STS, 6 de Marzo de 2008

Por escrito de 6 de octubre de 2004, D. Ángel Jesús, interpuso recurso contencioso administrativo contra la Resolución de 7 de julio de 2004 de la Ministra de Educación y Ciencia, antes expresada, y tras los tramites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por Sentencia de 15 de noviembre de 2006, cuyo fallo es del siguiente tenor: "ESTIMAR parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Ángel Jesús contra la resolución a que las presentes actuaciones se contraen, y anular la resolución impugnada por su disconformidad a Derecho en el sentido de que la homologación pretendida debe quedar condicionada a la superación por parte del interesado de una prueba de conjunto sobre las materias cuya falta o insuficiencia haya sido constatada por el Consejo de Coordinación Universitaria. Sin imposición de costas".

Una vez notificada la sentencia, el Abogado del Estado manifiesta su intención de interponer recurso de casación, acordando la Sala sentenciadora tener por preparado el citado recurso, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización el recurso de casación la Administración recurrente interesa que se "acuerde casar la citada sentencia y de dicte otra por la que acuerde la plena conformidad a Derecho del acto impugnado en la instancia".

La representación procesal de la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación por las razones que expone.

Por providencia de 26 de febrero de 2008, se señaló para votación y fallo el día veintiocho de febrero del año dos mil, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estima parcialmente el recurso contencioso administrativo y anula la resolución impugnada refiriendo en sus fundamentos jurídicos lo siguiente:

