STS, 20 de Octubre de 2004

En el recurso contencioso-administrativo número 3611/98 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 8 de febrero de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Zaballos Tormo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert, contra la resolución de la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 10 de septiembre de 1998, desestimatoria de los recursos ordinarios formulados contra la de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 26 de enero de 1998, por la que se suspende la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert hasta que se subsanen determinadas deficiencias. así como contra la resolución de la misma Consellería de 1 de febrero de 1999, desestimatoria de los recursos ordinarios formulados contra la de 8 de julio de 1998 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón por la que se acuerda la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert. No se hace una especial imposición de costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ALCALÁ DE XIVERT, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por vulnerar la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 137 y 140 de la Constitución.

Por vulnerar la sentencia recurrida la jurisprudencia existente relativa a la injerencia en la autonomía municipal en materia urbanística por parte de los organismos autonómicos.

Por vulnerar la sentencia recurrida el principio general de los actos propios incurriendo en arbitrariedad, infracción de las reglas civiles sobre distribución de la carga de la prueba, aplicación incorrecta del principio general de presunción de veracidad de los actos administrativos e interpretación errónea de la prueba tasada.

Por vulnerar la sentencia recurrida el principio de no discriminación e igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución y la jurisprudencia que lo desarrolla

Y termina suplicando a la Sala en su escrito que dicte "...sentencia estimatoria del recurso en la que, con anulación de la recurrida, se estime el recurso contencioso administrativo resolviéndose de conformidad con el suplico del escrito de demanda formulado en el proceso "a quo" por mi representado, y en consecuencia:

1. Anule la resolución del Conseller de la COPUT de 10-9-98 que desestima el recurso interpuesto contra la dela Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 26-1-98 que suspendía la aprobación definitiva del PGOU aprobado provisionalmente el 26-12-96, anulando igualmente la expresada resolución de la C.T.U.

2. Anule la resolución del de la COPUT de 1-2-99 que desestimaba el recurso interpuesto contra la de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de 8-7-98 que aprobaba definitivamente el PGOU, anulando de manera parcial la expresada resolución de la C.T.U. en la parte que se refiere a los terrenos ubicados en el litoral Norte del término municipal de Alcalá de Xivert, de forma que declare que es correcta la calificación que se efectúa de los mismos en la aprobación provisional del PGOU de 26-12-96 y apruebe definitivamente el PGOU de Alcalá de Xivert quedando calificados dichos terrenos del litoral norte conforme a la calificación contenida en la aprobación provisional del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert de 26-12-96, señalando como suelo urbanizable lo que allí se delimitaba, como SNU de régimen común, lo delimitado en dicho acuerdo y como SNU de especial protección, la parte indicada en dicho acuerdo del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert de 26-12-96, con las condiciones y normativa urbanística señalada para cada una de dichas zonas en dicho acuerdo municipal".

La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA GENERALIDAD VALENCIANA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que desestimando íntegramente el recurso de casación, confirme la sentencia impugnada".

Mediante Providencia de fecha 7 de septiembre de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 5 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. SEGUNDO MENÉNDEZ PÉREZ

La Sala de instancia considera en la sentencia aquí recurrida, que fue conforme a Derecho la decisión de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana de suspender la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert y exigir que éste clasificara la zona llamada Ribamar no como suelo urbanizable, según pretendía la Administración Municipal, y sí como suelo no urbanizable de protección especial.

Para llegar a tal conclusión, razona que el interés supramunicipal capaz de legitimar la intervención de la Administración autonómica se expresa en el ordenamiento urbanístico valenciano a través del artículo 40 de su Ley 6/1994, de 15 de noviembre; que la decisión de suspensión de aquella aprobación definitiva se hizo invocando expresamente el título competencial de la letra A) del número 1 de ese artículo; que por ello y por lo dispuesto en la Ley (también valenciana) 4/1992, de 5 de junio, aquella intervención se produjo dentro de los límites del control de legalidad, sin transgredir la autonomía local en materia urbanística; que el ejercicio de la competencia autonómica fue correcto, pues puesta en relación la prueba testifical que ratificó un informe realizado en el trámite administrativo por encargo del Ayuntamiento, este informe mismo y la Declaración de Impacto Ambiental referida a aquella zona, "[...] entiende la Sala que el citado informe -así como la ratificación del mismo- no tienen relevancia para enervar la Declaración de Impacto Ambiental elaborada por la Consellería de Medio Ambiente"; y, finalmente, "[...] que la clasificación como suelo no urbanizable de protección especial se incardina dentro del planeamiento sectorial plasmado en el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Sierra Irta, cuyo inicio se aprueba con anterioridad a los actos impugnados -concretamente por Orden de la Consellería de Medio Ambiente de 6 de febrero de 1998-, en el que se incluye la zona litigiosa, y con el que debe ser coherente el Plan General de Ordenación Urbana impugnado".

