STS, 13 de Octubre de 2008

PonentePABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
ECLIES:TS:2008:5411
Número de Recurso1833/2006
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución13 de Octubre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 1833/2006, sobre derechos fundamentales, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN, representada por el Abogado del Estado, contra la Sentencia nº 237 dictada el 21 de febrero de 2006 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 647/2005, sobre resolución de la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de 26 de julio de 2004 por la que se determinaron los servicios mínimos de carácter obligatorio para asegurar la prestación de los servicios esenciales del transporte ferroviario entre el 30 de julio y el 1 de octubre de 2004 en relación con la huelga convocada en Renfe por el Sindicato Federal Ferroviario de la Confederación General del Trabajo y el Sindicato de Circulación Ferroviario.

Se ha personado, como parte recurrida, el SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO (SCF), representado por la Procuradora doña Teresa Uceda Blasco.

Ha comparecido el MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLAMOS

Que, ESTIMANDO el presente recurso contencioso administrativo nº 647/05, tramitado como procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Teresa Uceda Blasco, en nombre y representación del Sindicato de Circulación Ferroviario, contra la resolución de la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento de fecha 26 de julio de 2004, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS dicha resolución en el aspecto examinado, relativo al Anexo, por vulnerar el derecho fundamental de huelga reconocido en el art. 28.2 CE y no ser, por este motivo, ajustada al ordenamiento jurídico (...)".

SEGUNDO

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en representación de la Administración. En el escrito de interposición, presentado el 24 de abril de 2006 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer el motivo que estimó pertinente, solicitó a la Sala que "(...) dicte resolución estimándolo, casando y anulando la Sentencia impugnada y resuelva sobre el fondo del asunto desestimando el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto".

TERCERO

Admitido a trámite, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 2 de julio de 2007, se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y al Ministerio Fiscal a fin de que formalizaran su oposición.

CUARTO

Evacuando el traslado conferido, el Fiscal, en su escrito de alegaciones de 23 de julio de 2007, después de exponer las que consideró oportunas, manifestó que "considera que PROCEDE DESESTIMAR el presente recurso de casación".

Por su parte, la Procuradora doña Teresa Uceda Blasco, en representación del Sindicato de Circulación Ferroviario (SCF), se opuso al recurso por escrito, presentado el 12 de septiembre de 2007, en el que interesó a la Sala que "dicte Sentencia en virtud de la cual y con desestimación del citado Recurso de Casación, se confirme la Sentencia recurrida en todos sus extremos".

QUINTO

Mediante providencia de 6 de mayo de 2008 se señaló para la votación y fallo el día 8 de octubre de 2008, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Con motivo de la convocatoria por el Sindicato de Circulación Ferroviario (SCF) de una huelga del personal operativo de la Unidad de Negocio de Circulación para entre el 30 de julio y el 22 de diciembre de 2004, la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento dictó el 26 de julio de ese año una resolución estableciendo los servicios mínimos que debían mantenerse entre el 30 de julio y el 1 de octubre en los siguientes días y horas en que tendría lugar la huelga: 30 de julio (de 0 a 24); 31 de julio (de 0 a 2, de 7 a 9 y de 18 a 20); 2 de agosto (de 0,30 a 4,30, de 6 a 10 y de 16,30 a 20,30); 16 de agosto (de 1,30 a 5,30, de 7,30 a 11,30 y de 17,30 a 21,30); 31 de agosto (de 0 a 24); 17 de septiembre (de 2,30 a 6,30, de 8,30 a 12,30 y de 18,30 a 22,30).

La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante la Sentencia ahora impugnada, estimó el recurso que contra dicha resolución interpuso SCF y anuló el anexo de la resolución combatida, el que fijaba los concretos servicios a mantener, porque carecían de la imprescindible motivación. En efecto, la Sentencia entiende que la ofrecida es genérica y estereotipada y no ofrece explicación alguna que permita conocer a sus destinatarios y a los tribunales para su control cuáles eran las razones tenidas en cuenta para fijar los servicios establecidos y no otros diferentes.

SEGUNDO

El recurso de casación del Abogado del Estado contiene un solo motivo. Se trata del previsto en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción y sostiene que la Sentencia ha infringido el artículo 28.2 de la Constitución en relación con lo previsto por el artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y con la jurisprudencia que cita.

Al desarrollar su argumentación manifiesta, en sustancia, que la resolución del Ministerio de Fomento motiva de forma suficiente los servicios mínimos que impone ya que, por un lado, tiene presentes los días y horas en que la afluencia de viajeros es más intensa y, por el otro, la justificación no tiene que ser exhaustiva. Además, se fija en que esta Sala, en distintas Sentencias que menciona, ha considerado respetuosos con el derecho fundamental a la huelga los criterios seguidos por la resolución: los momentos de mayor presencia de público, el ámbito de la convocatoria, la existencia de medios de transporte alternativos.

TERCERO

En su escrito de oposición SCF pide la desestimación del recurso. Critica los argumentos en que se apoya, recuerda que los servicios mínimos establecidos eran en algunos casos superiores a los previstos para horas punta y subraya que, cuando de la limitación de los derechos fundamentales se trata, la motivación adquiere una importancia decisiva y debe extenderse no sólo sobre los servicios sino también sobre su intensidad.

