior, sin perjuicio de su aplicación en las áreas de actuación ya delimitadas».

El área de Riera de Caldas (luego llamada Santa María de Gallecs) fue ya delimitada por Decreto 3543/70, de 26 de noviembre , así que sigue rigiéndose por el Decreto-ley 7/70 , por expresa voluntad del T.R.L.S. de 9 de abril de 1976.

Más tarde, por Real Decreto 1503/80, de 20 junio , se transfirieron a la Generalidad de Cataluña «el patrimonio y las actuaciones urbanísticas gestionadas por el Instituto Nacional de Urbanización (...) en los polígonos o áreas de actuación que se relacionan en el anexo I del presente Real Decreto», señalándose en el Anexo el polígono «Santa María de Gallecs», del que tratamos.

No cabe ninguna duda de que, en aquella fecha de 1980, se dio como vigente el área del «Actur» Santa María de Gallecs, y el régimen que le era aplicable.

Pues bien; nada hace suponer que la posterior normativa urbanística de la Comunidad Autónoma de Cataluña, en la que ninguna referencia se hace al Decreto-ley 7/70 , haya dejado sin efecto el régimen propio de éste, antes al contrario, las profundas especialidades que este régimen comporta en comparación con el ordenamiento urbanístico general nos hace concluir que las normas generales y sus modificaciones no han afectado a régimen tan singular. Pues ninguna de las actuaciones urbanísticas posteriores puede decirse que haya dejado sin efecto ese área y su régimen específico, sino al contrario: tanto el Plan Comarcal de Sabadell (aprobado en 25 de junio de 1992), como las modificaciones de ese Plan de 27 de septiembre de 1989 y de 25 de junio de 1992, se cuidaron de respetar el régimen del Área de «Santa María de Gallecs», incluso expresamente (véase por ejemplo el punto a) del acuerdo de aprobación del Plan Comarcal, o el párrafo tercero del acuerdo de su modificación de 27 de septiembre de 1989, o el párrafo cuarto del acuerdo modificatorio de 25 de junio de 1992).

Y los sucesivos acuerdos de 22 de mayo de 1991 (de autorización de desagregación del Plan Comarcal), y de 20 de abril de 1994 (de autorización de la revisión del Plan Comarcal en el municipio de Santa Perpetua), en absoluto puede pensarse que pretendieron dejar sin efecto la delimitación del área «Actur-Santa María de Gallecs» y sus consecuencias, ni lo hubieran podido hacer pasando por alto los requisitos que para la propia delimitación (y por lo tanto para la modificación de la delimitación) tiene establecidos el Decreto-ley 7/70 .

No es cierto que con la aprobación del Plan de ese Área por Real Decreto 1495/77, de 13 de mayo , quedara agotada la vigencia temporal del Decreto-ley que lo autorizaba. La finalidad del Decreto-ley 7/70 no era la simple elaboración de un Plan, sino su realización práctica (artículo 9), es decir, la consecución de «suelo urbanizado a precio razonable» (Exposición de Motivos). Esto quiere decir que, delimitada el área, su régimen específico no tiene límite en el tiempo (sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 1992 ), hasta la plena consecución de sus resultados, a salvo las posibles consecuencias sobre los bienes expropiados de la inactividad administrativa.

Así pues, al declarar no vigente el régimen del Decreto-ley 7/70 , el Tribunal de instancia ha infringido sus preceptos y, consecuentemente, el artículo 2.2 del Código Civil .

La sentencia de instancia debe por ello ser revocada, con la consecuencia de que habremos de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate ( artículo 95-2-d) de la L.J.C.A. 29/1998 ).

La conclusión apuntada no puede, sin embargo, conducir a la desestimación del recurso Contencioso-Administrativo núm. 1699/1996.

Porque, tal como ha puesto de manifiesto la parte actora, si se considera vigente (como así es) el Decreto-ley 7/70 , lo es a todos los efectos, y si con arreglo a él la Comisión Provincial de Urbanismo no es competente para decidir sobre la aprobación definitiva, tampoco lo es el señor Consejero de Obras Públicas y Urbanismo, que la ha suspendido en el presente caso, sino que, visto lo establecido en el artículo 8-2 del Decreto-ley 7/70 , y teniendo en cuenta la voluntad contraria del Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda, el competente es el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, razón por la cual procede en todo caso la estimación del recurso Contencioso- Administrativo.

