STS, 2 de Junio de 2003

La Junta Directiva de AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación), a propuesta de la Comisión de Certificación, aprobó en su reunión del día 4 de febrero de 1993 los Anexos 3.2 y 3.3 al RP/CTC-017 (relativos a la gestión técnica de la marca AENOR para alambres lisos de acero para mallas electrosoldadas y para alambres de acero para hormigón armado).

Las compañías "RIVIERE S.A.", "PEREZ CURTO-LA CORUÑA S.A." y "G.P. MANUFACTURAS DEL ACERO S.A.", actuando bajo una misma representación, interpusieron recurso de alzada solicitando la nulidad de pleno derecho del anterior acuerdo por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. En concreto alegaron que la Secretaría del Comité Técnico de Certificación 017 estaba ostentada por la entidad SOCACER, entidad que a juicio de los recurrentes beneficia al grupo empresarial dominante en el Comité, que no es otro que el de las grandes empresas siderúrgicas, en perjuicio de las empresas independientes de trefilería. Estas últimas empresas presentaron alegaciones en relación con el proyecto de los referidos Anexos, alegaciones que tuvieron entrada en la Secretaría el 20 de enero de 1993, pero que nunca fueron distribuidas entre los vocales del Comité, por lo que este órgano no pudo deliberar sobre ellas ni pronunciarse sobre su incorporación o no al texto.

El Ministerio de Industria y Energía por resolución de 21 de abril de 1994 declaró la incompetencia para conocer de dicho recurso, al entender que AENOR es una entidad que goza de personalidad jurídica propia, tiene carácter privado y ámbito nacional, y sus Reglamentos no son aprobados por la Administración ni son actos administrativos, al no participar de esta naturaleza un Anexo y un Reglamento de funcionamiento de una Asociación privada como AENOR; estando recogidos en sus Estatutos y Reglamentos los cauces y vías de resolución de los conflictos que se susciten entre sus miembros.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por "G.P. MANUFACTURAS DEL ACERO S.A.", la Sala de instancia dicto sentencia desestimatoria.

Notificada dicha sentencia a las partes, por la entidad demandante se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de junio de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (G.P. MANUFACTURAS DEL ACERO S.A.) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 24 de julio de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, infracción del artículo 24.1 que establece el derecho de todas las personas a obtener la tutela efectiva de Jueces y Tribunales y del artículo 1 de la Ley Jurisdiccional. Terminando por suplicar sentencia declarando haber lugar al presente recurso, casando la sentencia impugnada.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 12 de julio de 1999, ordenándose por otra de fecha 8 de octubre siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO y ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE NORMALIZACIÓN Y CERTIFICACIÓN), a fin de que en el plazo de treinta días pudieran oponerse al recurso; lo que hicieron mediante escritos de fechas 18 de octubre y 22 de noviembre de 1999, respectivamente, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de costas a la parte actora.

Por providencia de fecha 27 de febrero de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de mayo del corriente, en que tuvo lugar.

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto por "G.P. MANUFACTURAS DEL ACERO S.A." contra Orden del Ministro de Industria y Energía que acordó declarar la incompetencia de ese Ministerio para la resolución del recurso de alzada formulado contra la aprobación por la Junta Directiva de AENOR, a propuesta de su Comisión de Certificación 017 de los Anexos 3.2 y 3.3 al RP CTC 017, relativos a la gestión técnica de la marca AENOR para alambres lisos de acero para hormigón armado.

Para llegar a esta conclusión el Tribunal de Instancia se basó en los siguientes fundamentos:

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Así resulta que la elaboración de una norma técnica no corresponde a la Administración, lo que es lógico dado su origen convencional, sino a un organismo de carácter privado, creado mediante acuerdo de los agentes económicos de un determinado sector cuya aplicación al no ser obligatoria se hace derivar de acuerdos entre particulares. Es al integrarse en los contratos privados como cobran fuerza vinculante, lo que va a depender especialmente de su calidad, de su eficacia para facilitar las transacciones y del prestigio mismo de su autor.

Pero esto no supone que se haya prescindido de la intervención administrativa en esa actuación, ya que no hay duda de la existencia de intereses públicos subyacentes a esta tareas de elaboración de normas técnicas, en cuanto deben tener una garantía de calidad, sólo que se constata en otros momentos como en la determinación de los requisitos y designación de la entidad privada que puede desarrollar tareas de normalización y certificación. Esta acreditación, prevista en el artículo 5 del Real Decreto 1.614/1985, permite reconocer la actividad desarrollada al tiempo que controlar los aspectos que son de interés para la Administración.