"2.- La LO 11/1983, de 25 agosto de Reforma Universitaria, en su art. 32-2, acorde con el art. 149-1.30 de la CE, dispone que el Gobierno regulará las condiciones de homologación de títulos extranjeros. En cumplimiento de los mandatos contenidos en la Constitución y en la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, nació el Real Decreto 86/1987, de 16 enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior. En igual sentido el art. 36-2 b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades faculta al Gobierno para regular las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior y el Real Decreto 285/2.004, de 25 de Febrero, que desarrolla la LO 6/2001 en este aspecto y sustituye al Real Decreto 86/1987, establece en su Disposición Transitoria única que los procedimientos anteriores a su entrada en vigor se rigen y resuelven de acuerdo con la normativa vigente en el momento de su iniciación, por lo que la solicitud de la demandante habrá de tramitarse conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 86/87. Debe señalarse que el RD 86/1987, de 16 de enero, como normativa aplicable al caso por razones temporales, después de establecer en su art. 6 como fuentes a tener en cuenta para dictar las resoluciones sobre homologación de títulos extranjeros los tratados o convenios internacionales y las tablas de homologación de planes de estudio y de títulos aprobados por el Ministerio de Educación y Ciencia, señala en el art. 7 que en defecto de las anteriores se tendrán en cuenta: el currículum académico y científico, los precedentes administrativos, el prestigio de la Universidad o Institución extranjera que concedió el título cuyo reconocimiento se solicita y la reciprocidad otorgada a los títulos españoles. La resolución se adopta tras el correspondiente informe de la Comisión Académica del Consejo de Universidades - hoy Consejo de Coordinación Universitaria RD 1504/2003 - y puede determinar la homologación directa, la exigencia previa de una prueba de conjunto si se aprecia que la formación acreditada no guarda equivalencia con la que proporciona el título español (art. 2º ) y la denegación si tampoco se considera suficiente la realización de tal prueba. Se desprende de ello la relevancia en el procedimiento del informe emitido por la Comisión del Consejo de Coordinación Universitaria, en cuanto implica un juicio valorativo a través del cual, comparando la formación invocada por el solicitante, tanto en lo relativo a su duración como a su contenido y alcance, determina la equivalencia exigida para la homologación, juicio que por su carácter técnico ha de prevalecer salvo prueba en contrario, pero sin que pueda sustituirse por el que subjetivamente pueda realizar la parte. La Comisión Académica del Consejo de Coordinación Universitaria no es un órgano ajeno al proceso de establecimiento del título español y desconocedor de sus contenidos sino que, por el contrario, su intervención está prevista legalmente desde un momento anterior al establecimiento del título y conoce por ello perfectamente cuales son los presupuestos de contenido y duración necesarios para su obtención en España y, por tanto, los que han de exigirse en los títulos extranjeros que pretendan ser homologados en nuestro país; por ello, y por su carácter de órgano técnico que tiene encomendada la realización del expresado juicio de equivalencia, sus informes han de considerarse especialmente relevantes. En el caso de autos el Consejo de Coordinación Universitaria se ha pronunciado el 30-10-2003 en sentido desfavorable, indicando que no cumple con los requisitos que figuran en los planes de estudios establecidos en el RD 1463/1990 y en la OM de 11 de septiembre de 1991, y que faltan por cursar: Alimentación y Cultura, Bromatología, Dietética y Nutrición, Higiene de los Alimentos, Normalización y Legislación y Salud Pública. 3.- Como se desprende del informe citado, la valoración realizada por dicho órgano técnico aprecia carencias numerosas en relación con la formación exigida en España para la obtención del título solicitado, carencias que se citan y que afectan al contenido troncal y esencial de dicha titulación, conclusiones que en modo alguno se han desvirtuado mediante las alegaciones de la demanda que se limitan a afirmar, con un alcance distinto al que les atribuye el Consejo de Universidades, que el estudio de tales materias trónchales queda parcialmente distribuido en diversas asignaturas de su plan de estudios, y que las materias cuya carencia determina el informe negativo y la resolución denegatoria, se encuentran comprendidas en un Master Universitario en Ciencia e Ingeniería de los Alimentos cursado en la Universidad Politécnica de Valencia en el año 2001, aspectos que ya tuvo ocasión de valorar el órgano técnico emisor del informe con el resultado antes señalado. 4.- Por lo expuesto, es evidente, que la respuesta a la pretensión principal de homologación ha de resultar desestimatoria y quedaría por estudiar la pretensión subsidiara centrada en que se supedite la homologación a la superación de una prueba específica. Hay que tener presente que el art. 2 del Real Decreto 86/87 dispone que: "La homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título". La resolución recurrida, de las tres posibilidades que se abren con la solicitud de homologación de un titulo de educación superior extranjero, se decanta por denegación pura y simple, y el Consejo de Coordinación Universitaria no se pronuncia expresamente sobre la procedencia o no de la prueba de conjunto, pero la Comisión de la especialidad no hace objeción a la equivalencia en duración sino únicamente se centra en la falta de equivalencia de contenidos y el informe del órgano técnico no permite considerar que no se reúnan los requisitos mínimos de contenido, sino que estamos ante unas carencias concretas al concretarse la insuficiencia de la formación sólo a alguna de las materias que comprenden el plan de estudios, por lo que aplicación la posibilidad de condicionar la homologación a la superación de la prueba a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto, esta ajustada a las previsiones normativas y a la base fáctica del asunto y, en consecuencia, procede estimar la pretensión subsidiaria que se contiene en la demanda. Por todo ello, procede estimar parcialmente el recurso y confirmar la resolución impugnada."

La Administración recurrente funda su escrito de interposición en un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional al estimar que la Sentencia recurrida infringe el «artículo 2 del real Decreto 86/1987, de 16 de enero (RD 86/87 ), por el que se regularon las condiciones de homologación de títulos extranjeros de educación superior, aplicable al caso que nos ocupa "ratione tempore", así como de la jurisprudencia relativa al mismo». Según el Abogado del Estado «La interpretación del órgano "a quo" expuesta, a juicio de esta representación, no es correcta. Por una parte, el tenor literal del art. 2 del RD 86/87, es muy claro al establecer el mecanismo de la prueba de conjunto como una posibilidad que la Administración puede otorgar a los que piden la convalidación de su título extranjero si estima que dicha prueba puede ser un mecanismo apto, en el caso concreto planteado, para enjuiciar si concurre o no la equivalencia de las formaciones que se erige en criterio esencial en materia de homologación de títulos. En ningún caso se pueda entender el ofrecimiento de la prueba de conjunto, visto el precepto citado, como una obligación de la Administración», añadiendo que «a mayor abundamiento, aunque el Consejo de Coordinación Universitaria no diga expresamente que no procede la prueba de conjunto, si no ofrece la misma e informa desfavorablemente la homologación, es claro que su opinión es contraria a la procedencia de dicha prueba». Por ello, sostiene que al afirmarse por la Sala de instancia que «debe ofrecerse la prueba de conjunto al solicitante, a pesar de la opinión contraria del Consejo de Coordinación Universitaria, la Sentencia contradice la propia jurisprudencia de la Audiencia Nacional y de ese Alto Tribunal al que ahora tenemos el honor de dirigirnos sobre la presunción de legalidad y acierto de los informes de este órgano basada en su carácter técnico e imparcial», alegando que «el hecho de que la falta de equivalencia de las formaciones se haya referido por la Administración a asignaturas concretas no conlleva necesariamente, como entiende la Sentencia recurrida, que la prueba de conjunto sea el mecanismo apto para apreciar la equivalencia. Esta es una conclusión de carácter técnico que exige conocer el contenido de las distintas asignaturas y su peso específico dentro de la Licenciatura y, por ello, es el órgano especializado de la Administración el que debe alcanzar la misma».

