STS, 14 de Noviembre de 2006
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2006:8013 |
| Número de Recurso | 1039/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Noviembre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Noviembre de dos mil seis.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.039/2.004, interpuesto por la ASOCIACIÓN HOTELERA Y EXTRAHOTELERA DE TENERIFE, LA PALMA, LA GOMERA Y EL HIERRO, representada por el Procurador D. Saturnino Estévez Rodríguez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, en fecha 27 de noviembre de 2.003 en el recurso contencioso-administrativo número 447/1.999, sobre Decreto 53/1999, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías.
Son partes recurridas el GOBIERNO DE CANARIAS, representado por el Sr. Letrado de su Servicio Jurídico, y la FEDERACIÓN DE TRABAJADORES AUTÓNOMOS AUTO-TAXI Y AUTO- TURISMOS DE CANARIAS, representada por el Procurador D. Carlos José Navarro Gutiérrez.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife dictó sentencia de fecha 27 de noviembre de 2.003, desestimatoria del recurso promovido por la Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, La Gomera y el Hierro (ASHOTEL) contra el Decreto 53/1999, de 8 de abril, del Gobierno de Canarias, sobre otorgamiento modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de diciembre de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de ASHOTEL compareció en forma en fecha 11 de febrero de 2.004, mediante escrito interponiendo recurso de casación al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, por infracción de los artículos 147.1.d), 148.1.5º, 149.1.21 y 149.3 de la Constitución, en relación con los artículos 30.18, 32 y siguientes del Estatuto de Canarias (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto );
- 2º, por infracción del artículo 97 de la Constitución en relación con los artículos 30 y 32 del Estatuto de Canarias;
- 3º, por infracción de los artículos 97, 38 y 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 15.2 del Estatuto de Autonomía, con los artículos 42 y siguientes de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y con el artículo 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y - 4º, por infracción del artículo 149.3 de la Constitución, en relación con la doctrina del Tribunal Constitucional en cuanto que el derecho estatal, por cláusula de supletoriedad, rellena suficientemente el ordenamiento jurídico.
Terminaba suplicando que se dicte sentencia casando y anulando la recurrida. Mediante otrosí solicitaba que se acordase la celebración de vista.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 27 de septiembre de 2.005.
Personado el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimándolo y confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida.
Personada también como recurrida la Federación de Trabajadores Autónomos Auto-taxi y Autoturismos de Canarias, su representación procesal no ha presentado escrito alguno en el plazo concedido para formular oposición al recurso de casación, por lo que se le ha tenido por caducado en dicho trámite por resolución de 10 de enero de 2.006.
Por providencia de fecha 13 de junio de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 25 de octubre de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
La Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, la Gomera y el Hierro recurre en casación la Sentencia de 27 de noviembre de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife, que desestimó la impugnación del Decreto 53/1999, de 8 de abril, del Gobierno de Canarias, sobre otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones de transporte público y privado complementario de viajeros y mercancías.
En lo que al presente recurso importa, las razones jurídicas que llevaron a la Sala de instancia a desestimar el recurso fueron las siguientes:
"TERCERO.- I. Entiende la entidad ASHOTEL, que el decreto impugnado afecta a la libertad de empresa a que se refiere el artículo 38 de la Constitución Española, en tanto que regula el trasporte público y privado complementario de viajeros y mercancías, por lo que se trata de materia objeto de reserva de Ley que exige, por parte de la Comunidad Autónoma, que se dicte una ley en materia de su competencia exclusiva, sin que su ausencia pueda ser suplida por la aplicación de la Ley estatal.
Está claro, así resulta de la doctrina del Tribunal Constitucional que cita la parte en su escrito, que el Estado no puede sancionar legislación en materia de la competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma, ni aun a título de supletoriedad (s. Tribunal Constitucional 118/1996, entre otras). Pero lo que aquí se plantea, es si en una materia objeto de reserva de ley -cuestión no discutida por las partes- resulta posible a la Comunidad Autónoma iniciar el ejercicio de sus competencias normativas por medio de un reglamento y al amparo de la legislación del Estado. Esto es lo que se opone en la contestación a la demanda por la Comunidad Autónoma de Canarias, citando la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Trasportes Terrestres, artículo 42 y 45, respecto de los cuales, el decreto se considera desarrollo reglamentario, arguyendo también el artículo 149.3 de la Constitución Española y 42 del Estatuto de Autonomía, sobre la supletoriedad del derecho estatal.