Por lo demás, insiste en el carácter genérico e inconcreto de la resolución y en que no ha analizado el ámbito geográfico, funcional y personal del conflicto. Tampoco su duración ni la existencia de concretos medios alternativos. En fin, observa que no se ha explicado el número de trabajadores afectados por los servicios fijados en relación con el personal de la empresa.

En definitiva, SCF afirma que la Administración, al proceder del modo combatido en la instancia, no ha cumplido en la resolución impugnada la doble finalidad que tiene la motivación en estos casos: cognoscitiva para el afectado por los servicios que deben mantenerse y fiscalizadora para que los tribunales de lo contencioso-administrativo puedan controlar materialmente las decisiones administrativas impugnadas.

CUARTO

También interesa la desestimación del recurso de casación el Ministerio Fiscal.

En su informe destaca que, en contra de lo afirmado por el Abogado del Estado, no es la Sentencia la que incurre en infracción, sino la resolución de la Secretaría General de Infraestructuras del Ministerio de Fomento que conculcó el derecho a la huelga de los ferroviarios ya que padecía el defecto de falta de motivación.

QUINTO

El recurso no puede prosperar porque, efectivamente, como apunta la Sentencia de instancia, la resolución recurrida por SCF carece de la necesaria motivación porque la que ofrece no satisface los requisitos que, según la doctrina del Tribunal Constitucional y la constante jurisprudencia de esta Sala, han de cumplir las resoluciones de la autoridad gubernativa que, ante la convocatoria de una huelga que afecta a los servicios esenciales de la comunidad, fijan los mínimos que han de garantizarse. Requisitos que pueden condensarse en la exigencia de justificar por qué, es decir, con arreglo a qué criterios, en las particulares circunstancias de tiempo y lugar en que se producirá la huelga, y atendiendo a las características del servicio de que se trate, se fijan unos determinados mínimos y no otros.

Por tanto, no constituyen motivación válida las justificaciones abstractas o genéricas, válidas para cualquier conflicto y, por tanto, desvinculadas del contexto en el que tiene lugar la convocatoria. En particular, viene reclamando la Sala para considerar ajustadas a Derecho las resoluciones de este tipo, entre otras cosas, que expliquen por qué, en una huelga de transporte ferroviario como ésta se debe mantener un determinado nivel de circulación de trenes y no otro diferente, superior o inferior, en cada tipo de recorridos.

Esto no significa que deba efectuarse una extensa justificación pues, efectivamente, puede expresarse de forma sucinta. Ahora bien la concisión tiene que ser compatible con el ofrecimiento de las claves en virtud de las cuales se llega, en este caso, al número concreto de cada clase de trenes que han de circular en cada período y trayecto considerados. Sólo cuando la motivación ofrece las claves concretas que explican tales extremos es posible valorar y combatir judicialmente, de ser el caso, la limitación del derecho a la huelga. Sólo cuando hay una motivación suficiente en los términos en que la estamos caracterizando será posible establecer en sede jurisdiccional si son o no proporcionados. En definitiva, de esa motivación singular, ceñida a una convocatoria determinada y expresiva de las razones que llevan a fijar dichos servicios mínimos, depende el juicio sobre si la autoridad gubernativa que los ha impuesto ha respetado el derecho fundamental a la huelga tal como lo ha definido el Tribunal Constitucional.

Cuanto estamos señalando ha sido afirmado en numerosas Sentencias de esta Sala que han resumido la doctrina del Tribunal Constitucional y los criterios jurisprudenciales que venimos manteniendo. Baste, por tanto, con mencionar las de 12 de marzo (casación 358/2003), 19 de febrero (casación 2739/2004 y 8252/2002) y 15 de enero, todas de 2007 (casación 7145/2002), así como la de 30 de noviembre de 2006 (casación 2874/2002) y, en especial, la de 19 de enero de 2007 (casación 2379/2004) que aplicó esos criterios en un supuesto semejante al que se da en este proceso.

A la luz de ellos, la desestimación del motivo se impone sin dificultad, pues sucede que, tal como apreció la Sala de instancia, la resolución impugnada por SCF únicamente ofrece razones genéricas y estereotipadas ya que se limita a decir que la huelga: a) afecta a la totalidad de los viajeros de todo el ámbito nacional, por lo que perjudica especialmente el derecho de los ciudadanos a la libre circulación por el territorio nacional; b) ocasionaría un especial trastorno a los usuarios sin medios alternativos de transporte, principalmente los que utilizan los trenes de cercanías, los regionales y los de grandes líneas; c) en el caso de las mercancías, podría afectar al desarrollo de importantes actividades productivas y a la garantía del transporte de determinadas mercancías perecederas y materias peligrosas; d) sin los servicios mínimos suficientes para obviar esas dificultades originaría un daño innecesario para los ciudadanos, superior al que padecerían en otras circunstancias.

Obviamente, con estos criterios no es posible saber, por ejemplo, por qué el Ministerio de Fomento llegó a la conclusión de que en horas punta debía circular el 75% de los trenes de cercanías y fuera de ese horario el 50%. O el motivo por el que debían circular los trenes señalados en los ocho días para los que fija servicios mínimos. En definitiva, el recurso de casación no puede prosperar.

SEXTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2.000 €. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 1833/2006, interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia nº 237 dictada el 21 de febrero de 2006, por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y recaída en el recurso 647/2005, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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