STS, 15 de Junio de 2002

La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Segunda, con fecha 4 de Febrero de 1996 y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de AVIS ALQUILE UN COCHE, S.A., contra la resolución del TEAC de fecha 23 de Febrero de 1995".

Contra la anterior sentencia, la representación procesal de "Avis" preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición, que articuló sobre la base de cuatro motivos, todos amparados en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en los que se denuncia la infracción del art. 4º.5 y Anexo D de la Sexta Directiva 77/388, de 17 de Mayo de 1977 y del art. 2º del Acta de Adhesión de España a las Comunidades Europeas, y de la jurisprudencia española y comunitaria en punto a la prevalencia y aplicabilidad directa del Derecho Comunitario --motivo primero--; la infracción, también, de los arts. 5.6º,4º.4 y 1º de la Ley 30/1985, de 2 de Agosto, y del 8.9º d) y 6,3º y 1º de su Reglamento de 30 de Octubre de 1985, puesto que el contrato con AVIS se realizó mediante contraprestación de naturaleza no tributaria --motivo segundo--; la infracción, asimismo, de los arts. 4º, regla 3ª, ó regla 2ª, del Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, aprobado por Decreto 923/1965, en relación con los arts. 8º ó 7º de su Reglamento de 25 de Noviembre de 1975, e infracción, igualmente, del art. 83.1 de la Ley 11/1977, de 4 de Enero, General Presupuestaria, en relación con el art. 1º del Decreto 1097/1977, de 1º de Abril, sobre Clasificación de Organismos Autónomos, y con el art. 3º del Decreto 3562/1972, de 23 de Diciembre, y art. 11.1º de la Orden de 28 de Febrero de 1973, sobre competencias del organismos autónomo Aeropuertos Nacionales --motivo tercero-- por ser propia de este ante la realización de actividades empresariales, y no ser servicio público de alquiler de coches sin conductor, y la infracción, por último, del art. 116.1, en relación con los arts. 1º, 80, 92 y 119, todos del Texto Articulado de la precitada Ley de Contratos del Estado, y en relación, también, con los arts. 39 y 70 de la Ley de Navegación Aérea de 29 de Julio de 1960 y con el art. 339.1º del Código Civil y 2º de la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 26 de Diciembre de 1958 y 26,21ª de la General Tributaria en su redacción vigente en 1988, por cuanto no tendrían carácter demanial las instalaciones no destinadas al servicio de navegación aérea --motivo cuarto--. Terminó suplicando la estimación del recurso y la sustitución de la sentencia impugnada por otra ajustada a Derecho y la formulación de cuestión prejudicial comunitaria en otro caso. Conferido traslado a la Administración del Estado, se opuso al recurso aduciendo, sustancialmente, su inadmisibilidad por falta de cuantía, habida cuenta que la liquidación impugnada ascendía a 5.179.640 ptas, inferior a los más de seis millones exigidos para poder tener acceso a la casación y, subsidiariamente, su desestimación, habida cuenta que, como la sentencia de instancia argumentó, hasta la Ley de Tasas y Precios Públicos de 1989, Ley 8/1989, de 13 de Abril, las concesiones se encontraban sujetas al ITP y AJD por ser de naturaleza tributaria la contraprestación percibida por la Administración y, por otra parte, dado que la concesión aquí considerada no suponía la prestación de servicios aeroportuarios por "Aeropuertos Nacionales". Terminó suplicando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.

Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 4 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Previamente al examen de los motivos de casación articulados por la entidad mercantil aquí recurrente, y por ser materia que, por afectar a la compentencia funcional de esta Sala se inscribe en el marco del orden público procesal (razón por la cual, aunque no hubiera sido aducida por la representación del Estado, como lo ha sido, tendría que ser objeto de análisis de oficio), corresponde examinar la causa de inadmisibilidad de este recurso consistente en haber recaído la sentencia impugnada en asunto cuya cuantía no superaba los seis millones de pesetas --art. 93.2.b) en relación con el 8, ambos de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, actuales arts. 86.2.b), en relación con el 7º, de la Ley vigente--.

