STS, 5 de Marzo de 2009

PonenteJUAN JOSE GONZALEZ RIVAS
ECLIES:TS:2009:1025
Número de Recurso10271/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 5 de Marzo de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de marzo de dos mil nueve

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 10271/2004 interpuesto por la Administración, representada por el abogado del Estado, contra la sentencia dictada el 27 de Septiembre de 2004 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso nº 993/2001, sobre relación de puestos de trabajo.

Se ha personado, como parte recurrida, la UNION NACIONAL DE FUNCIONARIOS DE GESTIÓN DE HACIENDA (GESTHA), representada por la Procuradora de los Tribunales Dª María Dolores Tejero García Tejero.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 27 de Septiembre de 2004, cuyo fallo dice: "Que debemos ESTIMAR como estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Unión Nacional de Funcionarios de Gestión de Hacienda, y en su nombre y representación la Procuradora Sra. Dª María Dolores Tejero García Tejero, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministerio de Hacienda de fecha 2 de agosto de 2001, la cual revocamos así como la RPT de la que trae causa, por no ser conforme a derecho en los términos de la presente sentencia. Sin efectuar condena al pago de las costas".

La sentencia se funda, en síntesis, en los argumentos que se recogen, junto con el contenido de la actuación administrativa examinada, en los fundamentos jurídicos de esta resolución.

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el abogado del Estado, en representación de la Administración. En el escrito de interposición solicitó a la Sala que: "dicte sentencia por la que, estimando este recurso se case y anule el fallo recurrido, dictando en su lugar otro por el que sea declarada la conformidad a Derecho de la resolución administrativa recurrida, según los motivos invocados".

La exposición de los motivos de casación y de los fundamentos en que se apoyan se recoge sintéticamente en los fundamentos de esta resolución, invocando los artículos 88.1.c) y 88.1.d) de la LJCA.

TERCERO

La representación procesal de la parte recurrida, evacuó el traslado conferido para oposición solicitando a la Sala que: "dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación y se impongan al recurrente las costas causadas en el mismo".

El escrito se funda, en síntesis, en las siguientes alegaciones:

  1. Al primer motivo de casación. Se recuerda que la declaración de nulidad se efectúa ante la infracción del artículo 15 de la Ley 30/1984, por ausencia de descripción de las características y funciones esenciales de los puestos de trabajo insertos en la relación de puestos de trabajo a que se refieren los autos, lo que determina la nulidad de toda la RPT. Añade que la impugnación está formulada por un Sindicato, y si lo que se pretende es negar su legitimación, debió haber alegado y argumentado oportuna y razonadamente la excepción procesal de falta de legitimación, referida en todo caso al acto administrativo en su conjunto y no a una parte del mismo que resulta inseparablemente del mismo. Finalizaba indicando que la petición deducida en la demanda, reflejada en su suplico, se refería a toda la RPT, tanto al conjunto de puestos de trabajo como a todos los elementos relfejados para dichos puestos, por lo que la Sentencia es congruente tanto con la petición deducida, como con la causa de nulidad que se razona en su fundamentación jurídica.

  2. Al segundo motivo de casación. Con remisión a las sentencias de 13 de abril y 20 de julio de 2005 ya dictadas por esta Sala, se indicaba que la sentencia de instancia no infringe la Orden y la Resolución que invoca el abogado del Estado, sino que, tratándose de meras órdenes ministeriales, interpreta su contenido con arreglo a lo dispuesto en artículo 15 de la Ley 30/1984, en la redacción anterior a la Ley 62/2003.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 4 de marzo de 2009.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS, Presidente de la Sección

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El objeto del recurso se centra en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia dictada con fecha 27 de septiembre de 2004 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional cuya casación pretende el abogado del Estado, que estimó el recurso, y declaró no conforme a Derecho, la Relación de Puestos de Trabajo de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, actualizada a 24 de Julio de 2001, cuya publicación se efectuó por la Resolución del Director General de la AEAT, de 2 de Agosto de 2001.

La Sala de instancia rechazó otros motivos planteados en la demanda sobre publicidad de la modificación de la RPT aprobada y exceso en la delegación conferida al Director General de la A.E.AT.

