STS, 20 de Septiembre de 2001

La sentencia dictada por la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Vizcaya de 16 de mayo de 1991 condenó al recurrente en casación D. Carlos José como autor del delito de tráfico de drogas que causa daño a la salud en la modalidad de cantidad notoria y pertenencia a Organización a la pena de seis años y un día de prisión mayor y 100.000.001 pesetas de multa y accesoria de suspensión de cargo público y derecho de sufragio durante el tiempo de condena, apreciando la concurrencia de la circunstancia atenuante analógica de arrepentimiento espontáneo, declarándose probados en la sentencia impugnada como hechos que el recurrente era miembro de la Ertzaina y participó en el mes de abril de 1988 en diversas operaciones de distribución y venta de cocaina en la provincia de Vizcaya, advirtiéndose que se le ocuparon tres papelinas, una bolsa de pequeño tamaño de plástico transparente que contenía cocaina, así como un dinamómetro marca Pesnet y tras la detención, indicó a los funcionarios policiales el lugar exacto en donde se encontraban los agujeros que utilizaban para ocultar la droga.

Por Orden del Consejero de Interior del Gobierno Vasco de fecha 4 de noviembre de 1993 se le impuso al miembro de la Ertzaina D. Carlos José , la sanción de separación definitiva del servicio como autor de una falta muy grave, prevista en el artículo 151.2 del Reglamento del Cuerpo, según el cual constituye falta muy grave cualquier conducta constitutiva de delito doloso, e interpuesto recurso de reposición fue declarado inadmisible por Resolución del Consejero de Interior Vasco de 13 de enero de 1994.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Bilbao, fue resuelto por sentencia de fecha 27 de febrero de 1997, dictada en el recurso ordinario nº 81/94, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de D. Carlos José contra la Resolución dictada el 13 de enero de 1994 por el Consejero de Interior del Gobierno Vasco, por la que se declara inadmisible el recurso de reposición interpuesto contra la Orden dictada por el mismo el 4 de noviembre de 1993, imponiendo al recurrente la sanción de separación del servicio, declarando, 1º) la conformidad a derecho del acto recurrido, 2º) no efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la sustanciación del presente recurso".

Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Carlos José y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Gobierno Vasco.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de septiembre de 2001.

El primero de los motivos de casación en que se basa la representación procesal del recurrente se fundamenta en el artículo 25 de la Constitución, en relación con los artículos 1.3 y 31 de la Ley 30/84, por entender que la comisión de un delito doloso no puede calificarse como falta muy grave, invocando la sentencia del Tribunal Supremo de 4 de junio de 1987.

Analizando esta alegación de la parte recurrente procede señalar, previamente, que el artículo 25.1 de la C.E. expresa que nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento, extendiendo al ámbito administrativo sancionador el principio de legalidad propio del orden penal (según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, en Sentencias, entre otras, de 14 de mayo y 24 de noviembre de 1984).

El artículo 25.1 de la Constitución recoge en nuestro sistema jurídico dos esenciales garantías:

1. La garantía material, consistente en la predeterminación de las conductas, lo que ratifica la jurisprudencia constitucional en sentencias, entre otras, núms. 75/84, 182/90 y sucesivas.

2. La garantía formal, que, en este caso, se concreta en la necesaria habilitación legal de la norma sancionadora y que han reconocido, entre otras, las sentencias constitucionales 77/83, 2/87, 42/87, 101/88, 29/89, 69/89 y 22/90.

En la cuestión examinada, no cabe hablar de violación del artículo 25.1 de la Constitución, pues de lo actuado se infiere la plena conformidad al ordenamiento jurídico de los actos administrativos recurridos, estando perfectamente delimitadas las conductas sujetas al procedimiento administrativo sancionador y habiéndose aplicado correctamente en la resolución impugnada, los preceptos legales de aplicación, por lo que resulta desestimable el motivo.