En efecto. Ocurre que, en el supuesto de autos, hay que partir del hecho de que "AVIS" presentó ante la Delegación de Hacienda de Madrid el contrato administrativo de 19 de Julio de 1988, por virtud del cual el organismo autónomo "Aeropuertos Nacionales" le concedía la explotación de locales y aparcamientos en el Aeropuerto de Ibiza, acompañado de autoliquidación, en concepto de Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales (ITP), constitución de arrendamientos, que, sobre una base de 97.255.000 y al tipo del 4 por 100, daba como resultado una cuota de 3.890.200 ptas. Por la oficina, ante la discrepancia en el cálculo de la base --capitalización al 10 por 100 del canon mínimo fijado en el contrato en vez de su multiplicación por el tiempo de duración que había utilizado la interesada-- se concretó la misma en 220.200.000 ptas y se giró liquidación complementaria sobre una base diferencial de 122.945.000 ptas que, al mismo tipo del 4 por 100, arrojó una cuota de 4.917.800 ptas, integrada en una deuda tributaria de 5.145.640 ptas con la adición de intereses y honorarios.

Pues bien; aun cuando es cierto que, desde el escrito interponiendo reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Regional de Madrid, la hoy recurrente ha sostenido la no sujeción de la operación al ITP por su correlativa sujeción al IVA, no lo es menos que la impugnación ha girado en derredor de una liquidación cuya cuota, según reiteradísimo criterio jurisprudencial que, por lo conocido, no es necesario ya pormenorizar, es la determinante del cálculo de la "suma gravaminis" exigible en el acceso al recurso de casación a tenor de lo prevenido en el art. 50.3 y 51.1.a) de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable y 41.3 y 42.1.a) de la vigente.

Y es que el hecho de que la pretensión anulatoria de la parte, que incluso abarcaba la autoliquidación por ella realizada y la devolución del correspondiente ingreso, fuera precedida de la petición de que se declarase la sujeción al Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) del mencionado contrato de 19 de Julio de 1988 y, por ende, su correlativa no sujeción al ITP en virtud de lo dispuesto en los arts. 3º.3 de la Ley del IVA aquí aplicable --la 30/1985-- y 7º.5 del Texto Refundido del ITP y AJD de 30 de Diciembre de 1980, no puede desvirtuar la realidad, antes apuntada, de que la impugnación giró siempre en torno a la liquidación también referida con anterioridad.

Conviene recordar, a este respecto, que es criterio jurisprudencial reiterado que, cuando se trata de liquidaciones derivadas de comprobación de valores, no es éste valor el que determina la cuantía a efectos del acceso a la casación, sino el de la cuota que arroja la liquidación practicada --vgr. Sentencias, entre muchas más de 13, 19 (dos) y 20 de Septiembre de 2001--. Del mismo modo, en supuestos en que la parte solicitó la aplicación de exenciones --vgr. Sentencias de 25 de Octubre de 1999 y 13 de Julio de 2000-- esta Sala ha distinguido entre aquellos supuestos en que se pide la exención de un Impuesto sin que hayan precedido actos de liquidación de aquellos otros en los que la solicitud de declaración de exención encierra una impugnación implícita de las liquidaciones practicadas con cuantía claramente determinada, para admitir la casación en el primer caso e inadmitirla en el segundo.

En consecuencia, para evitar la accesibilidad de toda sentencia al recurso de casación mediante el sencillo procedimiento de solicitar un pronunciamiento general relativo a la sujeción o no sujeción de un determinado acto a un Impuesto o a la aplicación o nó de determinadas exenciones o beneficios fiscales, aunque la impugnación acabara necesariamente referida a liquidaciones concretas, se está en el caso de considerar inadmisible este recurso y, en el actual estado procedimental, valorar las causas de inadmisión como de desestimación, según también reiteradas y conocidas declaraciones jurisprudenciales.

Para cerrar el razonamiento ha de tenerse en cuenta que la razón de ser del establecimiento de una determinada "suma gravaminis" para el acceso a la casación es hacer factible que el Tribunal Supremo pueda cumplir adecuadamente su función de defensa de la norma y de su correcta interpretación, de unificación de los criterios interpretativos y aplicativos de las leyes, de nomofilaxis del ordenamiento jurídico, función ésta que este recurso tuvo desde sus orígenes y que nunca perdió y que resultaría imposible si cualquier liquidación tributaria --en lo que ahora importa-- pudiera tener acceso a la casación con solo ir anudada a un tema general, aun cuando este pudiera resultar relevante.

