STS, 30 de Junio de 2004

En el recurso contencioso administrativo núm. 4640/99 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección Octava, se dictó setencia, con fecha 30 de marzo de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Ramos Cea, en nombre y representación de la entidad mercantil Empresa Ruiz, S.A., contra la resolución del Secretario General para los Servicios de Transportes, dictada por delegación del Excmo. Sr. Ministro de Fomento, de 21 de diciembre de 1995, sobre adjudicación definitiva a la empresa Auto Lineas Alsina, S.A., de la concesión del servicio de transporte público regular permanente y de uso general de viajeros por carretra entre Cuenca-Valencia-Albacete, con hijuelas por sustitución de las concesiones Valencia- Utiel (V-1790), Tomelloso-Manzanares con hijuelas (V-2247), Tomelloso-Villarrobledo (V-2862) y Cuencia-Valencia-Albacete con hijuelas (V-3332), debemos declarar y declaramos la nulidad absoluta del mencionado ato administrativo, por ser contrario al ordenamiento jurídico, al haber sido dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la entidad mercantil Empresa Ruiz, S.A. y por el Abogado del Estado, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 18 de Junio de 1999, y el Abogado del Estado, por escrito presentado el 29 de septiembre de 1999, formalizan el recurso de casación e interesan sentencia estimatoria del recurso que case y anule la recurrida y, en su lugar, se estime la pretensión del recurrente, declarando no ser conformes a Derecho los actos recurridos, con los demás pronunciamientos a ello inherentes.

La representación procesal de la entidad mercantil Empresa Ruiz, S.A., formalizó con fecha 9 de octubre de 2001, escrito de oposición al recurso de casación planteado por la representación procesal de la entidad Autolíneas Alsina, S.A. como al del Abogado del Estado, interesando la desestimación de los motivos casacionales articulados por ambos recurrentes y la confirmación de la sentencia recurrida, con imposición de costas a ambos recurrentes.

Asimismo, el Abogado del Estado, presentó con fecha 18 de octubre de 2001, escrito de oposición al recurso de la impugnante, solicitando la desestimación de la pretensión de la recurrente con imposición de las costas preceptivas.

Por providencia de 29 de abril de 2004, se señaló para votación y fallo el 23 de Junio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La compañía mercantil Auto Líneas Alsina SA interpone recurso de casación contra la sentencia dictada el 30 de marzo de 1999 por la Sala de lo contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 513/1997 formulado por la Empresa Ruiz SA contra Resolución de la Secretaria General para los Servicios de Transporte por delegación del Ministro de Obras Públicas, Transporte y Medio Ambiente de 21 de diciembre de 1995 por la que se adjudicó al recurrente en casación la concesión de transporte público regular permanente y de uso general de transporte de viajeros por carretera Cuenca-Valencia-Albacete con hijuela VAC 114, por convalidación o sustitución de la de igual denominación. Interesaba la allí actora o bien la nulidad de pleno derecho de la resolución combatida o bien la nulidad de la resolución en cuanto incorporó a la concesión VAC 114 los expedientes Tarancón-Albacete.

Sentencia la impugnada que acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo declarando la nulidad absoluta del mencionado acto administrativo por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. Sin embargo, en el último fundamento, consigna que, en virtud de los razonamientos anteriores, entre ellos el penúltimo que declara la nulidad de pleno derecho del acto administrativo recurrido, procedía desestimar el recurso. Por ello el 16 de abril de 1999 fue dictado auto de aclaración corrigiendo el antedicho error material en el sentido que debía decir "estimar"donde figuraba "desestimar".

La recurrente interesa se dicte sentencia que casando la de instancia declare que la Resolución de 21 de diciembre de 1995 es ajustada a derecho y, por tanto, correcta la adjudicación a Autos Líneas Alsina SA de la convalidación-sustitución de dicha concesión, con las modificaciones que contiene.

De los prolijos razonamientos de la sentencia impugnada expresados en sus dieciséis fundamentos jurídicos vamos a consignar lo expresado en sus fundamentos decimosegundo y decimocuarto por constituir elementos significativos para la resolución de la causa que reflejan, por otro lado, hechos de los que hemos de partir para el análisis de los distintos motivos que, luego, analizaremos.

