STS, 12 de Julio de 2005

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 18 de marzo de 2002, objeto de este recurso de casación, contiene el siguiente fallo: "DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por la entidad mercantil "LA HISPANO FUENTE EN SEGURES, S.A." (HIFE,S.A.), contra las resoluciones ya referenciadas por ser conformes a Derecho; y sin condena en costas."

La sentencia de instancia, tras señalar las competencias en materia de transportes del Estado y la Generalitat de Cataluña, así como los principios a los que debe ajustarse la organización y funcionamiento del sistema de transportes, contenidos en el art. 3 de la L.O.T.T. y atendiendo al informe de la Dirección General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera de 19-10-1998, considera ajustado a Derecho el tratamiento procedimental de la unificación solicitada, tramitándola en dicha Dirección General y solicitando informe vinculante de la Dirección General de Puertos y Transportes de la Generalitat en relación con la concesión de su competencia (V-179; T-42), informe que fue emitido el 30-4-1998, que no se oponía a la solicitud de la unificación, siempre y cuando se mantuvieran las facultades de gestión de la Generalitat sobre el servicio Lérida-Barcelona y la imposibilidad de establecer tráficos de nueva creación como consecuencia de dicha unificación.

Entiende que el procedimiento de cooperación entre las Administraciones públicas implicadas adoptado en este caso no incurre en nulidad por falta de competencia, según resulta del art. 5 de la LOTT y la Ley 30/92. Examina el alcance de los arts. 81 de la LOTT y 92, 93 y 62 del ROTT, y concluye que no existe ninguna infracción procedimental con efectos de nulidad radical ni de anulabilidad.

Se refiere a la cuestión de los nuevos tráficos autorizados, atendiendo a la prueba practicada, señala su justificación y la inexistencia de tráfico entre Montblanc y Valls, concluyendo en la desestimación del recurso.

Una vez notificada la citada sentencia, por la representación procesal de la entidad LA HISPANO DE FUENTE EN SEGURES, S.A., se presentó escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 29 de abril de 2002, se tuvo por preparado el recurso de casación, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 11 de junio de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación, haciendo valer tres motivos de casación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, solicitando que se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra de conformidad con el suplico de la demanda.

Admitido a trámite el recurso, se dio traslado del escrito de interposición a las partes recurridas, que formularon escritos de oposición solicitando la desestimación del recurso.

Por providencia de 9 de mayo de 2005, se señaló para votación y fallo el día 6 de julio de 2005, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina, Magistrado de Sala

En el primer motivo de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se denuncia la infracción de los arts. 148.1.5 y 149.1.21 de la Constitución y 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en relación con el art. 62.1.b) de la Ley 30/92, y las sentencias de este Tribunal de 7-11-75, 14-5-79, 28-10-83, 1-10-86, 6-4-88 y 14-11-2000, en cuanto la sentencia considera cumplidas las condiciones impuestas en el informe vinculante de la Generalidad de Cataluña a las que subordinaba su asentimiento a la unificación acordada.

Entiende la parte recurrente que no se han cumplido ninguno de los dos condicionantes -que se mantuvieran las facultades de gestión de la Generalidad sobre el servicio Lléida-Tarragona y la imposibilidad de establecer tráficos de nueva creación como consecuencia de la unificación-, por lo que se incurre en la referida causa de nulidad de pleno derecho por incompetencia manifiesta y la jurisprudencia citada que atribuye el carácter de manifiesta a la incompetencia por razón del territorio.

En cuanto a la primera condición señala que en la resolución definitiva, a diferencia de la autorización provisional, no se contiene la reserva expresa de las facultades de la Generalidad respecto de la concesión de ámbito autonómico reconocidas en la Ley Orgánica 5/87, y en todo caso, el contenido de esta Ley Orgánica 5/87, de delegación de facultades del Estado a las Comunidades Autónomas en materia de transportes por carretera, no abona la conclusión de que se ha respetado la condición impuesta por la Generalidad, teniendo en cuenta el contenido de los arts. 2.c) y 10.3 de la misma. Y en cuanto a la segunda condición, se refiere a los nuevos tráficos autorizados que se citan en la sentencia, entiende que la circunstancia de que alguno de ellos sean sólo con destino y origen en Cataluña no empece cuanto ha manifestado sobre tal incumplimiento, por cuanto incide en la red de servicios regulares diseñada por la Comunidad Autónoma.

Las partes recurridas se oponen a este motivo, entendiendo que no se incurre en la incompetencia alegada y que se han cumplido los condicionamientos en cuestión.

