STS, 12 de Abril de 2005

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Sexta) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por Don Gonzalo, contra la resolución de la Subdirección General de Recursos Administrativos del Ministerio de Industria y Energía de fecha 18 de enero de 2000, desestimatoria en recurso de la interpuesta contra Resolución de la Subsecretaría de 6 de septiembre de 1999, que desestima la solicitud del recurrente de que su grado académico le habilite para ejercer en España las profesiones de Ingeniero Industrial e Ingeniero Técnico Industrial.

Notificada esta sentencia a las partes, por el referido recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de septiembre de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente (Don Gonzalo) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 28 de octubre de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por errónea interpretación del apartado 1 del art. 2 del Real Decreto 1655/1991, de 25 de octubre.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, errónea interpretación de los arts. 2 y 4 del Real Decreto 1655/1991, de 25 de octubre.

3) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, en relación al principio de igualdad.

Terminando por suplicar sentencia por la que estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida, por los motivos que quedan alegados y, en su lugar dicte otra que estime íntegramente la súplica de la demanda en su día formulada, con revocación del acto administrativo recurrido, declarando haber lugar al reconocimiento de la titulación del recurrente a los efectos del ejercicio en España de las profesiones de Ingeniero Industrial e Técnico Industrial, con imposición de costas de la instancia a la administración demandada.

Por providencia de la Sala, de fecha 13 de abril de 2004, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 11 de mayo de 2004 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 14 de junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se tenga por opuestos al recurso de casación y en su día se dicte sentencia que lo desestime.

Por providencia de fecha 18 de enero de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 5 de abril del corriente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

El origen de este litigio se encuentra en la resolución de la Subdirección General de Recursos Administrativos del Ministerio de Industria y Energía que confirmó en alzada la denegación de la solicitud de don Gonzalo de que su grado académico de "Bachelor of Science in Technology Management with Second Class Honours, División 2ª", obtenido en University of Wales Institute Cardiff (Reino Unido) le habilite para ejercer en España las profesiones de Ingeniero Industrial e Ingeniero Técnico Industrial. El fundamento de la denegación fue que las enseñanzas para la obtención del título fueron impartidas en su totalidad en el Centro de Estudios Superiores de la Fundación San Valero de Zaragoza que tiene suscrito con la Universidad de Cardiff un convenio de naturaleza jurídico-privada, pero sin que dicho Centro estuviera constituido en España como Centro Universitario, y no constar en la fecha de expedición del título de la correspondiente autorización por parte de las autoridades administrativas españolas, de tal forma que el título surtirá efectos que le otorgue la correspondiente legislación del país expedidor, pero no puede extender los efectos a otro país, operando un efecto sanador que viniera a dotar de validez académica oficial a estudios que carecen de ella por expresa prescripción legal, máxime al poner en relación dos concepciones diversas del título: la anglosajona que, en general, no confiere efectos profesionales al título, y la española que le confiere plenitud de derechos académicos y profesionales. Se añade que no tiene efecto retroactivo la autorización obtenida por el Centro para impartir enseñanzas a nivel universitario, conforme al sistema educativo británico, mediante Decreto 157/98 de 28 de julio del Departamento de Educación y Cultura de la Comunidad Autónoma de Aragón, y cumplir las exigencias del Real Decreto 557/1991 de 12 de abril, sobre creación y reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, ya que dicha autorización produce efectos para los estudios cursados con posterioridad a ella. Se concluye que el título no puede acogerse al sistema general de reconocimiento de títulos establecido en la Directiva 89/48/CEE, puesto que los mismos se corresponden con enseñanzas impartidas por un centro que carecía de la preceptiva autorización de la autoridad española competente.