En su contestación a la demanda, la Generalidad de Cataluña alega que, en todo caso, al ser la incompetencia detectada meramente jerárquica, no es constitutiva de nulidad de pleno derecho, y que, además, el acto puede ser convalidado. Pero ninguno de estos argumentos puede conducir a la desestimación del recurso Contencioso-Administrativo, ya que:

1. - Que la incompetencia con que el señor Consejero se ha producido sea meramente jerárquica, y, por lo tanto, no constitutiva de nulidad de pleno derecho, ( artículo 62-1-b) de la Ley 30/92 ), no significa que el acto deje de ser disconforme a Derecho (artículo 63), como incurso en una mera infracción del ordenamiento jurídico.

2. - Que el acto hubiera podido ser convalidado ( artículo 67-3 de la Ley 30/92 ) no significa que lo haya sido antes de ser anulado por la Sala de instancia.

Como puede comprenderse, la estimación del recurso Contencioso-Administrativo no puede conducir a la estimación de la pretensión de que se tenga por aprobado el Plan tal como lo fue provisionalmente por el Ayuntamiento demandante, ya que, según lo dicho, quien debe decidir sobre la aprobación definitiva, en el ámbito del «Actur-Santa María de Gallecs», es el Gobierno de la Generalidad de Cataluña. Esta división de la tramitación del Plan General entre la aplicable a la zona Actur y la aplicable a la zona no Actur no contradice precepto alguno: se trata de especialidades normativas que afectan sólo a parte de un término municipal y que imponen por necesidad su régimen especial.

Finalmente, la subsistencia de este régimen especial competencial no infringe el principio de autonomía local, pues se trata de salvaguardar intereses supramunicipales (el «Actur Santa María de Gallecs» abarca parte de siete términos municipales), cuya defensa corresponde a la Generalidad de Cataluña.

[...]".

Como bien se comprende, la doctrina que hemos trascrito es contraria a la tesis que sustentaba la actora en el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación; tesis expuesta en el cuarto de los fundamentos de derecho de la sentencia aquí recurrida en estos términos: "sostiene la actora la nulidad de la desagregación del Plan General de Ordenación de Santa Perpetua de Mogoda, alegando que ello es contrario al ordenamiento jurídico y que debe hacerse en toda la extensión del municipio con el objetivo de lograr una ordenación integral del territorio, negando competencia a la Comunidad Autónoma para establecer un régimen especial para el ámbito comprendido dentro del área de actuación urgente de Santa María de Gallecs". Y es contraria al argumento central de la Sala de Instancia expuesto en el fundamento de derecho quinto de dicha sentencia, en el que se lee que "... ni la invocación a aprobaciones parciales ni la aplicación del procedimiento del Decreto Ley de 1970 , pueden fundar jurídicamente las resoluciones impugnadas [una, de la Comisión de Urbanismo de Barcelona que aprobaba aquel Texto Refundido en el ámbito del término municipal que no forma parte del ACTUR de Santa María de Gallecs; y, otra, del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas que lo aprobaba en el ámbito de dicha ACTUR), toda vez que al utilizar el Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda la potestad administrativa de planeamiento en función de la competencia que le confieren los artículos 55 y 59 del T.R. de 1990 , no puede sustraerse a la Comisión de Urbanismo procedente, la aprobación definitiva, cuando el municipio es inferior a 50.000 habitantes de población, utilizando una doble y diferente tramitación para elaborar un P.G.O. en un mismo término municipal, invocando la subsistencia de áreas cuya actuación urgente se agotó no sólo por el paso del tiempo sino por la modificación posterior tanto del planeamiento originario como de la legislación aplicable, lo que lleva a la conclusión de que la actuación de la Administración Autonómica no es acertada y debe prosperar la impugnación actuada en lo que se refiere a la división de las aprobaciones definitivas de carácter parcial por no ser conformes a Derecho".