La estimación del recurso se fundó en que la Administración había infringido el artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, infracción que la sentencia consideró producida por no incluir la indicada relación, tal como lo exigía la redacción entonces vigente de ese precepto legal, las características esenciales de los puestos de trabajo. El razonamiento de la sentencia descansa en la afirmación de que la Ley, a través del concepto «características esenciales» está conteniendo los siguientes criterios:

  1. Está haciendo mención a que las RPT deben incluir la referencia a aquellas tareas que constituyen el núcleo definitorio del puesto de trabajo, y que son precisamente las que justifican la exigencia de una titulación académica y una formación específica, y la asignación de un determinado complemento de destino. El sistema empleado en las resoluciones impugnadas supone precisamente lo contrario: definir el núcleo esencial del puesto de trabajo por medio de estas condiciones, es decir, alterar el proceso definitorio porque «las características de la persona que lo va a ocupar no deben dotar de contenido al puesto de trabajo, sino que un puesto de trabajo determinado debe ser ocupado por un funcionario que reúna una serie de requisitos».

  2. A partir de aquí, concluye la sentencia: «En las resoluciones recurridas, en que no aparecen dichas características esenciales de cada puesto de trabajo, no es posible en consecuencia valorar si está justificada la provisión por el sistema de libre designación o la diferencia en la cuantía del complemento de destino. Al tiempo, que la definición de tales características aparece especialmente oportuna en un supuesto en que la Administración justifica la aprobación de una nueva RPT por los "cambios legislativos" y la necesidad de adaptar a estos a la estructura del Departamento y a las nuevas funciones».

SEGUNDO

Las cuestiones planteadas por el recurso de casación interpuesto por el abogado del Estado son sustancialmente idénticas a las resueltas en otras resoluciones dictadas por esta Sala y Sección, entre otras, las sentencias de 13/04/05 (rec. nº 5699/2002), 20/07/2005 (rec. nº 9433/2003), 07/12/2005 (rec. nº 9188/2003), 31/10/06 (rec. nº 7101/2004) 24/01/2007 (rec. nº 5676/2004), 21/02/2007 (rec. nº 5680/2004), 26/10/2007 (rec. nº 8400/2004) y 12/11/2007 (rec.nº 11049/2004 ), a cuyos fundamentos nos atenemos sustancialmente en los siguientes razonamientos, en aras del principio de unidad de doctrina.

TERCERO

El recurso de casación del abogado del Estado contiene dos motivos. El primero se apoya en el artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción y consiste en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al considerar el Abogado del Estado que la sentencia ha incurrido en contradicción interna y en incongruencia extra-petitum. Tal infracción resultaría de que, según el Abogado del Estado, la anulación de la RPT debió ser sólo parcial en un doble sentido. De una parte, solo en lo que afectaba al requisito concerniente a "las carácterísticas esenciales del puesto de trabajo", no en cuanto a los demás aspectos que contiene la RPT, respecto de los que no existe reproche alguno. De otra parte, la sentencia debió limitar su aplicación a aquellos puestos de trabajo de la RPT que pueden ser desempeñados por los funcionarios de gestión de Hacienda cuya Asociación fue la recurrente.

En realidad, el Abogado del Estado no ha discutido la legitimación del sindicato recurrente en la instancia, que planteó en su demanda que, por exigirlo el artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984, en las relaciones de puestos de trabajo deben mencionarse las funciones como características esenciales de aquellos, esgrimiendo el incumplimiento de este requisito como motivo de nulidad, y postulando la íntegra nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria actualizada a 24 de Julio de 2001.

En consecuencia, no se aprecia en la sentencia impugnada la incongruencia por exceso que aduce el abogado del Estado, pues la motivación y el pronunciamiento de la Sala están directamente relacionados con el motivo de nulidad planteado por el recurrente y procede la desestimación de este primer motivo.

CUARTO

El segundo motivo, fundado en el artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, sostiene que la sentencia ha infringido las Órdenes ministeriales de 2 de diciembre de 1988 y de 6 de febrero de 1989. La primera contempla las Relaciones de Puestos de Trabajo y la segunda recoge la Resolución conjunta de las Secretarías de Estado de Hacienda y para la Administración Pública de 20 de enero de 1989 por la que se aprueba el modelo de Relaciones de Puestos de Trabajo de personal funcionario y se dictan normas para su elaboración. Esta resolución se dicta en virtud de lo previsto en la disposición final segunda de la primera Orden ministerial citada.