En un sistema casacional como el vigente en España, en que el acceso al Tribunal Supremo no está supeditado a la demostración de la conveniencia de un pronunciamiento jurisprudencial, como ocurre con los sistemas de "certiorari", la necesidad de observar rigurosamente los presupuestos de admisibilidad, inclusive este de la cuantía que no es ciertamente el mejor considerado o justificado en el terreno de los principios, resulta insoslayable.

Las tres modalidades casacionales --la ordinaria, la para unificación de doctrina y la en interés de ley-- procuran satisfacer la necesidad de doctrina legal o jurisprudencial y cohonestarla con la de limitar el acceso a la casación por razones operativas. Incluso en la última, y con una legitimación limitada a las Administraciones Territoriales o Entidades que tuvieran encomendada la defensa de intereses generales o corporativos --arts. 100 y 101 de la vigente Ley Jurisdiccional--, sin limitación de cuantía, se hace factible la fijación por esta Sala de doctrina legal sin afectar a la situación jurídica derivada de la sentencia recurrida. Pero, lógicamente, esto es cuestión diferente, que la Sala aduce para justificar las desestimaciones por falta de cuantía como la presente.

Aun cuando todo lo dicho exime a la Sala de cualquier otra consideración en orden a la desestimación de este recurso, ha de hacer presente que tiene sentada doctrina contraria a la propugnada por la recurrente en sus motivos casacionales y antes en la vía económico-administrativa y en la instancia jurisdiccional.

Lo ha hecho en las Sentencias de 2 de Junio de 2001 (recurso de casación 1952/96) y de 18 de Marzo de 2002 (recurso de casación 9152/96), en las que pretensiones similares a las aquí deducidas fueron desestimadas, en relación, también, a contratos concesionales otorgados por "Aeropuertos Nacionales" en el ejercicio de 1988. A título informativo interesa reproducir la argumentación básica de la última de las sentencias mencionadas, que recoge también, sustancialmente, la de la anterior, y en que la desestimación obedeció al siguiente triple orden de argumentos:

"En primer lugar, porque como ya se razona en la sentencia de instancia, el texto del art. 5º, apartado 6º, de la Ley del IVA, en su redacción original --que es la aquí aplicable y que anteriormente se ha transcrito-- no incluía ninguna excepción al régimen de no sujeción al Impuesto allí configurado que afectara a la actividad de explotación de locales en los aeropuertos, esto es, a la que supusiera el uso o aprovechamiento de inmuebles, o parte de los mismos, comprendidos en el dominio público aeroportuario. Solo hacía referencia, en la enumeración de actividades sujetas que después del supuesto de no sujección enumeraba --la enumeración contenida en el párrafo 2º de ese mismo apartado 6º--, a que, no obstante, estaban sujetas, entre otras actividades que no hacen al caso, las de "prestación de servicios portuarios y aeroportuarios", con clara alusión, por tanto y exclusivamente, a los servicios establecidos en beneficio de la navegación aérea. Siendo esto así y estando señalado en el Texto Refundido del ITP y AJD aprobado por Real Decreto-Legislativo 3050/1980, de 30 de Diciembre --el aquí asimismo aplicable--, como específico supuesto de sujeción al referido Impuesto, sin alusión a excepción alguna, "la constitución de... concesiones administrativas" --art. 7º.1.B--, vuelve a repetirse, con arreglo al régimen entonces aplicable, resultaba imposible entender sujeto al IVA el otorgamiento de concesiones administrativas y, consecuentemente, imposible también admitir la improcedencia de la liquidación en concepto de ITP que derivaba del precitado art. 3º.3 de la Ley 30/1985 y del art. 7º.5 del Texto Refundido de 30 de Diciembre de 1980, precisamente introducido por la Disposición Adicional de aquella.