Dice el decimosegundo: "A dos nuevas peticiones de Autos Líneas Alsina, S.A., esta vez reconducidas por el peticionario, de nuevo, al procedimiento de sustitución de concesiones, remitidas el 22 de febrero de 1994 (segunda carpeta, letras F y G), siguió una nueva resolución del Director General de Transportes Terrestres, de 10 de mayo de 1994, que modifica las dos anteriores (segunda carpeta, letra JK). Esta resolución, que supone supresiones y ampliaciones de itinerarios, como indudablemente se desprende del expediente administrativo, se ha llevado a cabo sin audiencia de los interesados y, nuevamente, sin evaluar la mejora que, para el servicio público, supone la indicada modificación, no sólo en relación con la concesión originaria sometida al expediente de convalidación, sino respecto de la resultante de la resolución de 30 de octubre de 1992, que se revisa sustancialmente , con al menos teórica afectación de terceros -o, al menos, sin que conste la inexistencia de terceros , la de tráficos coincidenes o la de la posibilidad de integrar los nuevos tráficos en otras concesiones o hacerlos objetos de una concesión independiente (art. 80 y siguientes del ROTT). Quiere ello decir que, bajo la formal y aparente cobertura del procedimiento de sustitución, cuya finalidad es la reorganización de las concesiones a la luz de los nuevos criterios, normas y límites de la nueva Ley, se ha procedido, a voluntad del concesionario, a la ampliación y supresión de rutas, sin tener en cuenta el dato fundamental, al margen de los aspectos procedimentales: que estamos en presencia de la prestación de un inequívoco servicio público de titularidad estatal y que, una vez preexistente el título concesional, las modificaciones sólo se pueden llevar a cabo cuando vayan en beneficio del interés público, razonablemente expuestas tales consideraciones por la Administración, como conclusión de un procedimiento seguido con todas las garantías y con participación de todos los interesados .

Y destacamos del decimocuarto: "Del expediente administrativo se deduce claramente, y no han acreditado lo contrario las partes demandadas, que la introducción del tráfico nuevo entre Tarancón y Albacete, que afectaba a los términos de la concesión en cualquiera de sus cutro versiones -la primitiva y la resultante de las tres resolucicones sucesivas del expediente de sustitución- convalidación- y, obviamente, al actor, entre otros posibles interesados. Lo cierto es que, con ocasión de cumplimentar un oficio remitido por la Administración relativo a aportación de documentación, tal como la referida a estudio económico de la explotación, vehículos adscritos a la concesión, matriz de tráficos, cuadro de expediciones, horarios, etc., el concesionario introduce "ex novo" el controvertido tráfico, que es aceptado, siguiendo la tónica de sus actuaciones precedentes, por la Administración, prescindiendo total y absolutamente de cualquier procedimiento de modificación o de revisión, mediante la resolución que se recurre, de adjudicación definitiva de la concesión, dictada el 21 de diciembre de 1995, hasta el punto de que la propia resolución, incorpora los propios cuadros de itinerarios y horarios suministrados por el concesionario mismo, sin percatarse de la introducción subrepticia del nuevo itinerario o, al menos, sin instrumentar los mecanismos procedimentales precisos para modificar , de nuevo, la concesión. "

La presencia en los autos de escritos contradictorios presentados por la Abogacía del Estado obliga a reseñar su contenido a efectos de delimitar su posición en el presente recurso.

El Abogado del Estado preparó recurso de casación mediante escrito de fecha 12 de abril de 1999 presentado ante la Audiencia Nacional. Posteriormente ante esa Sala, con ocasión de la diligencia de ordenación en la que le fue dada vista para que declarase si sostenía o no el recurso preparado ante la Sala de la Audiencia Nacional, manifestó que lo mantenía. Así mediante escrito datado el 21 de septiembre de 1999, aduce que ,en aras de innecesarias reiteraciones, se remite al contenido del escrito de la codemandada en instancia, y recurrente en casación, Auto Líneas Alsina SA, formulando como motivos de casación primero, segundo y tercero los que respectivamente se reputan quinto, sexto y séptimo en el escrito de aquella. Sostenía allí que aunque el Abogado del Estado no planteaba la inadmisibilidad residenciada en las cuatro causas iniciales del escrito de Auto Líneas Alsina SA si pretendía la estimación del recurso de casación con la subsiguiente declaración de conformidad a derecho del acto administrativo recurrido en instancia.

No obstante mediante otro documento datado a 18 de octubre de 2001, tras haberle sido dado traslado de la formalización del recurso de casación interpuesto por Auto Líneas Alsina SA, muestra su oposición al recurso interesando tanto la desestimación de los motivos relacionados con la admisibilidad de la demanda como las cuestiones de fondo suscitadas en aquel recurso. En consecuencia interesa la confirmación de la sentencia estimatoria dictada por la Audiencia Nacional.

La exposición precedente hace necesaria despejar la situación procesal del Abogado del Estado en el presente recurso de casación.

Es evidente que se incurrió en equivocación al dar traslado al Abogado del Esatdo del recurso formalizado por Auto Líneas Alsina SA ya que, en su escrito de fecha 21 de septiembre de 1999, había manifestado se tuviera por subsanado el error de la comparecencia en concepto de recurrido y se dispusiera la tramitación del recurso sin su intervención en tal concepto. Pero lo cierto es que debe estarse al contenido del escrito de fecha 18 de octubre de 2001 en que, al responder a todos y cada uno de los argumentos de la compañía mercantil recurrente en casación muestra su posición de recurrido.