Y procede acoger tal motivo de casación.

La Sentencia recurrida funda la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo en el hecho de que el informe de 30 de octubre de 2003 del Consejo de Coordinación Universitaria "no se pronuncia expresamente sobre la procedencia o no de la prueba de conjunto", así como que "la Comisión de la especialidad no hace objeción a la equivalencia en duración sino únicamente se centra en la falta de equivalencia de contenidos y el informe del órgano técnico no permite considerar que no se reúnan los requisitos mínimos de contenido, sino que estamos ante unas carencias concretas al concretarse la insuficiencia de la formación sólo a alguna de las materias que comprenden el plan de estudios", de donde concluye que la "aplicación de la posibilidad de condicionar la homologación a la superación de la prueba a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto, está ajustada a las previsiones normativas y a la base fáctica del asunto".

Pues bien, esta Sala no puede compartir la anterior conclusión. El mencionado Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, por el que se regulan las condiciones de homologación de títulos extranjeros de Educación Superior, establece en su artículo 2 los siguiente: «La homologación de títulos extranjeros de educación superior sólo podrá exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En tales supuestos podrá condicionarse la homologación a la superación de una prueba sobre aquellos conocimientos básicos de la formación española requeridos para la obtención del título».

Así, la correcta interpretación del precepto determina la existencia de tres posibilidades. La primera posibilidad es que la Administración deniegue directamente la homologación si la entidad y trascendencia de las carencias advertidas en la formación del solicitante son tan acusadas que no permiten trazar una equivalencia siquiera aproximada. La segunda, es que si las carencias advertidas en aquel juicio comparativo no son tan acusadas, la Administración otorgue la homologación, no de manera directa, sino subordinada a la superación de una determinada prueba de conjunto. Y por último, la tercera que la Administración tras el juicio de equivalencia conceda directamente la homologación sin dar lugar a la realización de la citada prueba.

Por lo tanto, esta Sala entiende que, el hecho de que el Consejo de Coordinación Universitaria no se pronuncie expresamente sobre la procedencia o no de la prueba de conjunto, no permite llegar a la conclusión mantenida por la Sentencia recurrida, toda vez que dentro de las posibilidades a las que se ha hecho referencia la Administración optó - a la vista del informe "desfavorable" del Consejo- por denegar directamente la homologación, lo que hacía innecesario cualquier pronunciamiento sobre la prueba de conjunto.

A lo anterior tampoco obsta el hecho de que -como manifiesta la Sentencia recurrida- el Consejo de Coordinación -aunque la Sentencia se refiere a la Comisión de la especialidad- no haga objeción a la equivalencia en duración sino que únicamente se centre en la falta de equivalencia de contenidos por lo que, según aquélla, el informe del órgano técnico no permite considerar que no se reúnan lo requisitos mínimos de contenido, sino que se tratan de unas carencias de formación referidas a alguna de las materias que comprende el plan de estudios.

En este punto conviene recordar lo mantenido por esta Sala en relación a la discrecionalidad técnica de las Comisiones evaluadoras o calificadoras.