En segundo término, porque la razón de que la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, introdujera, en el elenco de las operaciones no sujetas al IVA del art. 5º, ap. 6º, de su Ley, la excepción relativa a las concesiones administrativas que tuvieran por objeto "la cesión del derecho a utilizar inmuebles o instalaciones en puertos y aeropuertos", fué de pura coherencia legislativa, tan pronto se considere que dicha Ley --la 8/1989-- sustrajo del concepto tradicional de tasa, tal y como venía configurado en el art. 26.1.a) de la Ley General Tributaria y en la anterior Ley de 26 de Diciembre de 1958, de Tasas y Exacciones Parafiscales, "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público" para incluirlo en el nuevo concepto de "precio público" a que respondía su art. 24. Por ello, si no eran operaciones sujetas al IVA las entregas de bienes o prestaciones de servicios realizadas por el Estado, sus entidades territoriales y organismos autónomos que se efectuasen sin contraprestación o "mediante contraprestación de naturaleza no tributaria" y si la ocupación privativa o el aprovechamiento especial del dominio público habían dejado de constituir hecho imponible de una categoría tributaria --la tasa--, era lógico que, habiéndose eliminado la única causa impeditiva de su consideración como operación sujeta al IVA, se hiciera constar así al determinar los supuestos de sujeción y no sujeción a este Impuesto. No se trataba, pues, de ninguna corroboración de un criterio implícitamente contenido en la regulación anterior, sino todo lo contrario, porque fué necesaria una reforma de hondo calado en el sistema tributario, como fué el cambio, por reducción, del hecho imponible de una de las tres categorías tributarias tradicionalmente admitidas --la de la tasa, como ya se ha dicho--, para que tuviera que modificarse, por elemental lógica, la enumeración de los supuestos de no sujeción y sus excepciones en el IVA, y correlativamente la de sujeción, como trasmisión patrimonial sujeta al ITP, de las concesiones, con excepción, en este Impuesto, de las que tuvieran por objeto "la cesión del derecho a utilizar inmuebles o instalaciones en puertos o aeropuertos" (art. 7º. J. B) del Texto Refundido de 1980).

Y, por último y en tercer lugar, porque, abundando en el anterior razonamiento, y aunque se trate de situaciones no aplicables a unas concesiones otorgadas en 1988, como fueron las de autos, la Sentencia del Tribunal Constitucional 185/1995, de 14 de Diciembre, al declarar la inconstitucionalidad de los apartados a), b) y parte del párrafo 3º del ap. c) del art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, y sustraer del concepto de precio público (para asignarle la consideración de prestación patrimonial de carácter público sometida al principio de reserva de ley en materia tributaria ex art. 31.3 de la Constitución), en cuanto aquí importa, "la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público", vino a dejar la cuestión en los términos de su planteamiento inicial, esto es, el de que las contraprestaciones a dichas ocupación o aprovechamiento volvían a tener naturaleza tributaria --o, si se quiere naturaleza, de prestación patrimonial de carácter público de carácter tributario-- y, por consiguiente y en principio, quedaban excluidas del concepto de operación sujeta al IVA, aunque, ciertamente, subsistiera la excepción introducida por la tan repetida Ley 8/1989 respecto a que la cesión del derecho a utilizar inmuebles o instalaciones en puertos o aeropuertos constituyera supuesto de sujeción al IVA. Buena prueba de ello, fueron los esfuerzos que hubo de desplegar el legislador para dejar clarificada la cuestión. Así, aparte haber tenido que reintroducir las aludidas ocupación y aprovechamiento en el concepto de tasa mediante la Ley 25/1998, de Modificación de Régimen Legal de las Tasas Estatales y Locales y de Reordenación de las Prestaciones Patrimoniales de Carácter Público --y antes dar la necesaria cobertura legal a los que se habían integrado en la categoría de precio público en virtud del Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de Enero--, la Ley 66/1997 dió nueva redacción al supuesto de no sujeción del ap. 8º del art. 7 de la hoy vigente Ley del IVA --la Ley 37/1992, de 28 de Diciembre-- y, sobre todo, la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre-- de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, remachó la excepción al supuesto de no sujeción ahora considerado -- y, por tanto, la sujeción al IVA de las concesiones que tuvieran por objeto la cesión de inmuebles o instalaciones en aeropuertos-- no solo haciéndola comprender, como desde la Ley 8/1989 había ocurrido y expresamente, dentro de la enumeración de excepciones que, con mayor o menor extensión, habían sido reconocidas desde la Ley 30/1985, sino incluyéndola, también, en el supuesto de sujeción relativo a servicios portuarios y aeroportuarios (letra d) del meritado ap. 8º), mediante la expresión de que, en tales conceptos, se entenderían comprendidas las concesiones y autorizaciones exceptuadas de la no sujeción --las del ap. 9º-- o, lo que es lo mismo, las que tuvieran por objeto la cesión de la utilización de inmuebles en aeropuertos".