A ello no es óbice que en el escrito de 21 de septiembre de 1999 manifestara que mantenía el recurso de casación preparado en su día ante la Audiencia Nacional ya que el mencionado escrito no cumple las exigencias preceptuadas por la LJCA para entender formalizado el recurso de casación.

Resulta oportuno, pues, dar unas breves notas sobre el recurso aquí concernido. El recurso de casación tal cual aparece regulado en la vigente LJCA 1998, artículo 86 y siguientes, sigue la línea formalista y restrictiva que lo ha caracterizado tradicionalmente desde su ya lejana implantación en la jurisdicción civil ( desde la decimonónica Ley de Enjuiciamiento de Civil aprobada por Real Decreto de 3 de febrero de 1881 hasta la novísima Ley de Enjuiciamiento Civil 1/2000, de 7 de enero ) y en la jurisdicción penal (Ley de Enjuiciamiento Criminal de 14 de setiembre de 1882) hasta la más reciente introducción en el orden contencioso-administrativo (Ley 10/1992, de 30 de abril, sobre Medidas Urgentes de Reforma Procesal) que, en línea con la importante reforma acontecida con la casación civil, suprimió como motivo de casación el error de hecho en la apreciación de la prueba restringiendo, por ende, el ámbito casacional.

Así el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 37/1995, de 7 de febrero afirmaba que "aparece en el siglo pasado la casación civil y penal, cuya sede se situó en el Tribunal Supremo, generalizándose para los demás órdenes jurisdiccionales una vez promulgada la Constitución, con la función de preservar la pureza de la ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6. Código Civil)." Pronunciamiento éste último que, al partir de que el Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías jurisdiccionales (art. 123 CE) debe ser completado con el hecho de que los Tribunales Superiores de Justicia culminaran en cada Comunidad Autónoma (art. 152.1,2 y art. 70 LOPJ) la organización judicial lo que ha conducido a la introducción del recurso de casación autonómico (art. 99 LJCA).

No ha perdido, en consecuencia, la razón de ser que, desde siempre, le atribuyó la doctrina. Es decir, por un lado la función de protección o salvaguarda de la norma legal mediante la sumisión de los jueces y tribunales al imperio de la ley, entendida como el ordenamiento jurídico en su conjunto lo que comporta la inclusión bajo tal concepto no sólo de la ley en sentido estricto sino también de las disposiciones generales de rango inferior a la ley. Y, por otro, la función uniformadora de la jurisprudencia en la interpretación del derecho a fin de lograr la unidad del ordenamiento jurídico.

Por todo ello en la sentencia de esta Sala de fecha 23 de septiembre de 2003 con cita de otras anteriores , sentencias de 28 de diciembre de 1996, 12 de mayo de 1999 , 30 de junio, 10 de octubre y 9 de diciembre de 2000 y 22 de mayo de 2001 , se insiste en que el recurso de casación no es ni un recurso de apelación ni una segunda instancia, y que teniendo por objeto la protección de la norma y de la jurisprudencia, solo permite al Tribunal de Casación analizar las infracciones que se aduzcan de la norma o de la jurisprudencia, en base a alguno de los motivos de casación expresamente previstos, de forma que si no se aducen alguno de aquellos, no hay propiamente base alguna para el recurso de casación.

Observamos, pues, que constituye doctrina reiterada de este Tribunal la necesidad de concretar en qué motivo se ampara el recurso y realizar, luego, el razonamiento adecuado, lo que en este caso no acontece. No puede sostenerse el argumento de la Abogacía del Estado acerca de que para evitar innecesarias reiteraciones se remite al escrito de recurso de casación formalizado por la empresa codemandada por cuanto se incumple así lo preceptuado en el art. 89.2 LJCA en relación art. 86.4. Un recurso tan eminentemente formal como es el de casación no puede desenvolverse mediante una remisión al recurso formalizado por otro recurrente. No estamos ante una resolución administrativa en que se permite la motivación por remisión a un informe anexo que se hace propio. Significa, por ello, que el recurso interpuesto de tal forma debió inadmitirse lo que al no haberse hecho en el momento procesal oportuno deviene ahora en causa de desestimación.

Despejado lo anterior y concretada la situación del Abogado del Estado en la causa, es decir su última voluntad manifestada en la pretensión razonada de la confirmación de la sentencia debidamente formalizada al mostrar su oposición al recurso, art. 94.1. LJCA. procede ahora examinar el listado de motivos de casación aducidos por la compañía mercantil recurrente.

