STS, 5 de Julio de 1996
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 10793/1991 |
| Fecha de Resolución | 5 de Julio de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Julio de mil novecientos noventa y seis.
Visto el presente recurso de apelación interpuesto por el CONCELLO DE PONTEDEUME, representado por el Procurador Don Gabriel Sánchez Malingre y asistido de Letrado, contra la sentencia número 92 dictada, con fecha 8 de febrero de 1991, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 32/1990 promovido por la entidad mercantil INMOBILIARIA ENTREPONTES S.A. -que ha comparecido en esta alzada, como parte recurrida, bajo la representación procesal del Procurador Don Isacio Calleja García y la dirección técnico jurídica del Letrado Don Fernando Comesaña Rodríguez- contra el acuerdo municipal de 9 de febrero de 1989 por el que se había denegado parcialmente el recurso de reposición deducido contra las liquidaciones, números 17, 18, 19, 29, 21, y 22 de 1988, por el importe global de 3.658.827 pesetas, del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, giradas con motivo de la adquisición, mediante escritura de 21 de noviembre de 1988, del solar denominado La Granja, sito en la Avenida de Ferrol número 11, de Pontedeume, con el fin de edificar en parte de él viviendas de protección oficial (VPO).
En la indicada fecha de 8 de febrero de 1991, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó la sentencia número 92, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso administrativo deducido por
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David contra resolución del Ayuntamiento de Pontedeume de fecha 9.2.89 desestimatoria de los recursos de reposición deducidos contra liquidaciones giradas en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos. En su virtud, declaramos que dicha resolución, así como las liquidaciones de que trae causa son contrarias a Derecho, anulándolas, debiendo practicarse nuevas liquidaciones en las que se contemple el beneficio fiscal discutido. Sin imposición de costas".
Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- La cuestión central del recurso reside en decidir si, con posterioridad a la entrada en vigor del Texto Refundido de Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL), persiste la bonificación del 90% en los derechos, recargos, arbitrios o tasas, referidos a viviendas de protección oficial y en los términos consignados en la normativa específica (artículo 15 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto 2960/76, de 12 de noviembre). En realidad, el problema es una reiteración del promovido en torno al debate de su supresión por el Real Decreto Ley 11/79, de 20 de julio, que la jurisprudencia, de modo reiterado (Sentencias de 12 de julio de 1983 y 18 de enero de 1988, entre otras), resolvió estimando la subsistencia de la bonificación discutida. Segundo.- Siguiendo la línea de anteriores sentencias de esta Sala, procede constatar que en la actualidad no puede adoptarse una solución mediante la simple lectura de los artículos 352 y 353 TRRL excluyendo todo tipo de beneficios tributarios, en el presente caso. Y ello, porque la posibilidad de variación en la situación debe contemplar que el alcance del Decreto Legislativo 781/86 no es otro que el cumplimiento del mandato contenido en la Disposición Final Primera de la Ley 7/85, de 2 de abril; es decir,refundir las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local y, eventualmente, proceder a su regularización, aclaración y armonización, lo que significa que, existiendo la bonificación con arreglo a la legislación anterior, la naturaleza jurídica del Texto Refundido impide su autónoma derogación o supresión residenciando el control jurisdiccional (STS de 19.1.70 y 27.1.79) los posibles excesos en el alcance descrito e incumplimiento de la Ley de mandato, fiscalizando la actuación de la Administración incluso con aplicación de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Consiguientemente, acreditada la calificación de vivienda de protección oficial, siquiera sea mediante la cédula provisional, procede la bonificación objeto de controversia, sin perjuício de las medidas a adoptar si no se transformase en definitiva".
Contra la citada sentencia, la representación procesal del CONCELLO DE PONTEDEUME interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por las dos partes personadas sus respectivos escritos de alegaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 4 de julio de 1996, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
La cuestión de fondo se contrae a dilucidar si, adquirido un solar, mediante escritura de compraventa de 21 de noviembre de 1988, con la finalidad de construir, en parte de él, viviendas de protección oficial (VPO), y obtenida la Cédula de Calificación Provisional del 13 de enero de 1989, es conforme a derecho el considerar, como lo ha estimado la sentencia de instancia, que procede liquidar, consecuentemente, el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos con la bonificación del 90% de la cuota, o, por el contrario, como propugna el Ayuntamiento apelante, debe reputarse que tal beneficio fiscal no es aplicable, ya, en la fecha del devengo de autos, 21 de noviembre de 1988, por no venir recogido en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, entonces vigente, ni en el Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre.