La sentencia impugnada señala al respecto que el art. 149.1.21ª de la Constitución establece la competencia exclusiva respecto de los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma y que el art. 148.1.5ª contempla como competencia de posible asunción por las Comunidades Autónomas el transporte que se desarrolle íntegramente por el territorio de una Comunidad a través del ferrocarril o de carreteras. Cita igualmente el art. 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que atribuye a la Generalitat la competencia exclusiva sobre transportes, sin perjuicio de lo establecido en el art. 149.1.21ª sobre la competencia del Estado. Se refiere al art. 5 de la LOTT en el sentido de que el ejercicio de las competencias por los distintos órganos administrativos no puede realizarse de manera que impida u obstaculice la efectividad de las encomendadas a los restantes, en cuanto estas fueran conducentes al cumplimiento de los principios establecidos en el art. 3, añadiendo que la Administración del Estado deberá promover la coordinación de sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, estableciendo, en su caso, con las mismas los convenios u otras formulas de cooperación que resulten precisas, entendiendo que entre estas fórmulas resulta adecuada la adoptada en este caso, a través del informe emitido por la Administración Catalana, por lo que el procedimiento adoptado no incurre en causa alguna de nulidad por falta de competencia. Se invoca también el art. 81 de la LOTT que autoriza a la Administración para acordar la unificación de servicios que hayan sido objeto de concesiones independientes, cuando razones objetivas de interés público lo justifiquen y no resulte viable o procedente el establecimiento de un nuevo servicio, considerándose los servicios unificados, en todo caso, prestados al amparo de una nueva concesión, señalando que en los arts. 92 y 93 del ROTT se prevé que únicamente podrán autorizarse tráficos no incluidos en alguna de las concesiones que se unifiquen, cuando quede justificada la inviabilidad o improcedencia de establecer un nuevo servicio independiente y la inexistencia de servicios coincidentes, concluyendo que no existen vicios de procedimiento de nulidad radical ni de anulabilidad.

La sentencia justifica suficientemente la competencia de la Administración del Estado desarrollada en la unificación de concesiones en cuestión, partiendo de las previsiones establecidas en la Constitución y el Estatuto de Autonomía de Cataluña, sin que se desconozca la competencia exclusiva sobre los servicios que discurren íntegramente por el territorio de la Comunidad Autónoma. A tal efecto se tiene en cuenta, igualmente, que la unificación de servicios a que se refiere el art. 81 de la Ley 16/1987 puede incidir, como en este caso, sobre concesiones estatales y de una comunidad autónoma, lo que no impide la unificación, pues la misma se justifica por la satisfacción del interés público y tiene por objeto que los servicios se presten en régimen de unidad de empresa, dando cumplimiento con ello a los principios de satisfacción de las necesidades de la comunidad con el máximo grado de eficacia y con el mínimo coste social, que se proclaman en el art. 3 de dicha Ley.

Esa concurrencia de competencias exige la necesaria coordinación en la actuación administrativa, que se recoge igualmente en dicha Ley 16/87, cuyo art. 4 impone a los poderes públicos el deber de promover la adecuada satisfacción de las necesidades de transporte de los ciudadanos, en el conjunto del territorio español, en condiciones idóneas de seguridad y atención a los sectores sociales más necesitados, debiendo velar por la coordinación de actuaciones, unidad de criterios, celeridad y simplificación en los procedimientos y eficacia en la gestión administrativa. De manera específica el art. 5 determina que el ejercicio de sus competencias por los distintos órganos administrativos no podrá realizarse de forma que impida u obstaculice la efectividad de las encomendadas a los demás en cuanto fueran conducentes al cumplimiento de los principios establecidos en el art. 3 y, en congruencia con todo ello, dispone que la Administración del Estado deberá promover la coordinación de sus competencias con las de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, estableciendo, en su caso, con las mismas los convenios u otras formas de cooperación que resulten precisas en orden a la efectividad de las mismas y a la adecuada consecución de los referidos principios.

Desde estas consideraciones normativas y como se señala en la sentencia de instancia, no se aprecia en este caso infracción en materia de competencia, pues la Administración del Estado ha actuado articulando el ejercicio de las competencias concurrentes con la Generalidad de Cataluña, mediante la intervención coordinada de la misma, que en el correspondiente informe, emitido con carácter vinculante por el Director General de Puertos y Transportes con fecha 30 de abril de 1998, manifiesta que no se opone a la solicitud de unificación, siempre y cuando se adecue a los condicionamientos expuestos a los que antes se ha hecho referencia.

Por otra parte, tales condicionamientos, que han de interpretarse siempre en relación con las competencias propias de la Comunidad que los impone precisamente en el ejercicio de las mismas, se consideran satisfechos en la sentencia recurrida. Así, en lo que se refiere al mantenimiento de las facultades de la Generalidad sobre el servicio Lleida-Tarragona, señala la sentencia que la resolución de 26-6-1998 que autorizó provisionalmente la unificación, en su apartado sexto señala expresamente que, en cuanto a la concesión de ámbito autonómico, la Generalitat ostentará todas las facultades que le otorga la Ley Orgánica 5/1987, en cuanto a los tráficos que se realicen dentro de su territorio, y deja a salvo la ordenación de los servicios de carácter autonómico.