Contra esta resolución se interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que dictó sentencia desestimatoria con base en los siguientes fundamentos:

"El recurrente pretende, mediante la oportuna petición que en su momento realizó en vía administrativa, la convalidación de su titulación, expedida en fecha 19 de julio de 1996 por la Universidad de Cardiff. Dicha titulación se le concedió en base a unos estudios realizados íntegramente en España, en el Centro San Valero, de Zaragoza, y mediante un Convenio o Acuerdo privado entre ambas Universidades. El Centro San Valero no tenía autorización como Centro de estudios Superiores, en la fecha en que el recurrente cursó sus estudios, obteniendo dicha autorización mediante Decreto de 1998, y a partir del curso 98/99.

El R.D. 1665/91, de 25 de octubre, de Reconocimiento de Títulos de Enseñanza Superior de nacionales de Estados Miembros exijan una formación superior mínima de 3 años. En dicha norma se define "título" en su artículo 1 como "cualquier título, certificado y otro diploma o conjunto de los mismos, expedido por una Autoridad competente en un Estado miembro, que acredite que el titular ha superado un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años en una Universidad, Centro de Enseñanza Superior o en otro centro del mismo nivel de formación y que posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro, siempre que la formación haya sido adquirida principalmente en la Comunidad, o que el titular tenga una experiencia profesional de tres años acreditada por el Estado miembro que haya reconocido el título". El art. 2 por su parte puntualiza que "las normas establecidas en este Real Decreto se aplicarán a los nacionales de un Estado miembro de la Unión Europea que estando en posesión de un título obtenido en un Estado de la indicada Comunidad, pretendan ejercer en España por cuenta propia o ajena una profesión regulada, para la que se requiera una formación superior mínima de tres años". El R.D. está pensado para el reconocimiento de títulos obtenidos en los Estados miembros, que faculten para ejercer en esos Estados la profesión correspondiente.

En todo momento, la norma parte de la base de que se trata de Títulos obtenidos en otro estado miembro, y en base a estudios cursados en dicho Estado miembro. En ningún momento se contempla la posibilidad de que dicho Título se haya obtenido en otro Estado miembro, pero en base a estudios cursados en España, puesto que lo lógico es que, en ese caso, la titulación se obtenga directamente en España que es el país en que se han realizado los estudios.

El RD. 557/91 por su parte, se refiere a la Creación y Reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios. Dispone la normativa básica para la creación y reconocimiento de Centros Universitarios, que impartan enseñanzas dirigidas a obtener títulos oficiales. La exposición de motivos de este Real Decreto sí contempla el establecimiento en España de Centros Extranjeros para impartir enseñanzas a nivel universitario, con arreglo al sistema de su propio país, pero "en evitación de situaciones que puedan defraudar la buena fe de los posibles alumnos y en salvaguarda de los derechos de los mismos", se hace necesario precisar un marco jurídico a efectos de sus relaciones con la Administración española, por lo que se debe acreditar que las enseñanzas que se imparten se encuentran regularizadas en su país, y en caso de que conduzca a títulos homologables a los oficiales españoles, deberán acreditar que cumplen los requisitos de la norma para las universidades privadas y adscribirse a una Universidad Pública.

Pues bien, en este supuesto, el recurrente cursó sus estudios íntegramente en un Centro español, que no se encontraba homologado en la fecha, puesto que aunque consta petición por parte del Centro en 1994, se ha acreditado que la petición aportaba documentación incompleta y fue desestimada presuntamente. De hecho, el propio Centro formuló nueva petición en 1998, con otras matizaciones, como consta en los documentos aportados, de modo que obtuvo la autorización mediante Decreto de 1998, de la Comunidad de Aragón, con efectos para el curso 98/99. Es decir, cuando el recurrente curso sus estudios, el Centro no estaba autorizado. Mediante un convenio privado de dicho Centro y la Universidad de Cardiff, se le concede un Título que pretende homologar en España en aplicación del RD 1665/91. Sin embargo, lo cierto es que esa norma no prevé estas situaciones, dándose la circunstancia de que los estudios se habían realizado en España, con las particularidades expuestas.

Si la norma aplicable, que es el RD 557/91, prevé la situación de Centros Extranjeros en España, esos mismos principios deben tenerse en cuenta para Centros en España que puedan dar lugar a títulos expedidos por Centros Extranjeros. En este supuesto se ha producido tal situación por un convenio privado entre los Centros, que nada garantiza a estos efectos.

