STS, 21 de Octubre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia (Sección Segunda) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la ASOCIACIÓN DE VECINOS SAN BLAS BARCIELA, contra el Decreto 107/2001, de 26 de abril, por el que se resuelve el expediente de segregación-agregación de la parroquia de A Barciela, en el municipio de Santiago de Compostela, para su incorporación al Ayuntamiento de Oroso, denegando su solicitud encaminada a la separación de la misma del territorio correspondiente a Santiago para integrarse en ese otro municipio limítrofe.

Notificada esta sentencia a las partes, por la Asociación recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 2 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (ASOCIACIÓN DE VECINOS SAN BLAS DE BARCIELA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 15 de febrero de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, al infringir las normas que rigen sus actos y garantías procesales, y más concretamente al infringir los arts. 1.1, 31.1 y 67.1 de la LJCA.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de los arts. 7 y 5.b) del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, y, en consecuencia, los arts. 29.a) y Disposición Final 3 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia, así como la jurisprudencia que los interpreta y que se cita.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, la sentencia recurrida infringe los arts. 7.5 c) y 9.3 del Real Decreto Legislativo 781/1986 anteriormente citado, el art. 5 de la Carta Europea de Autonomía Local, y, como consecuencia, el art. 29.b) y Disposición Final 3 de la Ley 5/1997 también citada, así como la jurisprudencia que los interpreta y que se cita.

4) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, la sentencia recurrida ha quebrantado las formas esenciales del juicio, al infringir las normas que rigen sus actos y garantías procesales, y más concretamente se han infringido los arts. 60 y 61 de la LJCA, pues se ha negado la práctica de medios probatorios solicitados con absoluta falta de motivación, sin justificación y causando una clara indefensión.

5) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de los preceptos que establecen las normas para la valoración de la prueba, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta; en concreto los arts. 60 y 61 de la LJCA, 24.2 de la CE, en relación con los arts. 80, 81 y 137.2 Ley 30/1992 PAC y 1.214, 1.218 y 1.225 del Código Civil.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que, declarando haber lugar al mismo, case y anule la sentencia de instancia, y resolviendo conforme a derecho revocarla, anule y deje sin efecto a su vez, el Decreto 107/2001, de 26 de abril, y en consecuencia acceda a la segregación de la parroquia de San Andrés de Barciela situada en el Ayuntamiento de Santiago, para su incorporación al Concello de Oroso, con todos sus efectos legales.

Por providencia de la Sala, de fecha 10 de abril de 2007, se acordó admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de fecha 8 de mayo de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (AYUNTAMIENTO DE SANTIAGO DE COMPOSTELA y XUNTA DE GALICIA), a fin de que en el plazo de treinta días puedan oponerse al mismo; lo que hicieron mediante escritos de fechas 26 de junio de 2007 respectivamente, en los que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron se dicte sentencia por la que se inadmita o desestime el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 17 de junio de 2008, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de octubre siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia desestimó el recurso interpuesto por la ASOCIACIÓN DE VECINOS SAN BLAS DE BARCIELA contra el Decreto 107/2001, de 26 de abril, de la Consejería de Justicia del Gobierno de Galicia que declaró que no concurren las circunstancias exigidas por el artículo 29 de la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia para la segregación de la totalidad del territorio de la parroquia de Barciela del municipio de Santiago de Compostela y su incorporación al Consejo de Oroso.

El Tribunal de instancia después de examinar todos los precedentes, informes, pruebas y demás elementos de juicio de que dispuso, llegó a las conclusiones que en síntesis son las siguientes:

1. En cuanto a la confusión de núcleos de población entre Oroso y la parroquia de A Barciela no quedó debidamente demostrado al estar separadas por el río Tambre, en contacto esta última con el Consejo de Santiago con el que forma una unidad territorial, sin que quepa considerar que la parte de Sigüeira (capital del municipio de Oroso) situada al norte del río conforme una unidad urbanística homogénea con la parte más alejada situada al otro lado del río, y mucho menos con el núcleo de A Barciela, claramente diferenciado del anterior, ya que el núcleo norte constituye un centro urbano en el que existen construcciones de altura y se desenvuelven usos terciarios además de los residenciales, el lado sur se caracteriza por su imagen rural, y en lo que se refiere a la planificación urbanística, la segregación no produciría necesariamente una ordenación más coherente y uniforme, ya que existen diferencias que justifican un tratamiento urbanístico distinto acorde con las singularidades de cada zona.