Tales apreciaciones no se desvirtúan por las alegaciones que en este recurso se efectúan por la parte recurrente, pues la referencia a las facultades de la Ley Orgánica 5/87 son una consecuencia de la propia unificación, a la que no se opone la Generalitat, y que supone que los servicios unificados se consideren, en todo caso, prestados al amparo de una nueva concesión, según establece el art. 81.2 de la LOTT, cuyo itinerario discurre por territorio de más de una Comunidad, de manera que el título de las competencias de la Generalitat, que resultaba del carácter intracomunitario del servicio, se modifica y viene a ser el resultante de la referida Ley Orgánica 5/87, sin que la falta de una remisión específica a la misma en la resolución definitiva de unificación, constituya obstáculo al reconocimiento de dichas competencias legalmente establecidas, que incluyen, en contra de lo que se sostiene por la recurrente, las de autorizar el establecimiento o supresión de servicios parciales (art. 2.1.a), así como las facultades de inspección de los servicios y demás actividades de transporte que se desarrollen dentro de su ámbito territorial y las sancionadoras (art. 10.1), sin que ello obste a que la Administración del Estado pueda efectuar directamente las inspecciones (art. 10.3), pues no supone la exclusión de aquellas facultades de la Comunidad Autónoma.

A la misma conclusión se llega respecto de la segunda condición, la imposibilidad de establecer tráficos de nueva creación como consecuencia de la unificación, a cuyo efecto la sentencia señala que los nuevos tráficos autorizados son: desde Andoain, El Barco, Benavente, Burgos, Irún, Logroño, Monforte, Orense, Palencia, Pamplona, Pontevedra, Quiroga, La Rua, San Sebastián, Tolosa, Tudela y Vigo a Montblanc, Salou, Port Aventura y Tarragona, en todos los casos; desde Toral de los Vados a Barcelona, LLeida, Pamplona, Salou, Port Aventura, Tarragona y Zaragoza y desde Zaragoza a Montblanc, señalando que de ello se deduce que entre las poblaciones no catalanas que se mencionan en el escrito de proposición de prueba de la actora, apartado B.b y Lérida no se establecen nuevos tráficos, ni tampoco existen entre esta población y Salou y Port Aventura, según consta en los cuadros de los tráficos del pliego de condiciones para la adjudicación del servicio. Seguidamente reproduce la justificación que la resolución de 26 de junio de 1998 efectúa respecto de los nuevos tráficos establecidos, y rechaza la alegación de la parte actora relativa a la creación de nuevos tráficos en el ámbito del servicio Lleida-Tarragona, cuando existía prohibición de tráfico entre Montblanc y Valls, señalando que en el cuadro de tráfico nº 15 del apartado 2.2 del pliego de condiciones consta claramente que entre dichas poblaciones no se realiza tráfico y lo mismo se hizo constar en el cuadro correspondiente que se presentó con la memoria de la solicitud de unificación.

Tales argumentaciones de la sentencia no resultan desvirtuadas por las alegaciones de la recurrente, que parten de la consideración del referido condicionamiento como una prohibición general de establecimiento de nuevos tráficos, lo que no puede compartirse, pues, como ya hemos indicado antes, los condicionamientos impuestos por la Generalitat han de entenderse referidos al ámbito de sus competencias, es decir, que discurran exclusivamente por el territorio de la Comunidad, que no es el caso de los mencionados, cuyo establecimiento se justifica en la resolución y se acepta por la sentencia de instancia, pues en definitiva se trata de cumplir las previsiones establecidas en los arts. 81.3 de la LOTT y 92.3 del Reglamento aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre. Las genéricas alegaciones de la parte sobre la posible incidencia de tales tráficos en la red de servicios diseñada por la Comunidad Autónoma y en otras concesiones que vengan prestando servicio, así como la referencia al art. 4 de la Ley Orgánica 5/87, carecen de la concreción necesaria para poder valorar su realidad y alcance, pues no se indican los servicios ni las concesiones afectadas en relación con los tráficos en cuestión. Finalmente, en contra de lo que se sostiene por la recurrente, la sentencia no solo no reconoce sino que niega expresamente la existencia de nuevo tráfico en el interior de Cataluña entre las poblaciones de Montblanc y Valls, señalando los elementos de prueba de los que deduce tal circunstancia.

Por todo ello, este motivo debe ser desestimado.