Tampoco supone la ausencia de control administrativo, por cuanto el mismo se evidencia a través de la participación en la asociación designada de representantes de la Administración bien en sus órganos decisorios bien en las Comisiones Sectoriales de Normalización -artículos 5.2.b) y 7 del Real Decreto 1.614/1985-.

Por lo demás, el reparto de funciones supone que la Administración elabora los programas y proyectos de normalización y establece los objetivos y criterios generales mientras que las entidades privadas desarrollan actividades de carácter técnico elaborando y redactando materialmente las normas técnicas, cuyo procedimiento de elaboración es sencillo constituyéndose sólo como trámite esencial el de información pública -artículo 5.2.d) del Real Decreto 1.614/1985-.

Por su parte la reglamentación técnica supone el ejercicio de la potestad reglamentaria que debe cumplir las normas procedimentales de elaboración de las disposiciones generales; y es que además de diferenciarse de la norma técnica en cuanto al origen y efectos es también distinto su contenido pues el reglamento técnico, además de las especificaciones técnicas incluye un conjunto de disposiciones referidas al régimen jurídico administrativo de los productos.

Así las cosas, no es de extrañar que tanto a la configuración de la entidad que va a desarrollar las tareas de normalización y certificación como a las propias normas técnicas que aprueba se las deba reconocer una naturaleza jurídica privada y no administrativa.

En efecto, las normas técnicas que aprueba la asociación designada por la Administración no pueden considerarse en ningún caso como actos administrativos, al contrario de las reglamentaciones técnicas que sí emanan de la Administración. No son sino acuerdos particulares alcanzados por representantes de los sectores interesados de carácter no obligatorio, aprobados conforme a lo establecido en los Estatutos y el Reglamento de Régimen Interior con una importante función de las Comisiones Sectoriales.

De ahí que la declaración de falta de competencia de la Administración para conocer de un pretendido recurso de alzada contra unos Anexos a esas normas técnicas sea conforme a Derecho por cuanto, según se infiere de lo expuesto:

1. Las normas técnicas aprobadas por la asociación designada por el Ministerio de Industria y Energía para desarrollar tareas de normalización y certificación no son sino actuaciones privadas que no suponen el ejercicio de facultades "delegadas" por la Administración ni son imputables a ésta, que ni siquiera ejerce una función de tutela o fiscalización sobre ella, sin perjuicio de las facultades de intervención o de control ya apuntadas a las que pueda añadirse la de retirar el reconocimiento otorgado en los términos previstos en el artículo 6 del Real Decreto 1.614/1985.

2. No cabe confundir la norma técnica con la certificación al tratarse de conceptos diferentes que afectan a unos aspectos de la normalización también distintos en cuanto que la primera se enmarca en la primera fase del proceso y la segunda en la última. Y es que la certificación presenta una problemática específica en cuanto a su naturaleza jurídica, dada la definición que de ella se proporciona en el Real Decreto 1.614/1985, en la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria, y en el Real Decreto 800/1987, de 15 de mayo, por el que se establece la certificación de conformidad a normas como alternativa de la homologación de tipos de productos por el Ministerio de Industria y Energía, lo que no es objeto del presente debate.

3. La aprobación de la norma técnica por la asociación se rige por lo dispuesto en normas propias -reglamentos internos según el artículo 10 del Real Decreto 1.614/1985-, que no tienen que ser aprobadas por la Administración y cuyo trámite fundamental es el de someter el proyecto de norma a un período de información en el Boletín Oficial del Estado -artículo 5.2.d) del citado Real Decreto-.

4. El que la norma técnica aprobada por la asociación pueda llegar a tener una eficacia obligatoria en ciertas condiciones, tal y como se ha advertido con anterioridad, no la convierte en un acto administrativo.

5. Tampoco la asociación que aprueba la norma técnica puede calificarse como Administración Pública a los efectos de la aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a tenor de lo dispuesto en su artículo 2 en relación con el artículo 1 de sus Estatutos y delo dispuesto en el artículo 5.2.a) del Real Decreto 1.614/1985, ni tampoco, en modo absoluto, como una asociación de configuración legal en los términos señalados por la Jurisprudencia. De ahí que en la aprobación de las normas técnicas no tengan que observarse las garantías formales del Derecho Público sino, aparte de la ya expresada de información pública, las propias establecidas por la asociación.

