STS, 3 de Mayo de 2004
| Ponente | Eduardo Espín Templado |
| ECLI | ES:TS:2004:2936 |
| Número de Recurso | 4425/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 3 de Mayo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Mayo de dos mil cuatro.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 4.425/2.000, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE LOS COLEGIOS OFICIALES DE DIPLOMADOS EN ENFERMERÍA DE ESPAÑA, representado por la Procuradora Dª Mª Paz Juristo Sánchez, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 22 de marzo de 2.000 en el recurso contencioso- administrativo número 1.313/1.998, sobre transporte sanitario por carretera en relación con la dotación de personal en las ambulancias.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) dictó sentencia de fecha 22 de marzo de 2.000, desestimatoria del recurso promovido por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España contra la Orden del Ministerio de la Presidencia de 3 de septiembre de 1.998, por la que se desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, en materia de transporte sanitario por carretera.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de mayo de 2.000, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España compareció en forma en fecha 27 de junio de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:
- 1º, al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, al entender que ésta incurre en incongruencia omisiva del artículo 43 de la anterior Ley jurisdiccional, y
- 2º, al amparo del apartado 1.d) del mismo precepto de la Ley 29/1998, por infracción del artículo 149.1, en lo que se refiere a las materias contempladas en el mismo con los números 16º y 30º, y del Real Decreto 619/1998, de 17 de abril, por el que se establecen las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera, todo ello en relación con los principios de jerarquía normativa y de competencia.
Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case y anule la recurrida, resolviendo y estimando, como Tribunal de instancia, la solicitud realizada en el petitum de la demanda en su momento resuelta y, en relación con el segundo motivo, resolviendo de conformidad con el suplico del escrito de demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 29 de enero de 2.002.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia que desestime íntegramente el mismo, con imposición a la actora de las costas del proceso.
Por providencia de fecha 6 de febrero de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 28 de abril de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.
El Consejo General de los Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España recurre contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional, de 22 de marzo de 2.000, que desestimó el recurso interpuesto contra determinados preceptos de la Orden del Ministerio de la Presidencia de 3 de septiembre de 1.998. Dicha Orden desarrollaba el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, en materia de transporte sanitario por carretera.
En lo que afecta a este recurso de casación, la Sentencia de instancia se basaba en los siguientes fundamentos:
"Por lo demás, y en lo que se refiere a los argumentos utilizados por la parte ahora recurrente, procede insistir en los motivos de oposición esgrimidos por el Sr. Abogado del Estado: la impugnación que se realiza por la recurrente es una impugnación de futuro y que se refiere a la hipótesis de que la legislación de las Comunidades autónomas fuera contraria a los principios y preceptos que regulan el ejercicio de la profesión de ATS/DUE. Téngase en cuenta que los artículos controvertidos por la recurrente se refieren a la certificación técnico sanitaria y se limitan a regular los requisitos que serán precisos para la obtención de la misma y, por lo que se refiere a la dotación de personal, se remite al R.D. 619/98 y a la legislación de las Comunidades Autónomas.
Dicha remisión debe entenderse efectuada a la futura e hipotética normativa autonómica y tal remisión solo será efectiva para el supuesto de que las Comunidades Autónomas aprobaran alguna norma sobre esta materia y siempre que dicha normativa se dictase en el ámbito de sus competencias y siempre debiendo respetar el carácter de normativa básica que cabe predicar del R.D. 619/98 y las competencias estatales sobre títulos académicos y ejercicio de profesiones tituladas.
Por lo tanto, para el caso de que se produjera alguna infracción de la normativa sobre titulación académica, dicha infracción siempre debería predicarse de esa futura normativa autonómica, pero no cabe predicarla de la Orden Ministerial impugnada. No puede decirse que la Orden recurrida incurra en ninguna infracción del Ordenamiento Jurídico, la infracción que se denuncia es de futuro y los preceptos impugnados lo único que hacen es prever la posibilidad de que la normativa autonómica recoja alguna regulación específica sobre esta materia, regulación que, como no podía ser de otra manera, debería respetar la normativa de rango superior y la legislación básica estatal.
La indefinición del R.D. 619/98 al no concretar los requisitos de equipamiento y de personal en los diversos tipos de ambulancia no puede impedir que se dicte en el futuro normativa autonómica sobre esta materia y la Orden recurrida lo único que hace es contemplar la posibilidad de que se dicte esta clase de normativa.
Por lo que se refiere a la omisión del trámite de audiencia durante el procedimiento de elaboración de la Orden recurrida, es procedente reproducir lo dicho por el Fundamento Jurídico Cuarto de la Sentencia dictada en el recurso 1316/98 a la que ya nos hemos referido." (fundamento de derecho quinto, numerado tercero por error)
El recurso de casación se formaliza en dos motivos, al amparo el primero del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, por supuesta incongruencia omisiva de la Sentencia recurrida, y acogido el segundo al apartado 1.d) del mismo precepto, por la presunta infracción de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas derivada de los epígrafes 16 y 30 del artículo 149.1 de la Constitución y del desarrollo dado a la materia por el Real Decreto 619/1998, de 17 de abril.
