STS, 22 de Octubre de 2001

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears dictó sentencia el 31 de mayo de 1993, cuyo fallo dice:

Fallo. 1º. Desestimamos la causa del inadmisibilidad esgrimida por la postulación de la Corporación Municipal demandada en autos 601 de 1991. 2º. Estimamos los recursos contencioso-administrativos -autos acumulados 601 de 1991 y 184 de 1992- y declaramos que los actos administrativos impugnados son contrarios a derecho y, en su consecuencia, los anulamos, declarando, en lo que atañe a los primeros, que debe llevarse a término, y en tal sentido se le ordena al Alcalde de Sa Pobla, la urgente convocatoria -en el plazo previsto en el artículo 78 del Real Decreto 2568 de 1986- de una sesión extraordinaria del Pleno de la Corporación municipal con la inclusión en el orden del día, de las dos proposiciones formuladas con los números 1 y 2, por los seis regidores del Ayuntamiento, el día 4 de septiembre de 1991. 3º. Sin costas procesales

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

La Corporación Municipal demandada reitera la petición de declaración de extemporaneidad del recurso de reposición, que fue resuelto por auto de 17 de marzo de 1992, cuyos argumentos se reproducen. Prevalece la consideración por la jurisprudencia de la naturaleza instrumental de la reposición.

En el caso enjuiciado no tan sólo se dio la denegación presunta, sino que además no se motivó la exclusión de algunos asuntos propuestos del orden del día (artículo 78 del Reglamento de Organización).

Se pidió en forma por parte del número suficiente de concejales (seis, equivalentes al 35,30% de los componentes del Ayuntamiento) el 4 de septiembre de 1991 la convocatoria de una sesión extraordinaria para estudio y resolución de cuatro propuestas. El Alcalde la convocó el día 9 de septiembre de 1991 para el 24 de septiembre de 1991, incluyendo en el orden del día dos de las cuatro propuestas presentadas, concretamente la tercera y la cuarta, omitiendo las dos primeras consistentes en: «Petición para que la plaza de Secretario sea ocupada por funcionario de habilitación nacional» [trad. del original en catalán] y «Notificación a los portavoces de los diferentes grupos políticos de los decretos de Alcaldía» [trad. del original en catalán]. Dicha exclusión no fue motivada con infracción del artículo 78.2 citado, a pesar del informe de la Asesoría Jurídica, en el cual se entendía que sobre las citadas cuestiones no debía pronunciarse el Pleno.

No se discute que la solicitud cumplía los requisitos de forma del citado artículo 78 y 46.2 de la Ley 7/1985. La discusión se centra en si encaja en el artículo 22 de esta Ley.

Este artículo enumera un catálogo de atribuciones del Pleno que no es un numerus clausus (lista cerrada), como resulta del apartado 2 m) y del inciso inicial del apartado 2. En definitiva, los concejales del PSM podían pedir los puntos que indebidamente fueron excluidos del orden del día.

Se incumplió además el artículo 78.2 del Reglamento por falta de motivación, por lo que podemos concluir que debe estimarse el recurso y ordenarse que se lleve a término una urgente convocatoria de una sesión extraordinaria para debatir las propuestas rechazadas.

La polémica suscitada en los autos 184 de 1992 es cuestionada por la Administración alegando que ha existido una satisfacción extraprocesal. Pedida una sesión extraordinaria el 28 de diciembre de 1991 por los mismos seis concejales para debatir otros puntos, ésta no obtuvo respuesta y tampoco la posterior reposición articulada el 28 de enero de 1992. La respuesta se llevó a cabo el 12 de marzo de 1992, ya interpuesto recurso contencioso-administrativo. Ello no permite encuadrarla en artículo 90 de la Ley Jurisdiccional.