Tampoco pues estimarse la vulneración de los artículos 1.3 y 31 de la Ley 30/84, partiendo de la inaplicabilidad en la cuestión suscitada de los referidos preceptos, máxime cuando los hechos se producen encontrándose vigente la disposición final primera de la Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado 2/86 y haber sido suspendida la tramitación del expediente administrativo, pendiente de la aplicación de la sentencia penal, y el hecho de que no se encontrara entre las sanciones muy graves en la previsión del artículo 31 de la Ley 30/84 la conducta sancionada, no es determinante de la estimación del motivo casacional.

Finalmente, los criterios manifestados por la invocada sentencia de 4 de junio de 1987 de esta Sala, apoyan el criterio mantenido por la sentencia recurrida, pues en dicha sentencia se reconoce que la Ley 30/84, si bien no recoge como faltas muy graves la conducta constitutiva de delito doloso, la Ley Orgánica 2/86 de 13 de marzo de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad tipifica como falta muy grave en el artículo 27, la referida conducta, tratándose de un supuesto en el que no podemos llegar a la conclusión de que la sanción impuesta careciera de vigencia y de efectividad en el momento de su aplicación, siguiendo la doctrina jurisprudencial invocada, pues para imponer sanciones por hechos que merezcan tal correctivo, no sólo han de estar contemplados y sancionados por la Ley vigente en el momento de su comisión, sino también cuando se juzgue o determine por el órgano competente la aplicación de la correspondiente norma sancionadora a los hechos, tratándose de un supuesto de conducta constitutiva de un delito de tráfico de estupefacientes sancionada con separación del servicio, que se comete estando vigente el Estatuto del País Vasco (art. 17), en relación con el Reglamento de la Policía Autónoma Vasca de 15 de junio de 1982 y la sanción se impone promulgada la Ley 4/92 de Policía del País Vasco.

El segundo de los motivos de casación, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la LJCA en la redacción por la Ley 10/92, se fundamenta en la vulneración de la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica 3/79, en relación con el artículo 25.1 de la Constitución, invocándose, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de junio de 1988 y 30 de mayo de 1994.

El alcance del principio de reserva de ley establecido en el artículo 25.1 de la Constitución no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones, como con referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias o, por último, por exigencias de prudencia y oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de la ordenación territorial o por razones materiales, puesto que aquel precepto determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una norma de rango legal, como han tenido ocasión de reiterar las sentencias constitucionales 77/83, 87/85 y 2/87, entre otras.

También la sentencia constitucional 101/88 establece dos aspectos fundamentales: a) No es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución, como ya reconoció la precedente sentencia constitucional 11/81 y b) Tampoco cabe ignorar que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, como reconoció la sentencia constitucional 15/1981 y la sentencia constitucional núm. 29/89, de 6 de febrero, no hace sino ya reiterar la doctrina expuesta por el Tribunal en las sentencias constitucionales 42/87 y 101/88, según las cuales son nulas las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueben en virtud de habilitaciones que hayan de entenderse derogadas por la Constitución, siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues, en caso contrario, no puede decirse que se hayan servido de una remisión normativa ya caducada.

Del análisis precedente se infiere que con arreglo a la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional la normativa sancionadora resulta constitucionalmente lícita cuando es la ley la que ha de servir de cobertura y quedan suficientemente determinados los elementos esenciales de la conducta antijurídica y la naturaleza y límites de las sanciones a imponer, como reconoció la jurisprudencia constitucional en precedentes sentencias, algunas de las cuales han sido invocadas, como las STC núms. 77/83, 83/84 y 3/88.

En la cuestión examinada no cabe hablar de vulneración de la disposición transitoria cuarta de la Ley Orgánica 3/79, reguladora del Estatuto del País Vasco, en relación con el artículo 25 de la Constitución, puesto que en el caso examinado, es de tener en cuenta la previsión de tal disposición transitoria cuarta que establecía la reserva de ciertas facultades a un órgano mixto, como es la Junta de Seguridad, habiéndose completado su regulación por el Real Decreto 2903/80, sobre establecimiento y actualización de Miqueletes forales y Miñones, el Reglamento de la Policía Autónoma del País Vasco de 15 de junio de 1982, la disposición final primera de la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y la Resolución de la Comisión de Instituciones e Interior del Parlamento Vasco de 5 de abril de 1990, sobre criterios para el desarrollo del Estatuto en materia de Policía autónoma, así como el Acuerdo de limitación de servicios entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y la Policía Autónoma Vasca, que concluyen con la aprobación de la Ley 4/92 de 17 de julio de Policía del País Vasco sobre esta materia.