Según opone la entidad actora en el primer motivo de casación, la Sentencia impugnada no da respuesta, ni en los fundamentos ni en el fallo, a la tercera solicitud planteada en el petitum de la demanda. El citado pedimento rezaba en los siguientes términos:
"3.- Que se reconozca la situación individualizada de los profesionales de enfermería -a los que representa en el ámbito estatal mi representado- de estar presente junto con el médico o como alternativa al médico, como personal con la formación adecuada, en toda ambulancia asistencial, tanto de soporte vital básico como de soporte vital avanzado, siendo este reconocimiento de carácter básico y de aplicación en todo el Estado."
Ha de rechazarse el motivo puesto que el fundamento de derecho reproducido antes si responde, implícitamente pero con claridad, a dicha pretensión. En efecto, lo que se pretendía en la demanda contencioso administrativa según se expresaba en las tres solicitudes del petitum era que la Sala anulase la Orden por dos vicios de carácter procedimental (omisión de un trámite de audiencia y vulneración de la competencia básica del Estado) y se reconociese -en la tercera solicitud- que en toda ambulancia de carácter asistencial básica debería ir un profesional de la enfermería. Pues bien, la Sala de instancia señala ya en el primer párrafo del citado fundamento de derecho que los preceptos de la Orden Ministerial que se impugnan "se refieren a la certificación técnico sanitaria y se limitan a regular los requisitos que serán precisos para la obtención de la misma y, por lo que se refiere a la dotación de personal, se remite al R. D. 619/98 y a la legislación de las Comunidades Autónomas", de lo que concluye que la queja formulada contra la Orden es una impugnación de futuro.
Téngase en cuenta que la Orden de 3 de septiembre de 1.998 tiene por objeto regular el régimen jurídico de las autorizaciones habilitantes para el ejercicio de la actividad de transporte sanitario, y que los preceptos impugnados se refieren, como señala la Sala de instnacia, a regular los requisitos para la obtención de la certificación técnico-sanitaria. Por tanto, si la Sentencia recurrida interpreta -con toda corrección- que la Orden no regula de forma directa los requisitos de personal de las ambulancias, sino que se remite a las otras normas que expresamente cita, en ningún caso podría proceder al reconocimiento pretendido. Tan sólo si la Orden hubiese entrado a detallar tales requisitos de personal hubiese podido la Sala juzgar si los mismos respetaban o no los derechos e intereses de los diplomados en enfermería y, en su caso, haber estimado la pretensión formulada en el tercer pedimento de la demanda.
Dicha argumentación se desarrolla luego ampliamente en los siguientes párrafos, pero en lo que ahora importa, basta poner de relieve que al afirmar la Sala que la Orden impugnada no regula la materia de fondo que plantea la parte actora (si en las ambulancias de atención básica debe ir o no un diplomado en enfermería), sino que dicha cuestión se regula en las normas a las que dicha Orden se remite, el reconocimiento pretendido de la situación jurídica de los profesionales recurrentes corresponde a dichas disposiciones. Lo cual supone, al ser legítima dicha remisión - cuestión que, por lo demás, no se plantea en este motivo de casación-, negar implícita pero de forma inequívoca, la posibilidad de anular la Orden impugnada por no reconocer aquello que habrá de ser regulado en otras disposiciones.
Tampoco puede admitirse el segundo motivo, en el que el Consejo General recurrente denuncia la supuesta vulneración del orden de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas "respecto del contenido básico y mínimos que deben cumplir los equipos de transporte sanitario por carretera y titulación del personal que debe ir en dichas ambulancias, en cumplimiento de las materias 16ª y 30ª del artículo 149.1 de la Constitución Española y el desarrollo dado a la materia en el Real Decreto 619/1998, de 17 de abril, todo ello relacionado, a su vez, con los principios de jerarquía normativa y de competencia".
Para la entidad actora el problema radica en que "se ha tratado de derivar una materia reservada al Estado hacia la normativa autonómica"; y frente a la argumentación de la Sentencia recurrida de que el hipotético exceso respecto a lo básico se produciría, en su caso, por la futura normativa autonómica, responde que no es así por cuanto los cuatro preceptos impugnados de la Orden "manifiestan de forma expresa que los requisitos de formación del personal de las ambulancias serán los establecidos en el Real Decreto 619/1998 (hasta aquí perfecto) y, en su caso, por las normas de las Comunidades Autónomas".