El segundo motivo de casación se formula al amparo del art. 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, y se refiere, igualmente, a la infracción de los arts. 148.1.5 y 149.1.21 de la Constitución y 9.15 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, puestos en relación en este caso con el art. 62.1.f) de la Ley 30/92, remitiéndose en cuanto a la fundamentación al motivo anterior y entendiendo que el incumplimiento de los condicionamientos impuestos por la Generalitat, supone que no pueda considerarse que la misma diera su consentimiento para la unificación de concesiones, faltando ese elemento esencial para el nacimiento del derecho.

Tal planteamiento parte de un presupuesto, incumplimiento de las condiciones referidas en el informe de la Dirección General de Puertos y Transportes de la Generalitat de 30 de abril de 1998, que ha sido rechazado al examinar el anterior motivo de casación, por lo que, por las mismas razones, este segundo motivo debe ser desestimado.

En el tercer motivo de casación, también formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción, se alega la infracción de los artículos 24.1 y 123 de la Constitución, así como las sentencias de 3-7-85, 18-2-87, 2-7-94 y 25-11-95, puestas en relación con los arts. 72.1 de la Ley 16/87 y 64.2, 77.3, 80.1 y 93.3 del R.D. 1211/90, en cuanto la sentencia le ha negado la legitimación para alegar como causa de nulidad de la resolución acordando la unificación, la circunstancia de que en la misma no se hubieran respetado las prohibiciones de tráfico que de origen tenía la concesión unificada V-1979; T-42 Lleida-Tarragona.

Alega al respecto que le fue reconocida la legitimación por la Administración en el expediente, por lo que se infringe la doctrina jurisprudencial, que en tales casos impide negar la legitimación en vía judicial, y añade que en base a esa falta de legitimación la sentencia se ha abstenido de decidir sobre un punto tan crucial, como es si la unificación ha supuesto la autorización de tráficos coincidentes con otras concesiones preexistentes -prohibiciones de tráfico-, lo que ha supuesto la vulneración del principio de tutela efectiva que consagran los arts. 24.1 y 130 de la Constitución y, en segundo lugar, el principio de exclusividad del tráfico establecido en el art. 72.1 de la Ley 16/87 y desarrollado en los arts. 80.1, 64, 65 y 92.3 del Reglamento.

El genérico planteamiento de este motivo de casación no oculta el hecho, puesto de manifiesto antes, que la sentencia de instancia y en relación con la prohibición de tráfico entre Monblanc y Valls a que se refiere la parte recurrente, reconoce la existencia de dicha prohibición y señala de manera específica que entre dicha poblaciones no se realiza tráfico, indicando los cuadros de tráfico en los que se funda tal apreciación y pronunciamiento, que en ningún momento han sido puestos en cuestión por la recurrente, que tampoco se refiere a otras concretas prohibiciones de tráfico que hayan podido ser vulneradas al autorizarse la unificación en cuestión.

Por lo tanto, no se justifica la alegación de falta de respuesta de la sentencia de instancia a puntos cruciales para la unificación a que se refiere la parte en este motivo, puesto que la sentencia resuelve la cuestión en los términos que se plantea por la parte.

En todo caso, tal alegación, en cuanto encierra la imputación a la sentencia de infracción de las normas reguladoras de la misma, por falta de motivación o incongruencia omisiva (no resulta clara la imputación de la parte que se refiere al art. 24.1 de la Constitución y luego, en el enunciado del motivo al art. 123 y en la fundamentación al art. 130, que nada tienen que ver con tal alegación), debería haberse hecho valer a través del motivo de casación previsto en el art. 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional y no del recogido en la letra d).

Finalmente, el hecho de que en la sentencia solo se haga referencia a la falta de legitimación de la recurrente en relación con las alegaciones sobre las prohibiciones de tráfico, una vez ha resuelto sobre las mismas en los términos indicados, pone de manifiesto que no constituye el fundamento de la decisión adoptada ni determina su sentido o alcance, constituyendo una mera afirmación a mayor abundamiento, que no modifica ni altera los términos del debate planteado por las partes ni la razón y el fundamento de la decisión, por lo que es de aplicación al caso la doctrina de esta Sala, que refleja la sentencia de 28 de octubre de 2002, según las cual, los simples "obiter dicta", en cuanto tales, y con independencia de su mayor o menor acierto, no permiten fundar con éxito un motivo de casación, como ha declarado esta Sala en repetidas ocasiones (sentencias de 31 de octubre de 2002, 21 de enero de 2000 ó 30 de abril de 1999).

Por todo ello este tercer motivo de casación debe ser desestimado.

Al ser desestimados todos los motivos de casación invocados, procede declarar no haber lugar al recurso, lo que determina la imposición legal de las costas a la recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima, conjunta y por iguales partes, por los honorarios de los letrados de las partes recurridas.