-
La existencia de un ámbito de regulación de materias reservadas a la Ley, no excluye, del todo punto, la posibilidad del ejercicio de la potestad reglamentaria en relación a esas materias, pues lo que queda prohibido son los reglamentos independientes o «extra legem». Pues bien, en el caso (transportes intracomunitarios), aunque es evidente que existe una competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de Canarias, también lo es que la Comunidad Autónoma no ha hecho uso de dicha potestad, y además, que el propio Parlamento autonómico resolvió «instar» al Gobierno de Canarias, para que procediera a elaborar el decreto objeto del presente recurso (proposición no de ley 164/97 ). También es de considerar, como se recoge en el dictamen del Consejo Consultivo de Canarias que obra en el expediente administrativo, la existencia de una regulación pormenorizada contenida en las directivas 96/26/CEE, de 29 de abril, y 98/76/ CEE, de 1 de octubre.
En atención a ello, consideramos que el decreto cuestionado no puede ser entendido como un reglamento independiente o «extra legem», excluidos del ámbito reservado a Ley por la Constitución Española; y por el contrario, apreciando que existe una predeterminación legal en la materia considerada, derivada de las fuentes expuestas -respecto de las cuales para nada se cuestiona que se haya extralimitado-, debe entenderse respetuoso con el principio de reserva de Ley." (fundamento de derecho tercero)
El recurso se articula mediante cuatro motivos, todos ellos al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En el primero de ellos se denuncia la infracción de los artículos de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Canarias que determinan las respectivas competencias en materia de transporte. En el segundo motivo se aduce la infracción del artículo 97 de la Constitución en relación con los artículos 30 y 32 del Estatuto de Autonomía canario, por ejercer la potestad reglamentaria sin ley autonómica previa que la habilite en materia de competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma. El tercer motivo se basa en la supuesta infracción de los preceptos constitucionales y legales que se citan, por vulneración del principio de jerarquía normativa. El cuarto motivo se funda, finalmente, en la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre supletoriedad, por entender que la legislación supletoria del Estado rellena suficientemente el ordenamiento jurídico en la materia sobre la que versa el Decreto impugnado.
Sobre las cuestiones planteadas en los motivos en que se basa el recurso.
Entiende la parte actora en el primer motivo que la Sentencia impugnada ha vulnerado los artículos 147.1.d), 148.1.5, 149.1.21, y 149.3 de la Constitución, en cuanto al contenido de los Estatutos de Autonomía y el alcance del derecho estatal como supletorio del de las Comunidades Autónomas, en relación con los artículos 30.18, 32 y sucesivos del Estatuto de Autonomía de Canarias (Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto . La razón de esta infracción sería que el citado artículo 30.18 del Estatuto canario atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en materia de "carreteras y ferrocarriles y el transporte desarrollado por estos medios" pero, por el contrario, ningún precepto le atribuye competencias de "desarrollo de ejecución" de la legislación estatal en materia de ordenación del transporte, a diferencia de lo que establecen otros Estatutos de Autonomía. Así, el Decreto impugnado, al regular la ejecución de la Ley estatal de Ordenación del Transporte (Ley 16/1987, de 30 de julio) y del Reglamento estatal que la desarrolla (Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre ), e introducir limitaciones no previstas en las dichas disposiciones estatales en cuanto a la obtención de la autorización de transporte privado complementario de viajeros, habría conculcado la normativa de delimitación competencial citada.
En definitiva, la parte actora arguye en el primer motivo que la Comunidad Autónoma no puede dictar un Decreto en materia de transporte terrestre sin una ley autonómica previa por carecer de competencia de desarrollo ejecutivo de la normativa estatal sobre transporte.
En el segundo motivo sostiene la Asociación actora que se ha vulnerado el artículo 97 de la Constitución, en relación con los artículos 30 y 32 del Estatuto de Autonomía de Canarias, por su incorrecto ejercicio de la potestad reglamentaria, efectuado sin previa ley autonómica habilitante dictado en el ejercicio de su competencia exclusiva en la materia. Esto es, entiende la actora que no puede el Gobierno canario dictar un decreto en materia de competencia autonómica exclusiva sin que el Parlamento regional dicte previamente una ley que le habilite para ello.
Sostiene la parte actora en el tercer motivo que el Decreto impugnado vulnera el principio de jerarquía normativa porque contraviene la Ley estatal, ya que en ella no se contempla -ni tampoco en su Reglamento de desarrollo- limitación alguna al transporte privado complementario, que ha quedado reducido al traslado de los empleados de la empresa titular de la autorización. El Decreto impugnado, al introducir dicha limitación incurre en un evidente vicio ultra vires, ya que está limitando mediante norma reglamentaria el alcance del título administrativo habilitante para la prestación de los servicios de transporte.
Finalmente, aduce la actora en el último motivo que el Decreto impugnado vulnera el artículo 149.3 de la Constitución en relación con la doctrina sobre supletoriedad del Tribunal Constitucional, "en cuanto que el derecho estatal, por cláusula de supletoriedad, rellena suficientemente el ordenamiento jurídico". Como único desarrollo de su afirmación, la parte recuerda la jurisprudencia constitucional sobre que la supletoriedad no constituye una cláusula universal atributiva de competencias.