La jurisprudencia en que se apoya la parte recurrente no es determinante de la estimación del motivo:

1. La sentencia de 22 de junio de 1988, mantiene el criterio jurisprudencial, con arreglo a la doctrina del Tribunal Constitucional en sentencia de 7 de abril de 1987, que cualquiera que sea la validez y aplicabilidad de las normas preconstitucionales incompatibles con el principio de legalidad que garantiza el artículo 25, a partir de la entrada en vigor de la misma supone que toda remisión a la potestad reglamentaria para la definición de nuevas infracción o la introducción de nuevas sanciones, carece de virtualidad y eficacia, pues obliga al legislador a regular los tipos de infracción administrativa y las sanciones correspondientes para dar cumplimiento al principio de reserva de ley que no aparece vulnerado en la cuestión examinada.

2. La invocada sentencia de 30 de mayo de 1994 tampoco es determinante de la estimación del motivo, pues en dicha resolución se reconoce la existencia de relaciones especiales de sujeción aceptada por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, teniendo en cuenta a este respecto las sentencias de 21 de diciembre de 1989, 20 de marzo de 1990, 10 de diciembre de 1991 y 28 de febrero de 1995, alguna de las cuales son citadas por la parte recurrente como fundamento de su pretensión, teniendo en cuenta que ya en la primera de éstas se afirma que el alcance de reserva de ley consagrado en el artículo 25 de la CE pierde parte de su fundamentación en el seno de la relación de sujeción especial e incluso en dicho ámbito, una sanción carente de toda base legal devendría lesiva de los derechos fundamentales, lo que no sucede en este caso y procede desestimar el motivo.

El tercero de los motivos de casación se fundamenta en la aplicación del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92, por vulneración del artículo 25.1 de la Constitución, en relación con el artículo 27.3 de la Ley Orgánica 2/86 y la disposición final primera, por entender que en la cuestión examinada estaba proscrita la aplicación analógica.

En la cuestión examinada no aparece vulnerado el principio de analogía pues ciertamente en el artículo 27.3 de la Ley Orgánica 2/86 la sanción de separación de servicio se produce en el ámbito administrativo como consecuencia de la comisión de una conducta constitutiva de un delito doloso, como sucede en el caso examinado y no cabe hablar de aplicación analógica, pues tanto si se aplica el Reglamento de la Policía Autónoma Vasca de 1982, especialmente el artículo 151.2, como sucede en el acto administrativo originario recurrido, como si aplicara el artículo 92 y siguientes de la Ley 4/92 de la Policía Autónoma Vasca y así lo reconoce la sentencia recurrida, está plenamente tipificada la conducta sancionadora dimanante de una sentencia penal firme, en la que se condena al hoy recurrente como autor responsable de un delito de tráfico de drogas y no resulta constatada la vulneración del artículo 27.3 de la L.O. 2/86 que no ha sido aplicada por la sentencia recurrida, resultando improcedente la estimación del motivo.

El cuarto motivo de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92, se fundamenta en el artículo 106.1 y 25.2 de la Constitución, en relación con el artículo 93.1 de la Ley 4/92 de la Policía Autónoma Vasca, entendiendo que debió aplicarse la suspensión y no la separación del servicio.

Sobre este punto, la sentencia recurrida es suficientemente explícita y la fundamentación jurídica que en ella se contiene procede ser confirmada, puesto que tuvo en cuenta la condición del recurrente como miembro de la Policía de la Comunidad Autónoma Vasca, que tiene atribuida como una de sus funciones la de velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico y la prevención, investigación y persecución de delitos en los términos previstos en la ley.