Digamos ante todo que aquella Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana, dispone en su artículo 40.1.A) que la aprobación autonómica definitiva de Planes municipales, podrá formular objeciones a ella en cumplimiento de alguno de estos cometidos: ... Garantizar la clasificación como suelo no urbanizable de los terrenos que estime merecedores de ella, conforme a la Ley del Suelo No Urbanizable, de la Generalitat. Y que esta ley a la que se remite el precepto, que lo es la Ley 4/1992, de 5 de junio, Reguladora del Suelo No Urbanizable en la Comunidad Autónoma de Valencia, define en su artículo 1 los supuestos en los que los Planes Generales de Ordenación Urbana y, en su caso, las normas complementarias y subsidiarias de planeamiento han de clasificar un suelo como no urbanizable y, dentro de éste, como no urbanizable de especial protección. Extremo, este último, en el que ordena [artículo 1.3.A)] que en todo caso se clasificarán como suelo no urbanizable, en su categoría de especial protección, los terrenos a que se refieren las letras a), b) y c) del núm. 1 de este artículo y los de uso o aprovechamiento forestal. Letras, éstas, que se refieren, textualmente, a los siguientes supuestos:

"

1. El dominio público natural marítimo e hidráulico, de conformidad con su legislación reguladora.

2. Los terrenos que estén sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor adoptada conforme, bien a la propia legislación de la ordenación territorial o urbanística, bien a la reguladora de la conservación de la naturaleza, flora y fauna, del patrimonio histórico o artístico o del medio ambiente.

3. Los terrenos que, aun no estando comprendidos en el supuesto de la letra anterior, reúnan valores o presenten características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente, los hagan merecedores de una especial protección."

Y digamos, también, que es aquí, en esta letra c), donde hemos de entender que se sitúa el debate procesal. Los terrenos objeto de la controversia no estaban cuando ésta surge, cuando se dictan los actos administrativos impugnados en el proceso, sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor. Lo están hoy y lo estaban ya cuando se dicta la sentencia objeto de este recurso de casación, pues en la fecha en que se dictó (8 de febrero de 2002) había entrado en vigor (desde el día 13 de abril de 2001) el Decreto 78/2001, de 2 de abril, por el que se aprobó definitivamente el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta, en cuya parte normativa (artículo 49) se dispone, en lo que ahora nos importa, que los terrenos incluidos en la zona de protección delimitada en el PORN y las áreas naturales de la zona de influencia se clasificarán a efectos urbanísticos como suelo no urbanizable de protección especial.

Sin embargo, debe quedar claro que es ésta una circunstancia que no hacía ni hace desaparecer el objeto del proceso, pues el régimen jurídico del suelo en litigio depende de la conformidad o disconformidad a Derecho de los actos administrativos impugnados, ya que, en este segundo caso, tal régimen sería el que correspondiera a un suelo sito en el ámbito territorial de aquel PORN que estuviera clasificado (que debiera estarlo) como urbanizable al tiempo de la entrada en vigor de éste. Es así, en suma, porque la misma existencia de aquellos actos administrativos nos llevan a entender, en buena lógica, que la Administración autonómica no adoptó [bien al iniciar el expediente de aprobación del plan de ordenación de los recursos naturales en cuestión (iniciación que se ordenó, según se dice en la sentencia recurrida, el 6 de febrero de 1998), bien en un momento posterior a esa fecha pero anterior a la de los repetidos actos administrativos (de fechas 10 de septiembre de 1998 y 1 de febrero de 1999)], la medida cautelar prevista en el artículo 28.1.f) de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de suspensión de la tramitación del planeamiento urbanístico con incidencia sobre los valores naturales objeto de protección.

Las infracciones que se denuncian en los motivos de casación y los argumentos de estos pueden sintetizarse en los siguientes términos:

1. En el primero de tales motivos se admite que si realmente existieran valores medioambientales dignos de protección cabría que la Administración autonómica revisara la decisión municipal; pero se niega que existan tales valores en la zona litigiosa y se sostiene, por ello, que se han infringido los artículos 137 y 140 de la Constitución, en los que se reconoce y garantiza la autonomía local.

2. En el segundo se sostiene que en aquella zona no concurren circunstancias especiales y que toda ella se halla dentro del término municipal de Alcalá de Xivert, no existiendo, por ello, intereses supramunicipales; razón por la que, a juicio de la parte, se habría infringido la jurisprudencia que afirma que sin estos no cabe que la Administración autonómica fiscalice una decisión, la de la clasificación de un suelo como urbanizable o no urbanizable, que es eminentemente discrecional.

3. En el tercero, que se ha vulnerado el principio que prohíbe ir en contra de los actos propios, pues las Normas Subsidiarias de 1978 calificaban la zona como suelo apto para urbanizar y durante su vigencia se permitieron en ella desarrollos urbanísticos; y también las reglas sobre distribución de la carga de la prueba, con aplicación incorrecta del principio de presunción de veracidad de los actos administrativos y errónea interpretación de la prueba tasada, pues se le ha exigido al Ayuntamiento una mayor carga probatoria de la normalmente exigida y la presunción de veracidad queda anulada y compensada en los litigios entre Administraciones.