La convocatoria del Pleno debió efectuarse dentro de los cuatro días siguientes y no podía demorarse más de dos meses desde que el escrito tuvo entrada en el Registro. Se incumplió el plazo y se omitió incluso dar respuesta a la reposición, lo cual se intentó subsanar cuando ya se había interpuesto el contencioso. Ello no obsta para que concluyamos que los actos presuntos fueron contrarios al ordenamiento jurídico aunque en definitiva se cubriese la finalidad perseguida.

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Sa Pobla se formula, en síntesis, el siguiente motivo de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, en relación con el artículo 102 A) 1 de la misma, por interpretación errónea de artículo 129.3 de la propia Ley.

El auto de 26 de noviembre de 1991 concedió un plazo de diez días para interponer recurso de reposición, el cual se incumplió porque se presentó en el undécimo, como reconoce el auto de desestimación de la alegación previa, con evidente incumplimiento del precepto infringido, así como los artículos 73 y 82 de la misma Ley.

Cita la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de febrero de 1995. Cita las sentencias del Tribunal Constitucional de 24 de mayo de 1988 y 3 de marzo de 1988.

El incumplimiento del plazo otorgado por la Ley para interponer los recursos administrativos no debilita el derecho a la tutela judicial efectiva. La resolución del recurso de reposición en cuanto al fondo purga al mismo de todo defecto de extemporaneidad (sentencia del Tribunal Supremo de 4 de marzo de 1992).

La infracción de la jurisprudencia, como pone de relieve la doctrina, puede servir de fundamento al recurso de casación para la unificación de doctrina. La diferencia estriba en que modalidad regulada en el artículo 102 A) 1 de la Ley sólo cabe contra sentencias no recurribles por la casación ordinaria.

Termina solicitando que se tenga por interpuesto recurso de casación por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia y para la unificación de doctrina contra la sentencia dictada por la Sala de instancia, que se case y anule ésta, y que se dicte otra en el sentido de declarar inadmisible el recurso contencioso-administrativo por no haberse interpuesto el preceptivo recurso de reposición, haciendo expresa condena de las costas en todas las instancias a la parte demandada.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 17 de octubre de 2001, en que tuvo lugar.

El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Sa Pobla contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears el 31 de mayo de 1993, por la que se desestima la causa del inadmisibilidad esgrimida por la postulación de la Corporación Municipal demandada y se estiman los recursos contencioso-administrativos acumulados; se declara que los actos administrativos impugnados son contrarios a Derecho y, en su consecuencia, se anulan; y se declara que debe llevarse a término, y en tal sentido se le ordena al Alcalde de Sa Pobla, la urgente convocatoria -en el plazo previsto en el artículo 78 del Real Decreto 2568 del 1986- de una sesión extraordinaria del Pleno de la Corporación municipal con la inclusión en el orden del día de las dos proposiciones formuladas con los números 1 y 2 por los seis regidores del Ayuntamiento el día 4 de septiembre de 1991.

El recurso casación para la unificación de doctrina formulado adolece de los siguientes defectos que determinan su carácter inadmisible y, por consiguiente, en el trance de dictar sentencia en que nos encontramos, la procedencia de declarar no haber lugar al mismo:

1) La cuantía del recurso contencioso-administrativo en instancia, como reconoce la parte recurrente en el escrito de interposición, es indeterminada, por lo que se incumple el requisito establecido en el artículo 102-a, apartado 2, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956, modificada por la Ley 10/1992, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal (aplicable a este proceso por razones temporales), con arreglo a la cual «Sólo serán susceptibles de recurso de casación para la unificación de doctrina aquellas sentencias que no sean susceptibles del recurso de casación ordinario a tenor del artículo 93.2 de la presente Ley, siempre que su cuantía exceda de un millón de pesetas».

2) Se citan como contradichas diversas sentencias del Tribunal Constitucional, mientras que el recurso para la unificación de doctrina únicamente cabe por contradicción con sentencias de las Salas de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional o de los Tribunales Superiores de Justicia o, en su caso, del Tribunal Supremo (apartados 1 y 2, respectivamente, del artículo 102-a).