El primero lo residencia en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia a que hace referencia el art. 88.1.c) LJCA en relación con el art. 359 Ley de Enjuiciamiento Civil y al art. 67.1, in fine de la LJCA. Considera que ha de ser casada una sentencia que se basa en un error. Así rechaza lo recogido en el fundamento de derecho segundo acerca de que los argumentos de inadmisibilidad suscitados por la recurrente se produzcan por vez primera en el escrito de conclusiones por cuanto defiende ya lo objetó en la contestación a la demanda.

El Abogado del Estado opone que el motivo es desestimable "a radice" por cuanto todas las causas de inadmisibilidad fueron debatidas en los fundamentos segundo a séptimo de la sentencia.

La recurrida niega la producción del vicio de incongruencia en el fundamento jurídico segundo por cuanto en el ordinal séptimo se da cumplida respuesta a las alegaciones sobre la admisibilidad.

Tiene razón la recurrente en este apartado cuando expresa que no introdujo cuestiones nuevas en conclusiones lo que no tiene porque conducir a la estimación del motivo al dar cumplida respuesta al argumento el Tribunal de instancia en su fundamento séptimo.

Así se comprueba que en el fundamento de derecho tercero de su demanda esgrimió que la acción de la empresa Ruiz debía ser declarada inadmisible o desestimada de acuerdo con el art. 40 a), y 82 c) y f) LJCA por cuanto ni acudió a la información pública (BOE 19 de enero de 1989) ni entabló recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 21 de diciembre de 1995 (BOE 21 de marzo siguiente) . Sostuvo que los actos impugnados había quedado firmes al haber pasado más de un año al presentar el escrito el 24 de marzo de 1997.

Sin embargo aquella pretensión de firmeza del acto administrativo respecto al recurrente en instancia no puede ser acogida. Debe aceptarse el razonamiento de la Sala sentenciadora en su fundamento séptimo acerca de que no "quepa hablar de consentimiento de un acto que no consta conocido con anterioridad" a la oportuna notificación. De la contestación del Ministerio de Fomento a la Empresa Ruiz SA al escrito presentado por ésta el 24 de marzo de 1997 se colige la ausencia de notificación personal del Servicio VAC 114 (Cuenca-Valencia -Albacete que realiza el servicio entre Albacete y Tarancón) ya que se afirma en la meritada contestación que "En cuanto a que esa empresa no ha tenido conocimiento de la tramitación del expediente de convalidación de la concesión VAC 114-, se comunica que la iniciación de dicho expediente fue publicada en el BOE de 19 de enero de 1989 y la adjudicación definitiva del servicio con fecha 21 de marzo de 1996. No obstante, y a efectos de información, adjunto se remite copia de dicha adjudicación definitiva".

Sobre tales bases es obvio que no puede reputarse consentido un acto adoptado en un expediente promovido por un tercero -Auto Líneas Alsina, SA- en el que no fue parte la Empresa Ruiz SA no solo por no haber sido notificada del procedimiento en que se llevaron a efecto modificaciones en la concesión sino porque aquellas tuvieron lugar con posterioridad al inicio del expediente e incluso de su conclusión formal, tal cual recoge la sentencia impugnada en sus fundamentos siguientes, cuyos ordinales decimosegundo y decimocuarto hemos reflejado más arriba. Ciertamente aquella notificación personal era innecesaria caso de no interferir derechos de terceros, bastando la información pública en el "Boletín Oficial del Estado" pero exigía la notificación personal a los interesados cuando se producían las citadas coincidencias en itinerarios respecto titulares de las concesiones que pudieren resultar afectadas mediante la solicitud del correspondiente informe (art. 2.a) OM 14 de abril de 1988).

Todo lo cual obliga, obviamente, a rechazar el motivo de casación aducido.

El segundo motivo de casación se fundamenta en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, art. 88.1.c ) LJCA en relación 67,1, in fine LJCA. Arguye que en instancia había alegado que la allí recurrente no acompañaba documento alguno acreditativo de su decisión de ejercitar la acción en concreto, conforme al art. 57.2.d) LJCA 1956, o 45.2.d) LJCA 1998. En amparo de su argumento invoca entre otras las sentencias de este Tribunal las de 31 de julio de 1986 y 26 de enero de 1998 así como la sentencia dictada el 10 de diciembre de 1997 por la Audiencia Nacional pendiente de recurso de casación 2942/1998.

La recurrida sostiene que basta una lectura de los fundamentos tercero y cuarto de la sentencia para concluir que el motivo carece de fundamento.

Por su parte el Abogado del Estado reputa carente de justificación el motivo invocado.