Pues bien, ninguna de estas cuestiones fueron planteadas por la recurrente en la instancia, en la que sólo se objetó al Decreto impugnado la infracción de la reserva de ley en relación con la libertad de empresa garantizada en el artículo 38 de la Constitución . Tanto el escrito de demanda como el de conclusiones se refieren exclusivamente a la inexistencia de cobertura legal del Decreto impugnado por no ser aplicable en la Comunidad Autónoma la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (Ley 16/1987, de 30 de julio) ni siquiera como norma supletoria, con la consiguiente infracción del principio constitucional de reserva de ley en relación con la mencionada libertad de empresa. Tampoco han sido tratados los problemas que ahora se plantean en la Sentencia recurrida, en cuyo único fundamento sobre alegaciones sustantivas, transcrito supra, se da respuesta a la referida alegación formulada sobre la reserva de ley, manteniéndose la suficiencia a tal efecto de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
En consecuencia los motivos que se han resumido deben reputarse cuestiones nuevas no formuladas ni debatidas en la instancia y, como tales, deben ser inadmitidos en aplicación de lo dispuesto en los artículos
95.1 y 93.2 b) de la Ley de la Jurisdicción.
Digamos por último que, en su recurso de casación, la actora sólo se refiere a la cuestión relativa a la reserva de ley en relación con el artículo 38 de la Constitución in fine del recurso, fuera ya de los cuatro motivos formulados, en el epígrafe II.B). Puede señalarse a este respecto que con independencia de las cuestiones ahora planteadas ex novo, la libertad de empresa no requiere por sí sola que la regulación de una determinada actividad como la del transporte terrestre se haga mediante norma con rango de ley, ya que la referida libertad constitucional se limita a consagrar el derecho a iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial. Y si es precisa la utilización de normas con fuerza de ley, lo será por exigencias de otros preceptos constitucionales con reservas específicas de ley, no en razón del artículo 38 de la Constitución . Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional en su Sentencia 83/1984 en los siguientes términos -posteriormente reiterados en otras resoluciones-:
"[...] Respuesta menos fácil tiene, en apariencia, el segundo de los mencionados interrogantes, pues si bien el tenor literal del artículo 53.1 CE, que se refiere a todos los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo Segundo Título I, impone la reserva de Ley y al Legislador la obligación de respetar el contenido esencial de tales derechos y libertades, es evidente, de una parte, que no hay un "contenido esencial" constitucionalmente garantizado de cada profesión, oficio o actividades empresarial concreta y, de la otra, que las limitaciones que a la libertad de elección de profesión u oficio o a la libertad de empresa puedan existir no resultan de ningún precepto específico, sino de una frondosa normativa, integrada en la mayor parte de los casos por preceptos de rango infralegal, para cuya emanación no puede aducir la Administración otra habilitación que la que se encuentra en cláusulas generales, sólo indirectamente atinentes a la materia regulada y, desde luego, no garantes de contenido esencial alguno. La dificultad, como decimos, es sin embargo sólo aparente, pues el derecho constitucionalmente garantizado en el artículo 35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión u oficio, ni en el artículo 38 se reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden. La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto, no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los artículos 35.1 o 38 . No significa ello, en modo alguno, que las regulaciones limitativas queden entregadas al arbitrio de los reglamentos pues el principio general de libertad que la Constitución Española (artículo 1.1) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba o cuyo ejercicio no subordina a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad (artículo 9.3 y 103.1) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal. En unos casos, bastarán para ello las cláusulas generales, en otros, en cambio, las normas reguladoras o limitativas deberán tener, en cuanto tales, rango legal, pero ello no por exigencia de los artículos
35.1 y 38 CE, sino en razón de otros artículos de la Constitución Española que configuran reservas específicas de Ley." [...] (fundamento de derecho tercero, STC 83/1984, de 24 de julio)
Basta lo anterior para rechazar esta alegación, única planteada en la instancia y deficientemente formulada en casación al margen de los motivos en que se ha articulado el recurso.
Conclusión y costas.
De acuerdo con lo expuesto en el anterior fundamento de derecho y en aplicación de o dispuesto en los artículos 95.1 y 93.2 b) de la Ley de la Jurisdicción, procede inadmitir el recurso de casación interpuesto por la Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, la Gomera y el Hierro.
Según lo prevenido en el artículo 139.2 de la referida Ley jurisdiccional, se imponen las costas a la parte actora.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DECLARAMOS LA INADMISIBILIDAD del recurso de casación interpuesto por la Asociación Hotelera y Extrahotelera de Tenerife, La Palma, la Gomera y el Hierro contra la sentencia de 27 de noviembre de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias con sede en Santa Cruz de Tenerife en el recurso contencioso-administrativo 447/1.999 . Se imponen las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