3) Se cita una sentencia del Tribunal Supremo como contradicha (la de 12 de julio de 1990). Sin embargo, respecto de ella se ha incumplido en el escrito de preparación del recurso el requisito establecido en el artículo 102-a, apartado 4, de la misma Ley, con arreglo al cual «El escrito de preparación se presentará en el plazo de diez días a partir de la notificación de la sentencia, ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal sentenciador y deberá contener la fundamentación de la infracción legal cometida en la sentencia impugnada con relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada, aportando certificación de la sentencia o sentencias contrarias. La no aportación de la certificación de la sentencia o sentencias contrarias deberá subsanarse en el plazo de diez días a menos que la parte acredite haberla solicitado en tiempo oportuno y no habérsele expedido, en cuyo caso la Sala la reclamará de oficio. En todo caso, se aportará copia simple del texto completo de la sentencia o sentencias alegadas».

El escrito de preparación, en efecto, no fue acompañado de la certificación de la sentencia del Tribunal Supremo alegada como contradicha, ni se justificó detalladamente la contradicción. La parte recurrente se limitó a alegar que la admisión del recurso contencioso-administrativo a pesar del incumplimiento de los plazos para interponer el recurso de reposición comportaba dicha contradicción, pero no justificó, como es preceptivo, el cumplimiento del requisito consistente en que «respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos sin existir doctrina legal sobre la cuestión».

4) Aun cuando este defecto, en aras de la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva, pudiera estimarse subsanado por la cita de la fecha y del número de un repertorio de jurisprudencia que la identifica de modo indudable, el examen de dicha sentencia revela que no guarda relación alguna con la cuestión aquí planteada, pues en el caso en ella examinado la vía administrativa se agotó por medio de un recurso de alzada (no de reposición) y lo que se discutía era el carácter sustantivo o procesal del plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo establecido en el art. 58-3 a) en relación con el 53 a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1956 y, por ende, la procedencia o no de incluir el mes de agosto en el cómputo del mismo.

5) Como ha declarado reiteradamente esta Sala, el recurso de casación para la unificación de doctrina es inadmisible cuando existe doctrina legal sobre la cuestión en sentido contrario a las pretensiones de la parte recurrente. En el caso examinado se observa cómo la posición jurisprudencial mayoritaria no puede amparar dichas pretensiones.

En efecto, la jurisprudencia de la Sala en esta materia puede resumirse así:

1. La jurisprudencia de esta Sala admite la posibilidad de subsanación de la falta de recurso de reposición (requisito hoy derogado a partir de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común). Aun cuando se han experimentado vacilaciones en esta cuestión, la línea que puede estimarse consolidada admite la subsanabilidad de la falta de presentación del recurso de reposición, si no concurren otras causas de inadmisibilidad. En el caso de no haberse ofrecido en la instancia al interesado la posibilidad de subsanar aquella falta, puede prescindirse del trámite para resolver el fondo del recurso (v. gr., Sentencia de 7 de enero de 1995) y procede la subsanación aun cuando el recurso contencioso-administrativo se hubiese interpuesto una vez transcurrido un mes desde la fecha de notificación del acto (sentencia de 16 de abril de 1986).

2. Esta jurisprudencia, sin embargo, no comporta la consecuencia de que la interposición extemporánea del recurso de reposición pueda en todo caso ser equiparada a la subsanación de su falta, pues para ello es necesario que el recurso contencioso-administrativo se haya interpuesto dentro de plazo, es decir, en los dos meses siguientes a la notificación del acto administrativo respecto del cual se omitió la presentación a su debido tiempo del recurso de reposición. Otra interpretación brindaría a los legitimados una oportunidad para reabrir ilimitadamente el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo contra los actos consentidos sin más que presentar un recurso de reposición, aun cuando fuera extemporáneamente. Con ello se contravendría el mandato de la ley de sujetar a un plazo de caducidad por razones de seguridad jurídica el ejercicio de acciones contra la Administración en el proceso contencioso-administrativo, cuya constitucionalidad no ha sido puesta en duda por la recurrente (sentencia de 17 de diciembre de 1996, recurso de casación núm. 2311/1993).