No resultan extrapolables al supuesto de autos el contenido de lo vertido en las sentencias de 31 de julio de 1986 y 26 de enero de 1998. Por otro lado no constituye jurisprudencia que apoye un motivo de casación la dictada por la Audiencia Nacional al no constituir doctrina legal (art. 1.6 C. Civil). Y lo más significativo es que hemos de concluir que el argumento actor decae absolutamente no solo por lo acertado del razonamiento de la sentencia de instancia. Esta en su fundamento jurídico quinto analiza la suficiencia del poder general para pleitos acompañado al escrito de interposición del recurso . Pero, a mayor abundamiento, la sentencia de la Audiencia Nacional esgrimida que se pronuncia en sentido contrario al aquí enjuiciado ha sido debidamente casada por este Tribunal en el concreto punto aducido. Así en el recurso de casación 2942/1998 fue dictada la sentencia de 29 de septiembre de 2003 en que se estimó el motivo de casación cuestionado al afirmar que "En efecto, en la escritura de apoderamiento que se aportó con el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo consta que el poderdante ostentaba el cargo de Administrador Solidario de la mercantil actora y consta que el Sr. Notario tuvo a la vista una escritura pública en la que figuraban, como documento unido, los Estatutos de la Sociedad, de los que transcribe determinados particulares y añade que en lo omitido no hay nada "que condicione, restrinja o modifique lo transcrito". Por tanto, el poderdante, en cuanto Administrador Solidario, ostentaba individualmente el poder de representación de la Sociedad (artículos 57 y 62 de la LSRL), con facultad para decidir el ejercicio de la acción judicial por no estar tal decisión reservada ex lege a la competencia de la Junta General (artículo 44 de dicha Ley), ni desprenderse tal reserva, prima facie, de lo establecido en los Estatutos, tal y como, a los efectos de este proceso y en aplicación del principio pro actione, debemos deducir de lo afirmado por el fedatario público."

Queda claro, pues, que no cabe estimar el motivo.

En el tercer motivo expresa infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate a que hace mención el art. 88.1.d) LJCA en relación a los arts. 27, 28 b) y 57.2.d) LJCA 1956 y art. 45.2. d y concordantes LJCA 1998. Este motivo fue formulado de forma subsidiaria al anterior para el caso de que el Tribunal entendiera que el cauce es la letra d) y no la c) del art. 88 1 LJCA. Por ello los argumentos en pretensión de la inadmisibilidad del recurso son idénticos a los utilizados en el motivo anterior, es decir la ausencia de documento en que conste la decisión de ejercitar la acción en concreto.

La parte recurrida rechaza también el argumento y la insistencia en acudir a cuestiones formales desestimadas en instancia.

También aquí el Abogado del estado mantiene que no acierta la impugnante ya que la sentencia razona adecuadamente en su fundamento jurídico quinto las causas justificativas de la admisibilidad del recurso una vez acreditado el poder general para pleitos. Y que, en todo caso, la tardía alegación de la inadmisión condujo a la imposibilidad de ofrecer a la actora trámite subsanatorio.

Motivo que no puede ser acogido en razón a los fundamentos ya consignados en el razonamiento anterior.

En el motivo cuarto argumenta el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia a que hace referencia el apartado c) del art. 88. 1 LJCA en relación art. 1,25,31,45.1. 56.1. LJCA por cuanto en el suplico del escrito de interposición se impugna la resolución del Ministerio de Obras Públicas Transportes y Medio Ambiente (MOPTMA) de 5 de febrero de 1996 mientras en la demanda se impugna la resolución de la Secretaria General del citado Ministerio de fecha 21 de diciembre de 1995. Sostiene que se ha incurrido en desviación procesal lo que determinaría la inadmisibilidad prevista en el art. 82 g) LJCA 1956 o el equivalente art. 69 LJCA 1998. Refuta que constituya un mero error material, tal cual mantiene la sentencia de instancia.

La recurrida defiende la mera producción de un error material que ninguna indefensión generó a la recurrente en casación. A su entender constituye despropósito aducir desviación procesal.

El Abogado del Estado mantiene que la sentencia recurrida da exacta réplica al inane argumento poniendo de relieve la inexistencia de desviación procesal al constituir el impugnado un único acto.

Examinemos el contenido de la resoluciones que se denuncian como dispares.

En el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo presentado el 3 de junio de 1997 se impugna la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 5 de febrero de 1996, notificada a la recurrente el 4 de abril de 1997 por la que se adjudica definitivamente a Auto Líneas Alsina SA el servicio de transporte público regular permanente y de uso general de transporte de viajeros por carretera entre Cuenca-Valencia y Albacete VAC 114. Se acompañaba copia de la citada resolución. La lectura de la resolución unida a aquel escrito pone de manifiesto en su encabezamiento que el Ilmo. Sr. Secretario General para los Servicios de Transportes, en virtud de facultades delegadas por Orden Ministerial de 24 de abril de 1992, con fecha 21 de diciembre de 1995, ha resuelto adjudicar a Auto Líneas Alsina SA la concesión del servicio que a continuación se describe : Cuenca-Valencia y Albacete con hijuelas.