Procede, pues, estimar los motivos del recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Instituto Catalán del Suelo en los que se defiende la vigencia de la normativa específica reguladora de la Áreas de Actuación Urgente ya delimitadas. Motivos que son el tercero, limitado en realidad a un planteamiento preliminar de la cuestión, en el que se defiende (1) que las actuaciones urbanísticas urgentes derivadas del Decreto-Ley 7/1970 mantienen su vigencia en las áreas delimitadas; (2) que la especialidad de las ACTURES es compatible con el ejercicio, por los Ayuntamientos, de sus potestades de modificación y revisión del planeamiento urbanístico, pero mediante éstas no cabe modificar el ámbito delimitado en aquéllas ni variar el régimen jurídico del suelo en ellas establecido; y (3) que el carácter supralocal de los intereses tutelados por las ACTURES impide a los Ayuntamientos abordar la modificación del planeamiento en el ámbito afectado por ellas aunque se refiera sólo a su término municipal. El cuarto, que denuncia la errónea aplicación del artículo 2.2 del Código Civil, en relación con la Disposición Final 1ª y Tabla de vigencias de disposiciones afectadas a partir de la publicación de la Ley del Suelo aprobada por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, en relación con el Decreto-ley 7/1970, de 27 de junio , sobre actuaciones urbanísticas urgentes, dado que no está derogado. El quinto, que acusa la vulneración del artículo 2 del Decreto-Ley 7/1970 y del Decreto 3543/1970, de delimitación de la Actur de Santa María de Gallecs, ya que la sentencia recurrida comporta la reducción del ámbito del ACTUR de Santa María de Gallecs al margen del procedimiento exigible, que es el establecido en el propio Decreto-Ley y no el de la legislación general del suelo para la revisión o modificación del planeamiento urbanístico. El sexto, por infringir la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto-Ley 7/1970 y el procedimiento en él establecido para la formación y aprobación de instrumentos de planeamiento que desarrollen las determinaciones de las ACTURES. El séptimo, porque la sentencia recurrida infringe la jurisprudencia del Tribunal Supremo que impide a los municipios incidir en la clasificación urbanística del suelo cuando ello afecta a intereses supralocales, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan. Y el octavo y último, por infracción de la doctrina del Tribunal Supremo contenida en su sentencia de 24 de noviembre de 1992 , dado que el desarrollo de las determinaciones de las ACTURES no está sujeta a plazo.

Motivos, los citados, que son coincidentes con los que analizó la segunda de las sentencias de esta Sala Tercera que citamos al principio: la de fecha 30 de septiembre de 2003, dictada en el recurso de casación número 6937 de 2000 .

La doctrina jurisprudencial contenida en aquellas dos sentencias arrastra a su vez como consecuencia la revocación de la sentencia recurrida y la desestimación del recurso contencioso-administrativo en el particular referido a la clasificación urbanística de una parte del suelo comprendida dentro del ACTUR de Santa María de Gallecs, pues la clasificación establecida para el suelo en litigio en el régimen normativo específico que arranca de aquel Decreto-Ley 7/70 (suelo urbanizable no programado), no coincidente ni con la defendida por el Ayuntamiento (suelo no urbanizable de valor ecológico y paisajístico), ni con la pretendida por la actora (suelo urbanizable programado, con calificación que lo destine a la industria y al sector terciario, y que se delimite como un sector que incluya uno o más polígonos para su desarrollo), ni con la establecida en la sentencia recurrida (suelo no urbanizable de carácter común), sólo puede ser modificada por el procedimiento y por quien tiene la competencia para ello según las normas de ese régimen normativo específico de las ACTURES.

Ello hace materialmente innecesario el examen de los motivos de casación formulados por la representación procesal del Ayuntamiento de Santa Perpetua de Mogoda; motivos, los dos que formula, que hubieran debido ser desestimados: de un lado, porque los valores ecológicos y paisajísticos de aquel suelo sí era una cuestión planteada en la demanda, de suerte que la sentencia recurrida no incurrió en el vicio de incongruencia al pronunciarse sobre ello; y, de otro, porque el pronunciamiento que alcanzó, que queda también revocado por las razones expuestas en el párrafo anterior, se basó en un análisis de la prueba que no cabría tachar de ilógico o arbitrario.

E igualmente hace innecesario el examen de los dos primeros motivos del recurso de casación formulado por la representación procesal del Instituto Catalán del Suelo; motivos, esos dos, que igualmente hubieran debido ser desestimados, pues la cuestión a la que acabamos de hacer referencia en el párrafo anterior estaba planteada y sobre ella podía pronunciarse el Tribunal "a quo" valorando la prueba para constatar si la decisión planificadora había respetado los límites de la discrecionalidad o si, excediéndose, había incurrido en arbitrariedad.

En conclusión, procede casar la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo, manteniendo sin embargo, como ya hizo esta Sala en la sentencia citada de 30 de septiembre de 2003 , la anulación por vicio de incompetencia de la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de fecha 23 de diciembre de 1996, por la que se aprobó definitivamente el Texto Refundido del Plan General de Ordenación de Santa Perpetua de Mogoda en el ámbito del Área de Actuación Urgente de Santa María de Gallecs.

Dadas las circunstancias que concurren en este recurso de casación, referidas en particular a que la posición del Ayuntamiento recurrente toma como base o descansa en la concepción errónea de la propia Sala de Instancia sobre la no vigencia del régimen normativo de las ACTURES, procede que hagamos uso de la facultad conferida en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción para no hacer imposición de las costas causadas en el recurso interpuesto por aquél. Igualmente, tampoco debemos hacer especial imposición de las causadas en la instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de dicha Ley .

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,