3. Procede, en cambio, tener por subsanado el defecto cuando la propia Administración, teniéndolo implícitamente por irrelevante, entra a conocer del fondo del asunto y resuelve la desestimación del recurso de reposición y no su inadmisión por ser extemporáneo. La sentencia de 17 de diciembre de 1991, en su fundamento jurídico segundo, declara que «cuando la Administración en vez de limitarse a apreciar la extemporaneidad del recurso entra a conocer del fondo y lo desestima expresamente [...] la naturaleza instrumental del recurso de reposición como presupuesto formal del acceso a la vía contenciosa, el principio antiformalista que informa esta jurisdicción y la obligación de los jueces y tribunales de potenciar al máximo el derecho de acceso a la justicia que consagra el artículo 24 de la Constitución son razones, aunque no únicas, más que suficientes para denegar la inadmisibilidad del proceso contencioso-administrativo por extemporaneidad del recurso de reposición a quien lo interpuso y obtuvo en vía administrativa una respuesta de fondo, mediante el cual la Administración superó ese obstáculo procedimental por un acto propio, que después pretende desconocer y contradecir». En análogos términos deciden otras sentencias, como las de 22 de febrero de 1985, 25 de enero de 1988, 3 de mayo de 1990, 19 de septiembre de 1990, 3 de junio de 1996, 17 de octubre de 1996 y 18 de octubre de 1996. Incluso se ha aplicado esta misma reiterada doctrina jurisprudencial en algún caso en que la parte dispositiva del acto administrativo, a la que se atribuye valor decisivo, consistía en la desestimación del recurso, aun cuando en la motivación se contuvieran razonamientos sobre su inadmisibilidad (sentencia de 3 de abril de 1990, fundamento jurídico primero).

4. También se ha admitido que la interposición tardía o en lugar inadecuado del recurso de reposición no puede originar la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo cuando concurren circunstancias que no permiten reprochar al particular interesado una falta de diligencia en la presentación del escrito de suficiente importancia como para justificar la denegación del acceso a la justicia (como ocurría, en el caso contemplado en la sentencia de 28 de noviembre de 1996, con la presentación del recurso de reposición en los servicios de presentación de los Juzgados, sin que se hiciera reserva alguna). De la misma forma, cuando concurren defectos en la notificación del acto administrativo, la jurisprudencia se inclina por estimar la intranscendencia de la interposición extemporánea del recurso de reposición (v. gr., sentencia de 2 de julio de 1996).

5. Fuera de situaciones especiales de naturaleza análoga a las consideradas, en los casos de presentación extemporánea del recurso de reposición unida a la presentación del contencioso-administrativo fuera del plazo establecido para ello, la Sala Tercera del Tribunal Supremo tiene establecida la procedencia de declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo (v. gr., sentencia de 26 diciembre de 1995).

En el caso examinado resulta evidente que la Sala de instancia no se separó de esta jurisprudencia, pues -dando por supuesto que el recurso contencioso-administrativo administrativo había sido interpuesto dentro de plazo- dio validez a la subsanación de la falta de interposición del recurso de reposición, y no consideró obstáculo a ello el hecho de que se hubiera retrasado un día su presentación respecto del plazo concedido para la subsanación, habida cuenta de la instranscendencia de dicho incumplimiento y de la apreciación de no haber existido una negligencia suficientemente grave por parte de la entidad recurrente como para justificar la denegación del acceso a la justicia.

Las argumentaciones expuestas conducirían igualmente a concluir que sería procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto en el supuesto de que, en aras del principio de efectividad de la tutela judicial, se entendiese que el recurso -preparado de manera expresa como de casación para la unificación de doctrina- constituye un recurso de casación común o general interpuesto contra la sentencia de instancia por infracción de determinados preceptos de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa sobre interposición del recurso de reposición como actuación preliminar al proceso y de la jurisprudencia que los interpreta.

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,