Como sostiene el Tribunal Constitucional en el FJ 6º de su Sentencia 219/2004, de 29 de noviembre, recordando lo afirmado en su Sentencia 39/1983, de 16 de mayo, FJ 4º, la existencia de la discrecionalidad técnica "no supone naturalmente desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva recogida en el art. 24.1 de la Constitución, ni el principio del sometimiento pleno de la Administración pública a la Ley y al Derecho (art. 103.2 ), ni la exigencia del control judicial sobre la legalidad de la actuación administrativa y su sumisión a los fines que la justifican (art. 106.1 ). Tampoco supone ignorar los esfuerzos que la jurisprudencia y la doctrina han realizado y realizan para que tal control judicial sea lo más amplio y efectivo posible. Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados.

Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad".

Adiciona que "si el órgano judicial diera por buena, sin más, la decisión administrativa sin realizar el control exigible de la misma que impone el art. 24.1 CE, vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial (SSTC 97/1993, de 22 de marzo, y 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 5 )".

Con mención de la doctrina elaborada por el citado Tribunal (por todas STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3º ) insiste en que lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores salvo circunstancias excepcionales.

Avanza en su razonamiento argumentando que "ni el art. 24.1 ni el 23.2 CE incorporan en su contenido un pretendido derecho de exclusión del control judicial de la llamada discrecionalidad técnica" (SSTC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3; 138/2000, de 29 de mayo, FJ 4 ), pero además, declara (STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3 ) que "la determinación de si un concreto curso cumple o no los requisitos exigidos en las bases de la convocatoria... no se incluye en el ámbito de la discrecionalidad técnica, de suerte que el Tribunal con su decisión de excluir determinados cursos por incumplimiento de los requisitos necesarios se limitó a fiscalizar desde el plano de la legalidad la actuación del órgano calificador". Subraya también que "la determinación de si la fórmula empleada para la corrección de determinados ejercicios de un proceso selectivo ha sido aplicada correctamente o no, tampoco entra dentro del ámbito de la discrecionalidad técnica, y por tanto dicha circunstancia, que en absoluto implica sustituir la actividad de la Administración, debe ser controlada por los Jueces y Tribunales cuando así sea demandado por los participantes en el proceso selectivo".

Por todo ello, la discrecionalidad técnica expresada conduce a partir de una presunción de certeza o de razonabilidad de la actuación administrativa, apoyada en la especialización y la imparcialidad de los órganos establecidos para realizar la calificación. De modo que dicha presunción "iuris tantum" sólo puede desvirtuarse si se acredita la infracción o el desconocimiento del proceder razonable que se presume en el órgano calificador, bien por desviación de poder, arbitrariedad o ausencia de toda posible justificación del criterio adoptado, entre otros motivos, por fundarse en patente error, debidamente acreditado por la parte que lo alega. Por ello, la discrecionalidad técnica reduce las posibilidades de control jurisdiccional sobre la actividad evaluadora de los órganos de la Administración prácticamente a los supuestos de inobservancia de los elementos reglados del ejercicio de la potestad administrativa y de error ostensible o manifiesto, quedando fuera de ese limitado control aquellas pretensiones de los interesados que sólo postulen una evaluación alternativa a la del órgano calificador, moviéndose dentro del aceptado espacio de libre apreciación, y no estén sustentadas con un posible error manifiesto.

En atención a lo anterior, esta Sala entiende que si el Consejo de Coordinación Universitaria, examinada la formación del solicitante y de las carencias apreciadas en la misma, emitió un informe desfavorable a la homologación, tal criterio técnico debe prevalecer sobre el mantenido por la Sentencia de instancia que, por otro lado, resulta contradictorio con lo expresado en su Fundamento de Derecho Tercero en el que sostenía que "Como se desprende del informe citado, la valoración realizada por dicho órgano técnico aprecia carencias numerosas en relación con la formación exigida en España para la obtención del título solicitado, carencias que se citan y que afectan al contenido troncal y esencial de dicha titulación", añadiendo que tales conclusiones "en modo alguno se han desvirtuado".

La estimación del anterior motivo de casación obliga a esta Sala de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción a resolver la cuestión de fondo en los términos en que aparezca planteado el debate que, de acuerdo con las razones que han sido expuestas en el anterior Fundamento, conllevan la desestimación del recurso-contencioso administrativo interpuesto.

No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.