2. Respecto a que existan notorios motivos de necesidad o conveniencia económico-administrativa que aconsejen la segregación, si bien señala que dada la proximidad del conjunto de la parroquia de A Barciela a la localidad de Sigüeiro, servicios como los relacionados con la sanidad y la enseñanza, se prestan en esta última a muchos de los habitantes de aquélla, no basta para el cambio solicitado, que ha de ampararse en criterios serios, objetivos y de estricta necesidad en que prime el interés general y no el emocional e interesado de un grupo de vecinos.

3. No se ha demostrado que se haya obtenido el quórum legal de las dos terceras partes de vecinos residentes, con una residencia mínima de diez años en el territorio a segregar exigido por el art. 32.2 de la Ley Gallega.

4. Pese a informes favorables a las pretensiones de los recurrentes, se refiere a otros en contra, especialmente el del Ayuntamiento de Santiago, que niega los motivos de dependencia económico administrativa de A Barciela con Oroso, pues es Santiago donde se les presta atención hospitalaria y formación universitaria y donde trabaja gran parte de la población, que también mantiene con esta ciudad una importante relación en el sector servicios, tanto comerciales como de cualquier otro orden-obras públicas, protección, vigilancia e intervención de la Policía Municipal, protección civil, vigilancia del camino de Santiago, transporte, recogida de basuras y residuos, servicios sociales de ayuda al hogar, intervención familiar, vivienda, inserción laboral, etc.-, y el de la Consejería de Política Territorial en el que se destaca su unidad territorial con Santiago y las profundas diferencias urbanísticas con la zona del municipio distinto al otro lado del río, que en la parte que se confundía con la localidad de Sigüeira ya se ha integrado en Oroso.

Contra esta sentencia se ha interpuesto la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Sin citar el apartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en que el motivo se incardina, el recurrente aduce en el ordinal "primero" infracción de los artículos 1.1, 31.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas que rigen los actos y garantías procesales, al no entrar a valorar la sentencia la motivación, razón o justicia de la resolución recurrida, teniendo en cuenta que la Administración demandada no aportó ningún dato objetivo que motivase la desestimación de la solicitud, sin que exista ningún informe o dato técnico o de cualquier otra naturaleza que se oponga o desaconseje la segregación instada. Señala a continuación que la decisión recurrida contraviene los principios de opción por la medida menos restrictiva, el de proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, y coherencia.

A través de este motivo se trata de corregir la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia, lo que no es posible en casación salvo en casos de arbitrariedad, irracionalidad o error de hecho, o de vulneración de un precepto de las leyes procesales sobre prueba tasada. Ni lo primero ha existido, ya que el Tribunal de instancia, que es soberano en la apreciación de los elementos probatorios, no ha eludido examinar la prueba, al haber basado las razones de su sentencia en informes de órganos administrativos contrarios a la segregación (informes de la Comisión Gallega de Delimitación Territorial, Dirección General de Administración Local, Consejo Consultivo de Galicia, Dirección General de Urbanismo y Dirección General de Justicia), frente a otros favorables a ella (Secretaría General de la Consejería de Sanidad, Servicio Gallego de Salud, Consejería de Educación) -fundamento jurídico 5º-, obteniendo lógicas consecuencias sobre la no concurrencia de los requisitos determinantes de la segregación; ni se cita en que infracción de precepto legal en relación con una prueba concreta se basa para invocar el quebrantamiento de las garantías procesales, pues la referencia que se hace a una serie de principios, constituyen más bien motivos de fondo que formales.

Por otra parte, las alegaciones referidas a que no existían objeciones a la segregación, no necesitaban ser examinadas en la sentencia, si en el primer escalón de estudio, que no es otro que el examen de los requisitos legales, se obtiene la conclusión de que tales requisitos no se daban en el supuesto examinado, bastando esto para que su conclusión no pudiera ser alterada, aunque se admitiese que efectivamente nadie se oponía a que la segregación se llevara a la práctica.

Estas razones, unidas a la defectuosa formulación del motivo, sin mención del apartado del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en que se incluye, y con mezcla de motivos de fondo y de forma, son suficientes para desestimar el primer motivo de casación.