Se produce una clara evitación de la normativa española, mediante el sistema de realizar unos estudios no oficiales en España, y que por tanto no daban lugar a titulación oficial en este país, pero por un Convenio privado, sí dan lugar a un título extranjero, que se pretende convalidar aplicando el RD 1665/91, que se dicta para títulos extranjeros, correspondientes a estudios realizados en el extranjero. Otra cosa llevaría a un fraude de ley, puesto que se trata de evitar la normativa española de expedición de títulos, dado que no podría obtenerlo en aquel momento el recurrente en España con los estudios realizados.

A esta conclusión no se opone la norma que cita el recurrente en su escrito de conclusiones, que es el art. 86.3 de la Ley Orgánica de Universidades, puesto que dicho precepto se encuentra integrado en el Capítulo relativo a "centros en el extranjero o que impartan enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros". Estos centros, que son los que imparten enseñanzas con arreglo a sistemas educativos extranjeros, deben ser controlados, y así lo prevé el art. 86, serán sometidos a evaluación por parte de la Administración competente, y en este caso, los títulos que se expidan se someten a homologación si los centros se hubieran establecido de acuerdo con lo previsto en la norma y las enseñanzas sancionadas estuvieran efectivamente implantadas en la Universidad o Centro que expida el Título. No se trata de que se realicen unos estudios que no se controlen por la Universidad española, sino precisamente de garantizar la homogeneidad necesaria, puesto que se trata de obtener una habilitación para ejercer una profesión, en este caso de ingeniería industrial, con todas las consecuencias de todo orden que ello conlleva. Este precepto que se cita, lejos de no exigir la autorización del Centro, parte de la base de que se ha controlado y homologado, como se desprende de la lectura de los apartados 1 y 2 del propio art. 86.

[...] En definitiva, el recurso debe ser desestimado. Las resoluciones administrativas no vulneran el derecho a la igualdad, ni producen discriminación alguna al recurrente, puesto que se limitan a aplicar la normativa vigente, de modo que concluyen que no cabe acceder a la petición del recurrente. El hecho en sí es que los estudios realizados no hubieran dado lugar a la titulación en España, en ese momento, por falta de autorización del Centro, autorización que supone un control de las enseñanzas impartidas, para asegurar su coincidencia con las que se imparten para la materia en los Centros públicos, y que se requieren para ejercer la profesión que se pretende. La libre circulación de trabajadores que se menciona nada tiene que ver con este problema, puesto que tal derecho no supone el libre ejercicio de una profesión sin el debido control de los estudios realizados. El Acuerdo entre la University Of Cardiff y el Centro San Valero, acuerdo privado entre ambos centros, no puede ir por encima de la normativa aplicable, y evitar esta aplicación, puesto que supondría un claro fraude de ley, y en aplicación del art. 6.2 del Código Civil, nunca supone la aplicación de la norma que se trata de evitar.

Por todo ello, las resoluciones administrativas deben ser íntegramente confirmadas"

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Se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

Aduce el recurrente en su primer motivo de casación que la sentencia recurrida realiza una interpretación errónea del artículo 2 del Real Decreto 1655/1991 de 25 de octubre que regula el Sistema General de Reconocimiento de títulos de Enseñanza Superior de los Estados Miembros de la Comunidad Económica Europea, al exigir un requisito que no está establecido en la norma, cual es el de que los estudios se hayan realizado en el país de origen de expedición del título. A su juicio, lo que deriva de dicha norma es que lo importante es la nacionalidad comunitaria del título y de su poseedor, y no donde se han realizado los estudios conducentes a la obtención del título.