En el suplico del escrito de demanda se combate la resolución de la Secretaria General del Transporte dictada por delegación del Ministro de Obras Públicas Transportes y Medio Ambiente de fecha 21 de diciembre de 1995, notificada el 4 de abril de 1997 por la que se adjudica definitivamente a Auto Líneas Alsina SA el servicio de transporte público regular permanente y de uso general de transporte de viajeros por carretera entre Cuenca-Valencia y Albacete VAC 114.

La exposición precedente evidencia que entre el escrito de interposición del recurso contencioso- administrativo y el de formalización de la demanda hubo un ligero cambio en las fechas y en la identificación del órgano del que procedía el acto administrativo. Sin embargo el concreto acto impugnado estaba debidamente identificado en ambos escritos así como perfectamente delimitado en el escrito inicial del recurso al haberse acompañado la oportuna copia del acto que se recurre (art. 45.2. c) LJCA 1998, en la redacción vigente, o art. 57.1.c) LJCA 1956, en la aplicable a la causa).

Constatamos, por ello, que no hubo desviación procesal alguna por lo que el motivo no puede prosperar.

Como motivo quinto alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia a que hace referencia la letra c) del art. 88.1. LJCA en relación con el art. 359 Ley de Enjuiciamiento Civil, sobre necesaria congruencia de la sentencias con las pretensiones oportunamente deducidas en el pleito. Reputa error fundamental que conduce a la casación de la sentencia lo recogido en el fundamento de derecho décimo acerca de que ni la petición por Auto Líneas Alsina SA formulada el 8 de noviembre de 1988 ni la resolución del Director General de Transportes Terrestres de 30 de octubre de 1992 dictando resolución final del procedimiento se refiere a los tráficos entre Tarancón y Albacete. Razona que tal razonamiento es inexacto no solo por haberlo pedido sino por reconocerlo expresamente en su demanda el actor. No obstante adiciona que la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres puede imponer tráficos de oficio (art. 75. 3 y 77.2 de su Reglamento de desarrollo, RD 1211/1990, de 28 de septiembre ). Añade que el citado tráfico está expresamente referido en la resolución. Así en el cuadro 16 Tarancón-Albacete página 20.

El Abogado del estado reputa intranscendente la citada omisión sin perjuicio de defender que en modo alguno se vulnera el requisito de congruencia, con independencia, de si la apreciación fue correcta o incorrecta, aspecto ajeno al vicio de incongruencia.

La demandante en instancia insiste, al igual que en los anteriores motivos, en la ausencia del más mínimo fundamento, por cuanto en la resolución de la Dirección General de Transportes Terrestres de 30 de octubre de 1992 no hay mención alguna a los tráficos Tarancón-Albacete.

Es cierto que aparece en el cuadro 16 Tarancón- Albacete , página 20 de la Resolución de 15 de noviembre de 1995 de la DG Transporte Terrestre cuyo aceptado y conforme es signado el 11 de diciembre siguiente por el concesionario Auto líneas Alsina SA . Mas dicho hecho, que constituye el eje de todo el debate procesal sostenido en instancia y en este recurso de casación acerca de si se respetó o no el procedimiento legalmente establecido en la convalidación sustitución , no constituye el vicio de incongruencia denunciado en razón a que la recurrente le atribuya una eficacia distinta a la conferida en la sentencia objeto de impugnación.

Sin que, a mayor abundamiento, quepa invocar el Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987 en cuanto a la imposición de tráficos de oficio al no estar en debate la unificación ordinaria de concesiones a que se refiere el RD 1211/1990, de 28 de setiembre, sino el Régimen transitorio establecido por la Ley 1671987.

En consecuencia tampoco este motivo puede prosperar.

En el sexto motivo se imputa a la sentencia infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fuere aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, art. 88 d) LJCA en relación con la disposición Transitoria segunda de la Ley 16/1987, de 30 de julio y de la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988. Rechaza la afirmación contenida en el fundamento de derecho decimosegundo de la sentencia acerca de que en los expedientes de convalidación - sustitución, como es el de Alsina, no se puede pedir y otorgar ninguna condición concesional distinta a las que ya se tuviera autorizadas. Imputa a la sentencia que olvida el contenido de la OM 14 de abril de 1988 cuyas posibilidades de modificaciones están confirmadas por la jurisprudencia. En tal sentido invoca la STS 16 de junio de 1995 y una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de mayo de 1996. Volvemos a insistir en lo ya vertido en el fundamento jurídico quinto de esta sentencia acerca de la improcedencia de invocar como doctrina legal la jurisprudencia vertida por órganos judiciales que carecen de la función de fijar la doctrina jurisprudencial, tal cual nos recuerda la Exposición de Motivos de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

La Abogacía del Estado opone que una cosa es que, eventualmente, puedan introducirse modificaciones que afecten a los derechos preexistentes y otra muy diferente que so pretexto de tales modificaciones se produzca, ni más ni menos, la incorporación directa sin previo trámite concesional de tráficos nuevos y distintos a los originariamente atribuidos y luego sustituidos por vía de convalidación.