Los anteriores razonamientos son también aplicables a los quebrantamientos de las formas esenciales del juicio que se denuncian en el motivo quinto del escrito de interposición. Unicamente cabe añadir, en primer término, que el precepto fundamental de su pretensión sobre la carga de la prueba -art. 1214 del Código Civil - ha sido derogado por la Disposición Derogatoria Unica de la Ley de Enjuiciamiento Civil; en segundo lugar, aunque el expediente es trascendental en la determinación de los elementos fácticos, sin embargo nada impide que puedan ser corroborados por los medios de prueba aportados a los autos durante el período probatorio; en último término, aunque se diese la razón al recurrente sobre el error padecido por la Sala de instancia en cuanto a los servicios prestado a los vecinos de la zona que se pretende segregar por el Ayuntamiento de Santiago, cuestión a la que luego se aludirá, siempre quedaría en pié el incumplimiento del otro requisito de confusión de núcleos que impediría conceder la segregación/agregación.

El recurrente aduce a continuación que la sentencia ha infringido los artículos 7 y 5.b) del Real Decreto legislativo 781/1986 de 18 de abrir, por el que se regula el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, y el artículo 29.a) y Disposición Final Tercera de la Ley 5/1997 de 22 de julio, de Administración Local de Galicia, al separarse del concepto legal y jurisprudencial de la "confusión de núcleos", que identifica con "construcciones en altura", tratando de establecer una línea infranqueable entre lo rural y lo urbano. A su juicio, la confusión de núcleos urbanos no se reduce a la sola continuidad de edificaciones, sino que se extiende a todas las unidades del medio urbano, no constituyendo solución de continuidad de los núcleos urbanos, los viales, los puentes, los jardines, las zonas deportivas o las escolares. Concluye que la parroquia de San Andrés de Barciela agrupa, como núcleo homogéneo de población dispersa o diseminada, a Alto, Barciela, Benavente, Caluba, Foca, Fuente Toro, A Iglesia, Polveira, Sigüeiro, Valado y O Vintecatro, cuya singularidad está reconocida en los artículos 27.2 y 40.3 del Estatuto de Autonomía de Galicia que las define como una unidad o comunidad religiosa, social, económica, administrativa y fiscal, definiéndose además negativamente por la falta de conexión con el Ayuntamiento de Santiago por su lejanía y desatención.

Ha dicho esta Sala en su sentencia de 1 de marzo de 2005 :

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Es verdad que no cabe excluir a priori y de forma genérica la posible infracción de preceptos constitucionales o de leyes estatales en un supuesto de segregación municipal basado en legislación autonómica, pero también es cierto que no basta la alegación de tales preceptos para hacerlo recurrible en casación. En efecto, al igual que las infracciones del procedimiento administrativo o del proceso contencioso administrativo no hacen necesariamente recurribles en casación los supuestos en los que la legislación material aplicada es autonómica, tampoco la alegación de principios constitucionales o de preceptos estatales supletorios hace recurribles en casación a aquellos supuestos de aplicación de normativa local autonómica en los que la infracción constitucional alegada es meramente accesoria o los preceptos estatales supletorios no han sido aplicados o no han sido relevantes para el fallo. En este sentido, ya en otros casos hemos inadmitido diversos motivos que se limitaban a alegar la infracción del derecho autonómico o que, si bien invocaban preceptos legales estatales, o no fueron aplicados o no habían sido relevantes y determinantes del fallo (Sentencia de 25 de mayo de 2.004 -RC 7.017/2.000 -)".>>

Pues bien, esta doctrina es enteramente aplicable al presente caso, máxime cuando las normas contenidas en el Real Decreto legislativo, no tienen la consideración de básicas, conforme a su Disposición Final. Séptima 1.a), siendo de aplicación la normativa autonómica, que en esta materia es de su competencia exclusiva (art. 27.Dos del Estatuto ), normativa que es la que se cita en la sentencia recurrida, no siendo, por tanto, la normativa estatal la determinante del fallo, según establece el artículo 87.4 de la Ley Jurisdiccional, para abrir el acceso a la casación a las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia.

Ello lleva a inadmitir este motivo de casación, que en cualquier caso hubiera sido desestimado en el fondo. En efecto, el régimen previsto para la segregación de municipios se basa en criterios diferentes a los que en el sistema tradicional reunía a determinados caseríos bajo la estructura de una parroquia, sin que el mero hecho de aglutinarlos, significara que sus núcleos estuvieran confundidos, pues pudieran no estarlos, y a esta conclusión llegó la Sala de instancia, no sólo por el hecho de que estuvieran separados por el río Tambre o que tuvieran edificaciones de altura, sino también por la existencia de usos terciarios en una zona y el carácter rural de la otra, con el consiguiente trato urbanístico diferenciado en ambas zonas, a lo que se une la separación por el río que aunque puede no ser un elemento determinante, si que puede coadyuvar a acrecentar la distinción entre ambas. Tampoco puede prosperar la infracción de la jurisprudencia de esta Sala, ya que examinan el concepto de "núcleo" desde otras perspectivas del ordenamiento jurídico, especialmente en materia de farmacias, regidos por distintos criterios y principios, como el de "pro apertura", con la consiguiente ampliación del concepto.