6. Esto no supone excluir el control judicial de la norma técnica sino tan sólo que ese control no se va a efectuar por los órganos judiciales de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, sino que, en su caso, las controversias se dilucidarán ante órganos judiciales de otras Jurisdicciones como la Civil o, si procede, la Penal.>>

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en el único motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes.

La entidad recurrente aduce, en primer lugar, que se ha lesionado su derecho a obtener la tutela efectiva consagrado por el artículo 24 de la Constitución, al confirmar la Sala de instancia la negativa de la Administración a controlar o revisar el cumplimiento de un mínimo de garantías procedimentales en la elaboración de los Reglamentos Técnicos de AENOR, impidiendo a su representado obtener un pronunciamiento jurisdiccional sobre la citada cuestión.

Este primer aspecto de su motivo debe rechazarse con la simple remisión a lo dicho por la sentencia recurrida, en la que se señala que la exclusión del control de la jurisdicción contencioso-administrativa no supone que la controversia no se pueda decidir ante órganos judiciales de otras jurisdicciones, como la civil o penal. En efecto, la tutela reconocida en el artículo 24 de la Constitución española se otorga, en relación con la materia controvertida, según las reglas que atribuyen funciones a las distintas jurisdicciones. No se lesiona, por tanto, este derecho fundamental cuando en una jurisdicción se decida que la cuestión controvertida no pertenece a su ámbito, pues no se ha producido una negativa a otorgar la tutela, sino una declaración de que el derecho aplicable es ajeno a su campo de actuación y que debe ser otro órgano judicial el que resuelva el litigio. Una nueva negativa de éste a juzgar generaría un conflicto de competencias que debe ser resuelto según las reglas establecidas en la Ley Orgánica del Poder Judicial, de tal modo que el asunto no quedaría sin resolución judicial, ya que, en cualquier caso, sería aplicable la norma que cierra el sistema, contenida en el artículo 9.2 de la Ley, que atribuye a la jurisdicción civil todas aquellas cuestiones que no lo estén a otro orden jurisdiccional.

A continuación el recurrente argumenta que se ha lesionado el artículo 1º de la Ley Jurisdiccional, puesto que AENOR, aun siendo una entidad privada, ejercita funciones públicas en materia de normalización.

Esta alegación no puede ser aceptada de una manera absoluta, si se tienen en cuenta las distintas funciones que en el campo de la normalización se desarrollan y que conviene examinar:

1) El Real Decreto 1.614/1985, de 1 de agosto, por el que se ordenan las actividades de normalización y certificación, delimita en su artículo 1º.1 lo que constituye su objeto: "regular determinadas actividades que se realizan en el campo de las normas y certificaciones de conformidad correspondientes". Su artículo 5º dispone que "El Ministerio de Industria y Energía, previo informe de la Comisión Permanente, designará, de entre las Asociaciones y Entidades solicitantes, a aquellas que habrán de desarrollar tareas de normalización y certificación en el marco de la presente disposición". En virtud de la Orden de 26 de febrero de 1986 se designó a AENOR como entidad reconocida para realizar estas tareas.

2) Dejando a un lado el tema referente a la actividad de certificación, al ser ajeno al presente caso, el Real Decreto, en el apartado 2 del mencionado artículo 1º, distingue los conceptos de "norma", "norma española", "norma oficial" y "reglamento técnico"; los cuales han sido complementados por el artículo 8º de la Ley 21/1992 de Industria, de 16 de julio.

Los términos de norma y reglamento atienden a la idea de "especificación técnica". Ahora bien, cuando tal especificación emana de una institución reconocida con actividades de normalización se constituye como "norma" y si procede del IRANOR, del Ministerio de Industria y Energía, o de las Asociaciones previstas en el Real Decreto, con el indicativo UNE, lo hace como "norma española". La norma española adquiere el carácter de "norma oficial" cuando se incorpora al ordenamiento jurídico para su aplicación en actuaciones técnicas de las Administraciones, prevaleciendo sobre otras normas técnicas existentes en el mismo campo y, por último, el "reglamento técnico", de observancia obligatoria, es la especificación técnica cuando incluye las disposiciones administrativas aplicables.