La recurrida defiende el argumento de la sentencia de instancia al censurar que, en perjuicio de intereses de terceros y haciendo caso omiso al derecho de audiencia se introduzcan subrepticiamente modificaciones en unos títulos concesionales ya adjudicados. Mantiene que la Orden de 14 de abril de 1998 habilita a que la administración modifique los servicios de transporte de viajeros pero, obviamente, no de forma arbitraria y al margen del procedimiento.

Ya dejamos constancia en el primer fundamento de como la sentencia dictada por el Tribunal de instancia analiza debidamente la Disposición transitoria segunda de la Ley 16/1987 y la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988 que fija el procedimiento de tramitación de la sustitución de concesiones de transporte regular de viajeros por carretera prevista en el punto 4 de aquella disposición transitoria segunda. Criterios que, en modo alguno, contrarían ni el contenido ni el espíritu de la disposición tantas veces citada.

El prolijo contenido de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 16/1987 de Ordenación de Transportes por carretera establece la posibilidad de mantener las concesiones vigentes al tiempo de su promulgación o sustituirlas por las reguladas en la citada Ley de acuerdo con lo previsto en la citada disposición. Por ello, si los concesionarios optaban por el sistema de sustitución, debía llevarse a cabo de acuerdo con las condiciones especialmente estatuidas en las que se distinguía la antigüedad de las concesiones en el momento de la entrada en vigor de la la Ley. Quedaba claro que la Administración podrá realizar las modificaciones de los servicios y de sus condiciones de prestación, precisas para una más racional configuración y explotación de la red de transportes regulares, pero debiendo mantener en todo caso el equilibrio económico anteriormente existente.

No se fijaba el procedimiento de sustitución -convalidación que fue desarrollado por la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988 al cual, a su vez, remitió la Resolución de 30 de mayo de la Dirección General de Transportes Terrestres para la tramitación de las modificaciones en la explotación de los servicios de transporte regular de viajeros por carretera que quisieren solicitar las empresas concesionarias, haciendo uso de la Disposición Adicional contenida en aquella.

La citada Orden fijaba un plazo de seis meses desde su entrada en vigor para que los titulares de concesiones administrativas de transportes de viajeros que desearan racionalizar la red de servicios regulares y adecuar la misma a las necesidades de los usuarios mediante la correspondiente sustitución , partiendo de lo establecido en la antedicha Disposición transitoria de la Ley de ordenación de los Transportes por carretera, interesaran lo que a su derecho conviniera. Ello permitía unificar concesiones y la inclusión de nuevos tráficos en las líneas preexistentes siempre que se respetasen las reglas de la normativa transitoria en que el equilibrio económico anteriormente existente ocupa un lugar relevante.

Mas lo significativo, en lo que aquí concierne, es no solo la publicación en el Boletín Oficial del Estado de los correspondientes expedientes de sustitución o modificación de concesiones, fuera a instancia de los concesionarios o de oficio, a fin de que los posibles interesados tengan noticia de la misma y pueda, si lo desean, personarse en el procedimiento y realizar las observaciones que estimen oportunas (art. 3.2.). Sino también que independientemente del trámite general de información pública, al que nos acabamos de referir, la citada norma establecía que deberán solicitarse, entre otros informes, el de los titulares de las concesiones que puedan resultar afectadas cuando de la tramitación del correspondiente expediente puedan resultar modificaciones de una concesión que trasciendan el ámbito de intereses, o sean, como en el caso de autos, susceptible de afectar a otras. Sólo así se respetaría ese equilibrio económico anteriormente existente al que nos hemos referido ya que mediante la oportuna audiencia el afectado podrá alegar y,en su caso, justificar si su línea se ve alterada económicamente por la modificación o sustitución . Y, finalmente, determinaba (art. 5) entre otros requisitos a cumplir por la resolución que autorización la realización de modificaciones en las condiciones de explotación que "no se ocasionen perjuicios a terceros".

Constatamos, pues, que, en efecto, nada vedaba que para atender a la flexibilidad de la ordenación del transporte por carretera atendiendo al interés público y las necesidades los usuarios a que se refiere el Preámbulo de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, se realizasen modificaciones amparadas por la Disposición Transitoria Segunda de aquella Ley sin necesidad de acudir al procedimiento ordinario de unificación de concesiones establecido en la Ley 16/1987, de 30 de julio, y desarrollado prolijamente por los artículos 80 y siguientes de su reglamento de desarrollo de 28 de setiembre de 1990 al regular la explotación y unificación de concesiones.