4. Y en el cuarto y último, que se ha vulnerado el principio de igualdad consagrado en el artículo 14 de la Constitución, pues existen otros municipios turísticos en la Comunidad Valenciana en los que, en entornos parecidos, con muy similares características paisajísticas y medioambientales, se ha permitido el desarrollo urbanístico.

Es fácil comprender que toda la cuestión litigiosa se reduce en realidad a un solo extremo, cual es si el suelo objeto de la controversia es o no de aquellos que debían, entonces (antes de la entrada en vigor del Decreto 78/2001), quedar positivamente comprendidos en la previsión normativa de la letra c) del número 1 del artículo 1 de la Ley valenciana 4/1992; es decir, si se trata o no de un suelo que reúna valores o presente características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente, lo haga merecedor de una especial protección. Si la respuesta a esta pregunta es afirmativa:

1. No se habría vulnerado el reconocimiento y garantía constitucional de la autonomía de los entes locales, pues ésta es una autonomía (1) en el marco de la ley y (2) ésta, a través de aquella previsión de la repetida letra c), no habría dejado de respetar o de moverse dentro del marco en que el legislador puede hacerlo sin vulnerar dicha autonomía.

2. Tampoco se habría rebasado el ámbito de control que en el seno del procedimiento de elaboración de los planes de ordenación urbana y ya en el trámite de su aprobación definitiva se asigna a las Administraciones autonómicas, pues en ese ámbito se incluye en todo caso un control de legalidad, siendo en éste en el que se mueve una decisión relativa a si en aquel suelo concurren o no los valores o características que determinarían su sujeción a lo que el legislador dispuso en aquella letra c). Y

3. Ni, en fin, el principio de igualdad, pues es ya manida la afirmación de que éste opera dentro de la legalidad, de suerte que, cualquiera que fuera la decisión que en otros casos, aunque fueran iguales, se hubiera adoptado, la que ahora debe adoptarse es, necesariamente, la que respete aquella previsión normativa de la letra c).

Pues bien, sobre aquel extremo no apreciamos que la Sala de instancia haya incurrido en ninguna de las infracciones que se denuncian en este recurso de casación.

De un lado, porque no son elementos de mucho mayor peso, como los califica la parte recurrente, ni la clasificación que del suelo hicieran las Normas Subsidiarias de 1978, ni los desarrollos urbanísticos y construcciones que se hubieran autorizado desde esta fecha hasta principios de los años noventa. Sabido es que la preocupación medioambiental no siempre ha tenido la misma intensidad, ni tan siquiera la intensidad requerida; y sabido es que ésta puede incrementarse, con toda lógica, cuando las transformaciones territoriales y socioeconómicas ponen a la vista, ya con toda evidencia, los riesgos existentes para la conservación de los valores ambientales y culturales de una zona. No hay una actuación contraria a los propios actos, sino una actuación acorde a los principios y valores que la sociedad demanda, por el solo hecho de que la intensidad de la preocupación medioambiental no sea hoy la de ayer, ni por el hecho de que las decisiones de hoy sobre la protección que demanda una determinada zona no coincidan con las que en otro momento anterior hubieran podido adoptarse. La evolución misma de nuestro ordenamiento jurídico así lo pone de relieve.

De otro, porque la especificidad a la que responde un instrumento jurídico como la Declaración de Impacto Ambiental y la garantía de acierto de que le dota su mismo procedimiento de elaboración hace lógico que sea a ésta y no a otros informes técnicos a la que haya de darse un mayor peso en un proceso de valoración de los elementos de prueba como el que hubo de realizar la Sala de instancia en el caso enjuiciado.

En fin, porque todo lo que se argumenta en el escrito de interposición de este recurso de casación no llega a descubrir que aquella valoración de los elementos de prueba haya sido arbitraria, irracional o carente de fundamento. Al contrario, la aprobación definitiva del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Sierra de Irta acordada por el Decreto 78/2001 y la posterior declaración del Parque Natural de la Sierra de Irta y de la Reserva Natural Marina de Irta realizada por el Decreto 108/2002, de 16 de julio, son datos que desautorizan una conclusión en aquel sentido; y son datos que este Tribunal Supremo no puede desconocer, ya que son proporcionados por normas jurídicas vigentes. No constituyen la razón de decidir, como antes dijimos; pero sí son elementos que cabe tener en cuenta a los solos efectos de analizar si aquella valoración de los elementos de prueba que entonces hizo la Sala de instancia fue o no arbitraria, irracional o ilógica. Y descartado que lo fuera, es dicha valoración la que debe quedar en pie en sede de un recurso como este de casación; que debe, por todo ello, ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la Administración recurrida no podrá exceder de 3000 euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,