Su conducta causó un grave daño al prestigio de la Policía y hay que estimar proporcionada la imposición de la sanción habida cuenta de la gravedad de los hechos y las circunstancias concurrentes.

En consecuencia, no se entiende vulnerado el principio de proporcionalidad y procede la desestimación del motivo, en coherencia con reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias de 28 de marzo de 1996, 2 de octubre de 1997 y 20 de julio de 1999) y de esta Sala (en sentencias de 8 de octubre de 1994, 1 de febrero y 30 de abril de 1995 y 20 de septiembre de 2001, dictada en recurso de casación 3631/97 -fundamento jurídico quinto-)

El último de los motivos de casación, con fundamento en el artículo 95.1.4 se basa en la infracción del artículo 25.1 de la Constitución, en relación con el artículo 157.2 del Reglamento de Policía Autónoma Vasca por entender que la sentencia recurrida efectúa una interpretación errónea del principio de retroactividad de la ley más favorable.

En este punto, la sentencia impugnada reconoce que, si bien es cierto que el Reglamento de la Policía Autónoma Vasca en su artículo 157.2 establece que la sanción de separación se acordará por el Gobierno Vasco, a propuesta del Consejero de Interior, el principio de retroactividad de la Ley sancionadora más favorable supone su aplicación íntegra, de forma que la elección entre el antiguo y la nueva debe hacerse de forma global, sin que sea lícito fraccionar una u otra normativa seleccionando los preceptos más beneficiosos.

Como se indica en el fundamento jurídico tercero de la sentencia impugnada, comparando las dos normativas, la vigente en el momento de la comisión de la conducta infractora y la que lo estaba al dictarse la resolución, se observa que la misma conducta está sancionada de forma más favorable en la segunda, calificándola como falta muy grave la Ley 4/92 que recoge como sanción no sólo la separación, sino la suspensión de funciones, categoría inferior no prevista para las faltas muy graves en el Reglamento de la Policía Autónoma Vasca de 1982, lo cual no revela que la conducta infractora deje de encajar en el artículo 151 del Reglamento.

Así, cuando se conocía el procedimiento penal, se le incoó un expediente informativo, éste permanece en suspenso y el pliego de cargos que es el elemento que define realmente la acusación disciplinaria, no se le formaliza hasta el 20 de enero de 1993, de forma que hasta que la sentencia penal es firme, no se le sigue el correspondiente procedimiento administrativo sancionador, sin que ello suponga vulneración de los preceptos invocados en el motivo, que procede desestimar.

En suma, en la cuestión examinada, concurrieron las siguientes circunstancias:

1. Inexistencia de vulneración del artículo 25 de la Constitución, pues no existe violación del principio de reserva de ley respecto del ejercicio de la potestad disciplinaria por parte del Gobierno Vasco.

2. No hay contradicción entre la disposición transitoria cuarta del Estatuto, el Reglamento de la Ertzaina, la Ley 30/84 y la Constitución: artículos 25, 103, 106, así como las previsiones contenidas en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado 2/86: en especial, artículo 27 y la Ley 4/92 de Policía del País Vasco: artículo 92 en relación con el artículo 151 del Reglamento de Policía Autónoma Vasca de 1982.

3. La aplicación en la cuestión examinada del Reglamento de la Policía Autónoma Vasca encuentra su habilitación legal dimanante del artículo 17 y de la disposición transitoria cuarta del Estatuto de Autonomía del País Vasco, en relación con la Ley de Policía del País Vasco, que ratifican y confirman el tipo infractor aplicable y la sanción impuesta, sin que ello obstaculice la aplicación supletoria de la Ley Orgánica de Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado.

4. La subsidiaridad viene sometida al principio de especialidad de la función policial, que en este caso se establece en el propio texto constitucional, sin que se entienda violado el principio de proporcionalidad y sí por el contrario los principios rectores de la relación especial de sujeción de la Policía, llegándose a la conclusión de la plena conformidad al ordenamiento jurídico de la sentencia recurrida.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente en casación.