En relación con el tema general de la bonificación del 90% del Impuesto de autos en supuestos de construcción de Viviendas de Protección Oficial, y con abstracción de lo ya declarado al efecto en la sentencia de instancia -que aceptamos en su integridad-, debemos destacar que la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias, entre otras, de 21 de junio de 1988, 31 de enero, 15 de febrero y 17 de marzo de 1989, 28 de octubre y 16 de diciembre de 1991, 20 de enero y 22 de diciembre de 1992, 23 de marzo y 22 de diciembre de 1993, 27 de julio, 27 y 28 de septiembre, 24 de noviembre y 22 de diciembre de 1994, 14 de julio de 1995 y 26 de enero y 10 de febrero de 1996, ha dejado sentado, con criterios válidos -especialmente- después de la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que:
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"La bonificación del 90% por el concepto del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos liquidado con motivo de la adquisición de terrenos para la construcción de Viviendas de Protección Oficial sigue subsistente y de plena vigencia, por cuanto aparece reconocida en la normativa específica reguladora de tales viviendas -Ley 15 de julio de 1954 y Decretos 2131/1963, de 24 de julio, y 2114/1968, de 24 de julio-, disposiciones que no han sido derogadas en ese concreto punto por las restricciones operadas en el Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre (Texto Refundido de la Ley de Viviendas de Protección Oficial), pues la supresión de la bonificación en el aludido Texto Refundido fue una extralimitación en la autorización dada en el Real Decreto-Ley 12/1976, de 30 de julio (construcción de viviendas sociales), por lo que dicha supresión carece de eficacia y, por consiguiente, tal bonificación debe considerarse vigente".
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"La vigencia de esa bonificación se refuerza y confirma en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre (normas sobre ingresos de las Corporaciones Locales), al declarar que, en tanto no se dé cumplimiento a las Disposiciones Finales Tercera y Cuarta de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local (Ley 41/1975, de 19 de noviembre), continuarán en vigor las exenciones y bonificaciones de tributos locales que estén reconocidas en disposiciones con rango de Ley que no sean de Régimen Local, declaración ratificada por la Ley 47/1978, de 8 de octubre (Estatuto de Régimen Local), y que no puede estimarse derogada, a su vez, por lo establecido en el Real Decreto-Ley 11/1979, de 20 de julio (financiación de Haciendas Locales), pues, aunque en el artículo 5.5 se declara que, con carácter general, las exenciones, reducciones y bonificaciones de la Contribución Territorial Urbana no se aplicarán a las Tasas municipales, tal precepto hay que estimarlo referido a las Contribuciones Territoriales específicamente citadas, sin que pueda extenderse a otras exenciones o bonificaciones tributarias no comprendidas en el mismo".
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"Los beneficios fiscales, en su muy diversa gama, pueden encuadrarse, la mayor parte de lasveces, como instrumentos al servicio de una determinada política sectorial, para coadyuvar al cumplimiento de los fines y a la consecución de los objetivos fijados en cada caso, lo que desde una perspectiva jurídica significa que las exenciones, bonificaciones y reducciones de los tributos constituyen modalidades de la actividad administrativa de fomento de signo positivo y contenido económico, en su calidad de ventaja financiera y a cargo del erario público, que implica una ayuda directa al beneficiario mediante el abaratamiento del coste de producción o de los márgenes de comercialización, en la misma medida en que se dejen de percibir o se devuelvan, total o parcialmente, determinados impuestos".
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"Según el artículo 6 del Real Decreto-Ley 31/1978, de 31 de octubre, desarrollado, posteriormente, en los artículos 1 y 2 del Real Decreto 3148/1978, de 10 de noviembre, los promotores y adquirentes de Viviendas de Protección Oficial gozarán de cuantas exenciones y bonificaciones tributarias se establezcan en los artículos 11, 12, 13, 14 y 15 del Real Decreto 2960/1976, de 12 de noviembre, y éste no impide ni excluye que se apliquen las bonificaciones establecidas y reguladas por otras disposiciones vigentes, como es el artículo 14.2 del Decreto 2131/1963, de 24 de julio. Y, por otra parte, el hecho de que, mediante el Real Decreto-Ley 12/1980, de 26 de septiembre, se extiendan las bonificaciones de Viviendas de Protección Oficial a las transmisiones de los terrenos destinados a la construcción de las mismas y a las ejecuciones de obras para el equipamiento comunitario primario, lejos de constituir una limitación o restricción en la aplicación de la referida bonificación, es una expresa ratificación de la misma; siendo de estimar, como establece el artículo 3 del Código Civil, que las normas deben ser interpretadas según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, por lo que, como las finalidades de promoción de empleo y de construcción de viviendas, que informan y determinan la legislación sobre Viviendas de Protección Oficial, subsisten como principios rectores de la política social y económica del Estado, según los artículos 40 y 47 de la Constitución, tampoco la realidad social permite considerar que está derogada la referida bonificación tributaria".