Es evidente que el Consejo recurrente se confunde al atribuir a la Orden impugnada una supuesta infracción que, en su caso, habría que imputar a la propia normativa básica, esto es, al propio Real Decreto citado. En efecto, esta disposición, que es calificada como básica en su Disposición Adicional tercera, establece en el punto 3 de la letra C) del Anexo que, además del conductor, las ambulancias asistenciales destinadas a prestar soporte vital básico deberán contar además con "al menos, otra persona con formación adecuada". Así pues, ésta es la previsión básica en lo que respecta a la cuestión debatida y si dicha previsión supusiera una infracción por omisión en cuanto que debiera haber precisado como algo básico la formación que debiera requerirse a tal persona, dicha infracción sería del citado Decreto. Pero habiendo este limitado su definición de lo básico a la exigencia de una persona "con formación adecuada", el que la Orden que ahora se discute se remita para la regulación de algo que no ha sido declarado básico -cuál deba ser esa formación básica- a las Comunidades Autónomas que tuvieran competencias sobre la materia, no puede ser objetado en ningún caso por infracción de lo básico.
A lo anterior ha de añadirse otra consideración que resulta evidente y a la que ya se ha hecho mención en relación con el primer motivo del recurso: la Orden impugnada en el recurso de instancia no es la norma que establece los requisitos de los vehículos de transporte sanitario, sino que tiene por objeto regular el procedimiento de autorización administrativa de los mismos. De ahí que por ello no sea la Orden en cuestión la que especifique tales requisitos en cuanto al personal, sino que se remita para ello a la norma que si tenía por objeto regularlos (el Real Decreto 619/1998, de naturaleza básica) y, en la medida en que el mismo no agota la materia, a la futura normativa autonómica que pudiera dictarse.
Debe añadirse que, en congruencia con lo dicho hasta ahora, la propia entidad actora había impugnado en su momento el Decreto 619/1998, de 17 de abril, al que imputaba iguales tachas que las que se reprochan a la Orden de 3 de septiembre de 1.998, como también lo hizo el Consejo General de Colegio Oficiales de Médicos. En ambos casos se cuestionaba precisamente el inciso antes señalado (Anexo, C.3.b) 1º), que establece la obligatoriedad de que, además del conductor, el vehículo debe contar "cuando se trata de las ambulancias asistenciales destinadas a prestar soporte vital básico, al menos, otra persona con formación adecuada". Los dos recursos fueron desestimados por esta Sala y Sección en las Sentencias de 27 de octubre de 1.999 (recurso ordinario 194/1.998) y de 22 de mayo de 2.000 (recurso ordinario 284/1.998). De esta última Sentencia, recaída en el recurso entablado por la entidad colegial recurrente igualmente en este recurso de casación, conviene reproducir por afectar de manera directa a la cuestión competencial suscitada en el segundo motivo el siguiente fundamento de derecho:
"Otra observación de transcendencia a los fines estrictos de este proceso y en relación con cuanto antecede, es la relativa a que propiamente, como con todo acierto sostiene el Sr. Abogado del Estado, el recurso aparece planteado más que para imputar al Gobierno una infracción en la promulgación de la norma básica, para prever la posibilidad de que en uso de sus legítimas facultades una Comunidad Autónoma regule la materia excluyendo del personal capacitado para acompañar a la ambulancia al diplomado en enfermería, haciendo alusiones la impugnación a un supuesto " intrusismo ", en el caso de que por quien no reuniera tal condición se pudiera hacer uso del equipamiento de que las ambulancias asistenciales tanto las de soporte vital básico como las de soporte vital avanzado están equipadas -. Sin embargo ese temor de lo que pueda suceder en la regulación autonómica no puede ser objeto de enjuiciamiento desde ya, en una materia en que las normas aprobadas por el Real Decreto 619/1998, de 17 de abril impugnado, se dictan con carácter de mínimo, precisamente para no invadir las competencias de las Comunidades Autónomas en la materia, y será, en su caso, frente a su desarrollo, cuando se podrá producir o no una lesión de los intereses profesionales que a la Corporación recurrente corresponde defender, pero sin que con ello se vulnere ni el carácter de norma básica, explícitamente declarado en su Preámbulo, ni que del examen de la prueba pericial practicada, apreciada conforme a las reglas de la sana crítica, pueda llegarse a otra conclusión de que solamente para la asistencia en las de soporte vital avanzado es necesaria la presencia de enfermero y médico, bastando con una simple remisión a la exigencia de personas con formación adecuada, - para no superar el carácter de normativa básica -, en las ambulancias en las que se ha de prestar asistencia de soporte vital básico, como hace el Real Decreto recurrido, sin que la exigencia de los elementos previstos para el equipamiento sea razón suficiente, ni para superar el nivel de normativa básica ni con virtualidad suficiente para producir la nulidad de la norma impugnada, por esa razón." (fundamento de derecho cuarto)
El rechazo de los dos motivos de casación formulados conlleva la desestimación del recurso. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte actora.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR al recurso de casación formulado por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería de España contra la Sentencia de 22 de marzo de 2.000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 1.313/1.998. Se imponen las costas a la parte actora.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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