Mientras que la "norma" es de observancia voluntaria, las restantes especificaciones técnicas tienen alguna nota de coactividad. A partir de ello, cabe concluir que la "norma" no es fuente material del Derecho y su eficacia jurídica depende de su aceptación por parte de los que están llamados a aplicarlas. Su naturaleza es convencional, de aplicación voluntaria, y sus efectos están ligados a la mayor o menor intensidad en que los interesados se someten a ellas. En su aspecto interno, el procedimiento de elaboración de estas normas está sometido a las reglas de formación de la voluntad de los entes privados, sin que adquiera naturaleza pública por el hecho de que en él intervengan representantes de la Administración, cuya misión es de control mediante la remisión de informes a los que se refieren los artículos 6 y 7 del Real Decreto 1.614/1985.

Partiendo de estas premisas procede rechazar el motivo. En efecto, el acto recurrido consistió en la aprobación de los Anexos 3.2 y 3.3 al Reglamento Particular de la Comisión Técnica de Certificación-017. Se trata de documentos que tienen por objeto definir los procedimientos para la solicitud, concesión, utilización y control del derecho de uso de la marca AENOR, esto es, las especificaciones técnicas a que deben someterse los fabricantes de los productos que deseen usarla. Su observancia, debido a su procedencia, no es obligatoria y responden al concepto de "norma" recogido en el artículo 1.2 del Real Decreto 1.614/1985 y al que antes se hizo referencia. Carecen, por tanto, del valor de disposición general o de acto administrativo que pueda servir de base para su impugnación administrativa o a través de la jurisdicción contencioso-administrativa.

La sentencia recurrida, cuyos fundamentos se aceptan por esta Sala, distingue adecuadamente, de acuerdo con los criterios antes señalados, la intervención administrativa en el campo de la normalización, decantando lo que pertenece al ámbito privado de lo que integra el ámbito publico. Frente a ello no cabe alegar el indudable interés general que tiene el dictado de estas normas, pues la pertenencia a uno u otro ámbito deriva de su naturaleza externa, lo que no cambia por el hecho de que con anterioridad fuese la Administración, a través del Instituto Español de Normalización (IRANOR), la que desarrollase estas funciones. El carácter administrativo que pudiera tener por razón del sujeto público que desarrollaba la normalización y certificación desaparece en determinados aspectos desde el momento en que se transfieren al ámbito privado atribuyendo a entes de esta índole estos cometidos.

Ello ha ocurrido a partir del Real Decreto 1.614/1985, de 1 de agosto. Este cambio responde al signo de los tiempos y al entorno internacional en que nos encontramos inmersos, como su preámbulo se preocupa de manifestar, al señalar que "se vierten progresivamente al campo de la actividad privada, donde teoría y práctica indican que deben estar, determinados aspectos de las actividades de normalización y certificación". Y así lo expresa también el Real Decreto 800/1987, de 15 de mayo, cuando indica que "El reconocimiento de las tareas normalizadoras y de certificación de Asociaciones o Entidades no pertenecientes a la Administración Pública, supuso la aproximación de nuestro ordenamiento a sistemas vigentes en países de gran desarrollo industrial especialmente sensibles al control de calidad de los productos y en los que la Administración no asume materialmente funciones homologadoras, sino que la seguridad de los productos se basa en la eficacia de las actividades que llevan a efecto las entidades encargadas de control que no se integran en las respectivas Administraciones".

Son circunstancias coyunturales las que pueden hacer exigible la modificación de estructura en las competencias administrativas, sin que sea impedimento de la misma su naturaleza anterior, porque ello petrificaría el sistema e imposibilitaría su adaptación a las nuevas circunstancias.

Por otra parte, la naturaleza privada de la actividad no cambia porque en la formación de la voluntad de los órganos que van a establecer esas "normas" intervengan representantes de los agentes sociales y económicos interesados, conforme disponen los Estatutos de AENOR y el artículo 5º del Real Decreto. En el caso de que se vulneren las reglas a que se somete la toma de decisiones, el mecanismo de reacción que tienen tales agentes es el previsto en la Ley 161/1964, de 24 de diciembre, de Asociaciones, cuyo artículo 11 remite a la jurisdicción ordinaria la resolución de las cuestiones en que no sea parte la Administración. Por esta razón, tampoco puede hablarse de lesión del derecho a la tutela judicial efectiva.

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,