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"El Ayuntamiento apelante alega que la aplicación de la referida bonificación, derivada en definitiva de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, no puede sostenerse tras la publicación del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que deroga al anterior y que no contiene, aparentemente, ninguna disposición como la Transitoria Segunda de éste último; y aduce, además, que el citado Real Decreto Legislativo 781/1986 tiene fuerza de Ley y, en consecuencia, rango normativo suficiente para derogar la bonificación reconocida indirectamente por el Real Decreto 3250/1976. Sin embargo, todo ello requiere una precisión: el Real Decreto Legislativo es un Texto Refundido y su función sustitutoria de la legislación anterior sólo puede predicarse en tanto en cuanto refunda en su texto único la diversa legislación precedente, pues la función constitucional del Texto Refundido no es innovar el ordenamiento jurídico, y, en consecuencia, no puede postularse una interpretación de sus normas que conduzcan a ese resultado, lo que significa que, tras la publicación del Real Decreto Legislativo 781/1986, ha de mantenerse la misma línea jurisprudencial favorable a la subsistencia de la bonificación del 90% del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos devengado con motivo de la adquisición de terrenos para la construcción de viviendas de Protección Oficial".
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"La aparente omisión, en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de una Disposición Transitoria análoga a la segunda del Real Decreto 3250/1976 no puede equivaler, como se pretende por la Corporación, a una grave y radical medida derogatoria de la bonificación cuestionada ni, menos aún, a la erradicación de la línea jurisprudencial expuesta y al efecto sentada, porque un Texto Refundido, como lo es el Real Decreto Legislativo 781/1986, por mucho que se argumente en contra, sólo sirve, en principio, para estructurar, reordenar, aclarar, resumir y reunir en un único articulado las normas precedentes sobre una materia concreta, pero no puede crear ni suprimir normas si no es excediéndose de la autorización concedida e incurriendo, por consiguiente en nulidad, lo que es más evidente aún si las normas afectadas son de naturaleza distinta -sectorial, en este caso- de las que se refunden, que en el supuesto presente sólo son las vigentes sobre Régimen Local, según el texto de la Disposición final Primera de la Ley 7/1985 y la propia rúbrica del Real Decreto Legislativo 781/1986 que la desarrolla".
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"En efecto, la legislación de Régimen Local no puede, en definitiva, salvo que así se determine, derogar una legislación específicamente reguladora de las Viviendas de Protección Oficial. Además, el Real Decreto Legislativo 781/1986 no es el que concede la bonificación en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, sino que la misma proviene, y tiene su asiento, en dicha legislación propia y sectorial de las viviendas de Protección Oficial. No es, pues, la corporación quien concede, o no, tales clases de beneficios tributarios, y, por ende, no hay razón alguna para argumentar, como hace la Corporación, la quiebra de la autonomía municipal y de la potestad reglamentaria de la misma".
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"A mayor abundamiento, el que la nueva Ley de Haciendas Locales, 39/1988, de 28 de diciembre,establezca, en su Disposición Adicional Novena, que "a partir del 31 de diciembre de 1989 quedarán suprimidos cuantos beneficios fiscales estuvieran establecidos en los tributos locales, tanto de forma genérica como específica, en toda clase de disposiciones distintas a las de Régimen Local, sin que su actual vigencia pueda ser invocada respecto de ninguno de los tributos regulados en la presente Ley", no significa otra cosa -evidentemente- que la plasmación ex novo de un radical cambio legislativo, que produce sus efectos sólo desde su vigencia, y no retroactivamente".
Por consiguiente, resulta intrascendente y superfluo, a los efectos que venimos comentando, lo que, según el personal criterio interpretativo de la Corporación apelante, se reputa establecido en el Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre, pues, frente a todo lo antes expuesto, es evidente que el régimen jurídico que en él se contiene en nada empece al sistema bonificatorio que para las VPO y en el marco del Impuesto de autos venía rigiendo en el conjunto normativo que se ha examinado, pues, con abstracción de las ventajas innovadas o moduladas en esa nueva disposición reglamentaria, es evidente que, a tenor de la regulación que ha regido hasta el 31 de diciembre de 1989, bastaba con que el obligado tributario manifestase en la escritura de adquisición del terreno o en documento complementario que el solar se compraba para la construcción de VPO y que, en los tres años siguientes al reconocimiento de la bonificación, se obtuviera la Cédula de Calificación Provisional, para que el beneficio estuviera bien concedido o para que tuviera que subsanarse su omisión inicial.
Sin que tal conclusión resulte desvirtuada por el hecho de que en la Cédula de Calificación Provisional, concedida el 13 de enero de 1989 en razón a los oportunos proyectos previamente presentados, no se hiciera referencia expresa a la bonificación del Impuesto objeto de controversia, pues, en todo caso, su concesión, basada en los requisitos indicados, es, como se ha expuesto, prácticamente automática e independiente del tenor literal de la Cédula posteriormente obtenida.
Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y confirmar la sentencia recurrida, sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del CONCELLO DE PONTEDEUME contra la sentencia número 92 dictada, con fecha 8 de febrero de 1991, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso, en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa, y definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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