En el segundo motivo argumenta, en síntesis, que ni del indicado Real Decreto 1665/91, ni del Real Decreto 557/1991 de 12 de abril y la Orden de 26 de mayo de 1993 que establecen los requisitos para autorización de centros universitarios extranjeros se puede deducir la exigencia de haber estudiado en el país de origen de expedición del título, pues lo importante, a su entender, es el título independientemente del lugar en que se hayan cursado los estudios. Añade que ante este vacío legal, que ha sido llenado posteriormente por la Ley de Ordenación Universitaria de diciembre de 2001, pero que en el momento de la solicitud no existía, no cabe exigir más requisitos de los establecidos en las normas. Concluye que, en cualquier caso, el requisito de la autorización ha sido cumplido posteriormente sin ninguna dificultad, por lo que igualmente hubiera sido concedido anteriormente cuando se solicitó en 1994 en el que las condiciones del Centro eran las mismas.

Por último, en su tercero motivo considera infringido por la sentencia el principio de igualdad ya que se le discrimina respecto a los que estudiaron en Gales y obtuvieron el mismo título, o respecto de los que estudiaron en el mismo Centro con posterioridad a que obtuviera la autorización.

Este Tribunal, entre otras en sus sentencias de 25 de febrero de 2000, y de 14 de diciembre de 2000, ha tenido ocasión de precisar la diferencia que existe entre la homologación de un título extranjero y su reconocimiento a efectos profesionales. Se indica en ellas que al homologar un título extranjero el Estado, en principio, ha de contrastar sus características y compararlo con el oficial nacional en cuanto a contenido cuantitativo y cualitativo para decidir, finalmente, si lo equipara al título existente en España. La homologación supone, a tenor del artículo 1 del Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, "el reconocimiento en España de la validez oficial a los efectos académicos de los títulos de educación superior obtenidos en el extranjero". Se trata pues, como se infiere del artículo 2 de ese mismo Real Decreto, de decidir si la formación acreditada a través de la posesión del título extranjero guarda equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. En cambio, en el reconocimiento profesional de los títulos, a diferencia de la homologación académica, no se comparan ya programas de formación, sino actividades profesionales. Se trata ahora de reconocer un título extranjero a efectos de ejercer, en el país de acogida, una actividad profesional concreta. Por ello, lo determinante es la comprobación de la identidad entre la actividad profesional que el interesado está facultado a ejercer en el país que ha expedido el título y aquella que desea ejercer en el Estado de acogida. Puede entonces la Administración, sobre la base del análisis del contenido de la formación adquirida en otro país -al margen, por tanto, de la homologación académica del título en sí mismo- resolver, sin más, que el interesado está ya cualificado para ejercer en España una determinada profesión o puede, en otros casos, imponer condiciones adicionales a modo de mecanismos correctores o de compensación (como, por ejemplo, pruebas de aptitud) para apreciar aquella cualificación profesional.

Esta distinción opera también para marcar un régimen diferente entre la homologación y el reconocimiento en el ámbito del Derecho Comunitario Europeo. Cuando se trata de títulos académicos obtenidos en un país de la Unión Europea las atribuciones estatales en orden a su homologación en el país de acogida se rigen por el derecho interno de este último. Por lo que hace a nuestro ordenamiento, el juicio sobre si el título extranjero puede ser considerado equivalente a un título español equiparable depende de que se cumplan los requisitos y condiciones previstos en el Real Decreto 86/1987, antes citado, a efectos de comparar los estudios cursados en el país de origen con los correspondientes programas de formación españoles. Los ciudadanos comunitarios también están sujetos a este procedimiento, de suerte tal que no tienen, en virtud del Derecho Comunitario, un derecho objetivo a obtener la homologación de su título. En cambio, el reconocimiento profesional de los títulos expedidos en la Unión Europea tiene un régimen diferente, derivado del derecho que las disposiciones del Tratado CE relativas a la libertad de establecimiento, a la libre prestación de servicios y a la libre circulación de trabajadores confieren a los ciudadanos comunitarios para ejercer su profesión en otro Estado. La Directiva 89/48/CEE ha instaurado, a estos efectos, un sistema general de reconocimiento de los títulos de enseñanza superior que sancionan formaciones profesionales de una duración mínima de tres años. El régimen general de mutuo reconocimiento al que se refiere la Directiva 89/48/CEE, incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por el Real Decreto 1.665/1991, tiende, pues, a facilitar el ejercicio de las libertades de establecimiento y de prestación de servicios en relación con las "profesiones reguladas". La actuación administrativa a este respecto va encaminada a verificar no ya que la titulación obtenida en otro Estado miembro corresponda con los títulos que en España permiten el acceso a las profesiones reguladas, sino a examinar cada solicitud individualmente, según las condiciones - ahora sí- establecidas en la Directiva y en función de la actividad profesional concreta que el interesado desee ejercer.