Con la exposición anterior, quiere significarse que, lejos de constituir las cesiones de referencia un supuesto de clara sujeción al IVA y, consiguientemente, de no sujeción al ITP bajo el régimen derivado de la redacción originaria de la Ley 30/1985, o implícitamente comprendido en la enumeración de supuestos de sujeción que la misma hizo, la evolución legislativa posterior vino a constatar, precisamente, lo contrario, es decir que fue necesaria una previsión específica de una Ley --la 8/1989-- para que algunas concesiones (después de esa ley, las que llevaran aneja la cesión del derecho a utilizar inmuebles o instalaciones en puertos o aeropuertos y actualmente también las que tuvieran por objeto la cesión del derecho a utilizar el dominio público portuario, o las infraestructuras ferroviarias, o las autorizaciones para la prestación de servicios al público y para el desarrollo de actividades comerciales o industriales en el ámbito portuario) pudieran entenderse sujetas al IVA. Con otras palabras: el régimen de sujeción normal de una concesión administrativa era y es el del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales --arts. 7º.1.B de los Textos Refundidos de 30 de Diciembre de 1980 y del vigente de 24 de Septiembre de 1993--. Solamente si tienen por objeto la cesión del derecho a utilizar inmuebles o instalaciones en puertos o aeropuertos (art. 7º.1.B) del Texto Refundido de 1993) o si se trata de las concesiones expresamente enumeradas en el art. 7º, ap. 9º, de la vigente Ley del IVA, que también constituyen servicios sujetos a dicho Impuesto, podrán entenderse sujetas a este y, si no estuvieren exentas, exceptuadas del régimen de sujeción previsto, en general, para las concesiones administrativas en el ITP. Cada excepción, en consecuencia, tiene que estar legal y expresamente establecida.

El primer motivo, pues, hubiera sido desestimado.

Importa reproducir, asimismo, la argumentación en torno a la Sexta Directiva Comunitaria.

Dice, en efecto, el fundamento tercero de la sentencia acabada de transcribir que "Tampoco puede acogerse la argumentación de que la sujeción de las concesiones de que aquí se trata al ITP, en la fecha de su otorgamiento, contradijera o vulnerara lo establecido en las Directivas Comunitarias IV y VI, fundamentalmente en la última, que es la que la recurrente da por infringida. En el último párrafo del apartado II de la Exposición de Motivos de la Ley del IVA de 1985 se indica textualmente que "de conformidad con el art. 4º, número 5, de la Sexta Directiva Comunitaria --se refiere la Exposición a la 77/388/CEE, de 17 de Mayo-- no se sujetan al Impuesto --al IVA-- las actividades que los Entes públicos realicen en régimen de Derecho Público, salvo los casos en que la no sujeción sea susceptible de ocasionar distorsiones en el fundamento de los mecanismos del mercado, en especial cuando se trate de actividades descritas en el Anexo D) de la misma Directiva" y que "el criterio concreto utilizado para determinar dichas actividades se fundamenta en la naturaleza tributaria de la contraprestación a percibir".

Pues bien; lo que se hizo, en este punto, en Ley del IVA de 1985, fué acoger, precisamente, el criterio material que gravitaba en torno a la discriminación de las operaciones sujetas al mencionado Impuesto, conforme quedó materializado en los antes analizados arts. 5º, apartado 6º, y 8º, apartado 9º, de la Ley y Reglamento, respectivamente, declarando no sujetas al IVA no ya todas las actividades que los Entes públicos realizasen en régimen de Derecho público, como el Texto de la Directiva permitía siempre que no se produjeran distorsiones en el funcionamiento de los mecanismos del mercado, según se ha visto antes, sino solo las que los mismos llevaran a cabo "sin contraprestación o mediante contraprestación de naturaleza tributaria", criterio mantenido, si bien con un gradual aumento de excepciones a la excepción --a la no sujeción, se entiende--, en las regulaciones del Impuesto posteriores a la Ley de 1985 --art. 7, aps. 8º y 9º de la vigente Ley de 1992 tras las modificaciones de 1997 y 1998--. Lo que ocurre es que la contraprestación de naturaleza tributaria, como ya se ha dicho antes con toda extensión, es la que ha caracterizado a las producidas como consecuencia de la ocupación y aprovechamiento de inmuebles incluidos en el dominio público aeroportuario, conforme vino a sancionar la Sentencia constitucional 185/1995 y la Ley 25/1998.

El motivo segundo de casación, por tanto, hubiera debido, también, ser desestimado.

Por las razones expuestas, se está en el caso de desestimar el recurso, con la preceptiva imposición de costas que deriva del mandato contenido en el art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,