El Abogado del Estado explica el motivo diciendo que el artículo 2 de la Orden de 2 de diciembre de 1988 dispone que «Entre las características esenciales de los puestos de trabajo y los requisitos exigidos para su desempeño deberán figurar necesariamente el tipo de puesto; el sistema de provisión y los Grupos, Cuerpos y Escalas a que deban adscribirse y, en su caso, la titulación académica y formación específica necesarias para el desempeño del puesto de trabajo». Señala también que la Resolución de 20 de enero de 1989 establece las circunstancias que han de constar en las Relaciones.

El Abogado del Estado concluye que la que ha sido objeto de impugnación en este proceso cumple todos y cada uno de los requisitos contemplados en estas disposiciones, de manera que, a su juicio, no puede aceptarse la afirmación de la sentencia de que no aparecen en ellas las características esenciales de los puestos de trabajo y finaliza su recurso añadiendo que la Sentencia de este Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1996, dictada en el recurso de casación en interés de Ley, reconoce que las Relaciones de Puestos de Trabajo sólo deben fijar las condiciones esenciales de los puestos de trabajo, siendo las convocatorias las que deben enumerar las funciones de los puestos de trabajo.

QUINTO

La Sala de instancia, explica en su sentencia que la norma jurídica que considera infringida por la Relación de Puestos de Trabajo de la Agencia Estatal de Administración Tributaria es el artículo 15.1 b) de la Ley 30/1984, porque aquélla no expresa, tal como este precepto requería que se hiciera (antes de la modificación operada por la Ley 62/2003, que altera la redacción del precepto en relación con la cuestión aquí planteada), las características esenciales y, entre ellas, las funciones de esos puestos.

Por tanto la sentencia, no inaplica ni infringe las Órdenes ministeriales invocadas en el motivo. Simplemente, da primacía a la Ley, y ese planteamiento no es combatido en el motivo. Se comprende fácilmente que la observancia de las disposiciones reglamentarias no comporta por sí misma el cumplimiento de las normas legales que pueden desarrollar total o parcialmente y a las cuales están subordinadas so pena de nulidad, criterio que ha reiterado esta Sala y Sección en la jurisprudencia previamente invocada (vid. F.J. 2).

SEXTO

En todo caso, debe precisarse que la Sentencia dictada con fecha 30 de septiembre de 1996 en el recurso de casación en interés de Ley nº 4896/2004, por la Sección 1ª de este Tribunal, desestimó declarar la doctrina propugnada por la Junta de Andalucía, sin que de sus fundamentos pueda extraerse el restringido concepto de "características esenciales de los puestos de trabajo" que propugna la Abogacía del Estado.

Así, en su Fundamento Jurídico 5º se indica claramente que: "En ambos sistemas jurídicos -estatal y autonómico- se impone a las relaciones de puestos de trabajo un contenido mínimo y obligatorio, de necesaria observancia, dentro del cual se halla la determinación de sus características esenciales, características que permitan identificar y distinguir las tareas asignadas a cada uno de ellos dentro del organigrama administrativo. Si algo de lo más importante de la reforma introducida por la Ley 30/84 está en el hecho de cambiar el sistema de organización de la Función Pública basado en el principio del Cuerpo por el principio de puestos de trabajo, si el puesto de trabajo es la estructura básica de la Función Pública, ha de garantizarse su contenido objetivo y suficientemente determinado en las relaciones que los aprueban o modifican. Cuando el artículo 9 del Real Decreto 28/1990 encomienda a las convocatorias de los concursos la descripción de los puestos de trabajo, está queriendo decir que tales descripciones deben atenerse a las características esenciales que previamente hayan fijado las relaciones de puestos de trabajo. Y es que la primera y única determinación de las características esenciales de los puestos de trabajo no puede ser la que contengan las respectivas convocatorias. Con carácter previo, dichas características esenciales han de haber sido anticipadas por el acto normativo que aprueba o modifica los tan repetidos puestos de trabajo. De esta forma no solo se satisfacen mejor los fines ordenadores a que las relaciones de puestos de trabajo responden, sino que también se protegen con mayor rigor y seguridad jurídica las diferentes expectativas de los funcionarios públicos".

SEPTIMO

Los razonamientos expuestos conducen a la desestimación del motivo alegado y, en consecuencia, resulta procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de este mismo artículo, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 2100 €, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto, su complejidad y que la cuestión planteada guarda notable similitud con otros recursos de los que está conociendo la Sala.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación nº 10271/2004 interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 27 de Septiembre de 2004, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el fundamento septimo.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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