La racionalidad en la explotación de las concesiones de transporte público por carretera resulta, indudablemente, un valor a defender al que prestó especial atención la citada Disposición al regular por un procedimiento especial y transitorio la convalidación conjunta de concesiones existentes. Pero, siempre, respetando el principio de audiencia mediante la correspondiente comparecencia en el expediente cuando resultaren afectados o pudieren causarse perjuicios a terceros (art. 3.2.a) OM 14 de abril de 1988) a fin de no causar indefensión. Máxime si, como en el caso de autos, tras la convocatoria general a través del Boletín Oficial del Estado (art. 3.2 OM 14 de abril de 1988) se acoge un hecho nuevo -la tan citada hijuela Tarancón-Albacete- no recogido en el expediente originario. Recordemos que tal exigencia constituye un principio general de nuestro procedimiento administrativo , art. 112 LRAPC, a fin de que se depurasen las consecuencias de la citada coincidencia así como que también se establece en el procedimiento ordinario para modificar concesiones en el Reglamento de ordenación de los Transportes Terrestres, RD 1211/1990, de 28 de setiembre.

En consecuencia no justificado en autos, tal cual recoge la sentencia de instancia, que aquella incorporación derivada del cuadro 16, fuere notificada al titular de la concesión que podía ver perjudicados o mermados sus intereses económicos resulta evidente que la antedicha modificación conculcó el procedimiento establecido en la Disposición Transitoria tantas veces citada y su Orden Ministerial de desarrollo. Si el principio de audiencia constituye un requisito esencial en cualquier procedimiento más aún se hace necesario respetarlo en un procedimiento extraordinario como es el desarrollado a lo largo de un período de tiempo más que dilatado al amparo de una Disposición Transitoria.

No cabe, pues, acoger el motivo en lo que se refiere a la vulneración de la norma legal ni, tampoco, de la jurisprudencia.

En cuanto a esta última solo apuntar que lo vertido en la sentencia invocada por el recurrente la de 16 de junio de 1995 de este Tribunal no resulta extrapolable al caso de autos por cuanto realiza una cita incompleta. Admite, obviamente, las modificaciones de las concesiones para mejorar las condiciones de explotación a través del correspondiente expediente de sustitución. Pero tal aserto no puede desgajarse del marco en que se hace. Y así en el fundamento quinto de aquella se refleja de forma clara que se dió trámite de audiencia a la empresa recurrente como titular de una concesión afecta por las modificaciones solicitadas, quien se opuso a ella por entender que le perjudicaba. Es decir allí hubo un respeto del procedimiento aquí ausente.

Finalmente el séptimo motivo lo radica en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate, art. 88.1. d) LJCA en relación disposición transitoria segunda de la Ley 16/1987, de 30 de julio sobre ordenación de los transportes terrestres y la Resolución ministerial de 30 de mayo de 1988. Sustenta que tanto la empresa Auto Líneas Alsina SA como la administración se atuvieron al procedimiento especifico de convalidación o sustitución de concesiones de autobuses que permite modificaciones por lo que el acto no es nulo sino ajustado a derecho.

El Abogado del Estado rechaza el argumento en razón a que parte del mismo presupuesto que el anterior. Defiende que si se pretende preservar intangibles los principios básicos rectores de la ordenación del transporte por carretera, resultarían ilegítimamente transgredidos si, eludiendo el correspondiente concurso fueran atribuidas líneas o tráficos directamente a operadores del mercado del transporte en el curso de procedimientos de finalidad diversa como es el caso de la convalidación.

La recurrida mantiene que debería ser desestimado al no haber sido invocado en el escrito de preparación. Argumento al que debemos oponer que si figura en el escrito de preparación pero bajo el epígrafe sexto sin perjuicio de destacar la innecesariedad en la consignación de todos los motivos del recurso en el escrito de preparación (art. 89 LJCA) que si deben figuran en el de interposición al personarse ante este Tribunal (art. 92 LJCA) respetando eso sí como normas invocadas las debidamente aducidas en el proceso o tomadas en consideración por la Sala (art. 86.4 LJCA).

En cuanto al fondo del argumento insiste en que estaba vedado a la administración resucitar un procedimiento concluido y resuelto así como que no cabe homologar una resolución adoptada en el marco del procedimiento que regula la Orden de 14 de abril de 1988 cuando se han infringido el cuadro de garantías que ese mismo procedimiento establece en protección de los derechos de terceros.

Vemos, pues, que estamos ante argumentos que constituyen redundancia del anterior motivo lo que conduce a su rechazo por idénticas razones a las consignadas en el fundamento anterior.

Procede la imposición de las costas a la parte recurrente, a tenor art. 139 LJCA, hasta un límite de 2100 euros sin perjuiciode la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,