El tercer motivo de casación debe igualmente desestimarse porque los preceptos legales estatales que se consideran infringidos no tienen carácter de básicos y no fueron determinantes del fallo, siendo reproducible aquí lo dicho en el fundamento anterior.

En cualquier caso, respecto de la alegada lesión del artículo 5 de la Carta Europea de Autonomía Local debe indicarse que en él sólo se preve la consulta a las colectividades afectadas, sin que se indique que el resultado de la misma sea vinculante, pues pueden existir otros elementos determinantes de la inconveniencia de la segregación. En el mismo sentido debe interpretarse el artículo 33.2 de la Ley 5/97, ya que será el órgano competente del Gobierno Autonómico el que decida sobre la procedencia o improcedencia de la segregación, con independencia de que el expediente se haya iniciado de oficio o a instancia de los vecinos, siendo, por tanto, irrelevante que se haya alcanzado las dos terceras partes de los vecinos residentes, a que el precepto se refiere.

Es eso lo que aquí ocurre, pues además de no cumplirse el requisito de confusión de núcleos, al que antes se hizo alusión, tampoco existen notorios motivos de necesidad o conveniencia económica o administrativa. Respecto a este punto, la parte pretende sustituir su criterio por el más objetivo de la Sala de instancia, que valorando la prueba practicada llegó a la conclusión -no revisable en casación-, de que no se daba este requisito al estar la zona que se pretende segregar suficientemente atendida por el Ayuntamiento de Santiago, aunque en algunas ocasiones se presten servicios de enseñanza y sanidad en el otro municipio, debiendo destacarse que la norma habla de "notorios motivos", es decir, no meramente accidentales, transitorios o individuales, requiriendo, por tanto, una prueba evidente y no meramente indiciaria de la necesidad o conveniencia.

A continuación, aduce la recurrente que se han quebrantado las formas esenciales del juicio con infracción de los artículos 60 y 61 de la Ley Jurisdiccional, por denegarse la prueba testifical y pericial por ella propuesta.

El derecho a la prueba que es una consecuencia del derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, no significa que el juez deba admitir toda la prueba solicitada, pues, como reiteradamente ha dicho esta Sala y la doctrina del Tribunal Constitucional, sólo podrá ser admitida la prueba pertinente, es decir, aquella que además de ser decisiva para la resolución del litigio, cumpla los requisitos legales sobre proposición de prueba.

Pues bien, la prueba testifical solicitada dirigida, como la propia parte señala en su escrito de interposición del recurso, a acreditar "el apoyo poblacional al sentimiento segregacionista de la parroquia", se refiere a un hecho que el Tribunal "a quo" consideró que ya estaba justificado por los pliegos de firmas del expediente, lo cual indudablemente es cierto, y nada dice respecto del cumplimiento del requisito del artículo 33.2 de la Ley Gallega, pero aún en el supuesto de que se pretendiese a través de ella justificar ese presupuesto, hubiera sido irrelevante, pues el resto de los elementos necesarios para la segregación no se cumplían, con lo que poco o nada hubiera aportado ese numeroso testimonio a la solución final del litigio.

La prueba pericial fue también adecuadamente rechazada, pues los datos que se solicitaban al Ingeniero Técnico Agrícola, o bien no se correspondían con los que son propios de esta profesión, y pertenecen más bien a conocimiento de técnicos de estadística-número de habitantes, población activa, jubilada, nivel de renta, crecimiento poblacional, etc.-, o de arquitectura-unión de núcleos, densidad de urbanización, construcción y edificación, homogeneidad de núcleos, calificación urbanística de núcleos y del suelo, diferente desarrollo de servicios urbanísticos, irracionalidad del desarrollo o mejor desarrollo mediante la segregación-, o bien podían haberse logrado mediante prueba documental-inventario municipal de bienes, presupuestos municipales, censo de cuotas del IBI e IAE-. Por lo que se refiere a la del perito fotógrafo, existen bastantes datos en el expediente y en los autos, muchos de ellos incorporados a documentos públicos, que reflejan adecuadamente las imágenes que debería reflejar el perito en su actividad probatoria.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional, procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,