En el presente caso es obvio que el interesado ha solicitado no la homologación de su título sino el reconocimiento a efectos del ejercicio de la profesión de Ingeniero Industrial e Ingeniero Técnico Industrial, tal cual indicó inicialmente y en el suplico de la demanda. A estos efectos, lo importante es el título expedido al margen del lugar en que los estudios fueron realizados, pues nada impide a un Estado miembro de la Unión Europea reconocer estudios realizados en Centros de otro Estado miembro y con base en los mismos otorgar el correspondiente título. El control de calidad de los estudios y demás medidas de garantía deben reconocérsele al Estado que expide el título, que hay que presumir por su propio interés que velará por la regularidad y cualificación de los mismos. No otra cosa puede extraerse del artículo 2º del Real Decreto 1665/91 que como requisito para ejercer en España una profesión regulada por nacional de un Estado miembro de la Unión Europea únicamente exige estar en posesión de un título obtenido en un Estado de la Unión Europea, y ello con independencia del lugar en que los estudios se cursaron, pues el artículo 1º define como título, "cualquier título expedido por una Autoridad competente en un Estado miembro, que acredite que el titular ha superado un ciclo de estudios postsecundarios de una duración mínima de tres años en una Universidad, en un Centro de Enseñanza Superior o en otro Centro del mismo nivel de formación y que posee las cualificaciones profesionales requeridas para acceder a una profesión regulada en dicho Estado miembro, siempre que la formación haya sido adquirida principalmente en la Comunidad o el titular tenga una experiencia profesional de tres años acreditada por el Estado miembro que haya reconocido el título"; es decir, se exige la concurrencia de los siguientes requisitos: título, superación de estudios postsecundarios de duración mínima de tres años y que la formación haya sido adquirida en la Comunidad. Dichos requisitos concurren en el interesado, por lo que debe estimarse su recurso de casación, sin que pueda observarse la existencia de un fraude de ley, en atención a lo que a continuación se dirá.

Puestos ya en la tesitura de examinar la pretensión de nulidad del acto recurrido, conforme impone el artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, procede estimar parcialmente el recurso. Debe tenerse presente que el apartado b) del artículo 5 del Real Decreto 1665/91, establece el "sometimiento a una prueba de actitud o realizar un período de prácticas, a elección del solicitante, en aquellos casos que la formación recibida por él comprenda materias substancialmente diferentes de las cubiertas por el título español requerido, o cuando la correspondiente profesión abarque en España una o varias actividades profesionales que no existan en esa misma profesión en el país de origen, y esta diferencia se caracterice por una formación específica exigida en las disposiciones españolas aplicables, y se refiera a materias substancialmente diferentes de las cubiertas por los títulos que presente el solicitante".

A la vista de la documentación presentada y del informe emitido por el Subdirector General de Promoción y Estrategias Industriales se deduce la existencia de una equivalencia sustancial entre los estudios realizados y los correspondientes al título español de Ingeniero Técnico Industrial. No ocurre lo mismo en relación con la de Ingeniero Superior.

En consecuencia procede declarar el reconocimiento del título a los efectos del ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Industrial, debiendo de resolver la Administración sobre la procedencia de aplicar el apartado b) del artículo 5 del Real Decreto 1665/91, para el reconocimiento del título a los efectos del ejercicio de la profesión de Ingeniero Industrial Superior.

No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,