STS, 26 de Noviembre de 2008
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2008:6996 |
| Número de Recurso | 2682/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 26 de Noviembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de noviembre de dos mil ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2682/05, interpuesto por el Abogado del Estado en nombre y representación de la Administración del Estado contra la sentencia de fecha 17 de noviembre de 2005, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª en el recurso núm. 254/03, interpuesto por Dª Pilar contra la Resolución de 6 de mayo de 2002, de la Comisión Mixta creada al amparo del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por la cual fue excluída de la prueba teórico práctica prevista en el referido Real Decreto para la obtención del título de especialista en Medicina Preventiva en Salud Pública, así como contra la dictada con fecha 28 de noviembre de 2002, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior. Ha sido parte recurrida Dª Pilar representados por la Procuradora de los Tribunales doña Ana Mª Martínez Espinosa.
En el recurso contencioso administrativo núm. 254/03, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, se dictó sentencia con fecha 17 de noviembre de 2005, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Ana María Martín Espinosa actuando en nombre y representación de Dª Pilar contra la Resolución de 6 de mayo de 2002, de la Comisión Mixta creada al amparo del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por la cual fue excluida de la prueba teórico-práctica prevista en el referido Real Decreto para la obtención del título de especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública, así como contra la dictada con fecha 28 de noviembre de 2002, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior, debemos anular y anulamos dichas Resoluciones, por ser contrarias a Derecho; reconociendo en su lugar el que asiste a la recurrente para que se declare que ha acreditado el ejercicio profesional efectivo en la Especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública durante el período mínimo equivalente al 170 por 100 del período de formación, con los efectos de cualquier clase que de dicho reconocimiento hayan de seguirse y entre ellos el de tomar parte en el procedimiento de evaluación previsto en el artículo 3 del Real Decreto 1497/1999. Sin hacer expresa imposición de costas".
Notificada dicha resolución a las partes, por el Abogado del Estado se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Por escrito presentado el 27 de junio de 2006, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso- administrativo.
La representación procesal de Dª. Pilar formalizó el 24 de octubre de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.
Por providencia de fecha 16 de septiembre de 2008 se señaló para votación y fallo el 19 de noviembre de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
El Abogado del Estado interpone recurso de casación 2682/2006 contra la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 254/03, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, con fecha 17 de noviembre de 2005, que acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Pilar contra la Resolución de 6 de mayo de 2002, de la Comisión Mixta creada al amparo del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por la cual fue excluida de la prueba teórico-práctica prevista en el referido Real Decreto para la obtención del título de especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública, así como contra la dictada con fecha 28 de noviembre de 2002, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior, anula dichas Resoluciones, y reconoce el derecho que asiste a la recurrente para que se declare que ha acreditado el ejercicio profesional efectivo en la Especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública durante el período mínimo equivalente al 170 por 100 del período de formación, con los efectos de cualquier clase que de dicho reconocimiento hayan de seguirse y entre ellos el de tomar parte en el procedimiento de evaluación previsto en el artículo 3 del Real Decreto 1497/1999.
Identifica la sentencia el acto impugnado así como los antecedentes del mismo en su PRIMER fundamento.
En el SEGUNDO recoge que el RD 1497/1999, de 24 de septiembre, vino a introducir un procedimiento excepcional de acceso al título de Médico Especialista al margen del sistema general, regulado en el Real Decreto 127/1984, de 11 de enero, sobre formación médica especializada, que adoptaba como sistema único para la obtención del título de Médico Especialista la residencia en instituciones y centros sanitarios acreditados para impartir la correspondiente formación.
Norma Reglamentaria cuyos artículos 1 y 2 establecen los requisitos y condiciones para poder solicitar un título de Medico Especialista.
Ya en el TERCERO refleja que la Comisión Mixta consideró que la interesada no completaba el período de 5 años y un mes "al no computarle a estos efectos los servicios prestados en puestos de trabajo relacionados con la Inspección de Servicios Sanitarios, ni tampoco los desarrollados en puestos directivos, al entender que los primeros quedaban fuera del campo propio y específico de la Medicina Preventiva y Salud Pública y que los segundos no eran específicos de dicha especialidad".
Valora la Sala que, el currículum vitae justifica la prestación de servicios con la categoría de Inspector Médico, con la categoría de Directora de II.SS. Abiertas, y un período en el Servicio Galego de Saúde como Director Médico de Atención Continuada en Vigo.
En el CUARTO rechaza la ausencia de motivación, mientras en el QUINTO entra a analizar la diferencia entre discrecionalidad técnica y concepto jurídico indeterminado decantándose porque en el presente caso se encuentra en juego esta última cuestión. Tras ello entiende la Sala que los servicios en el Instituto Social de la Marina como Director Médico de Atención Continuada en el SERGAS desde el 2 de septiembre al 17 de marzo de 2000, pueden considerarse prestados dentro del campo de la especialidad controvertida teniendo en cuenta las funciones acreditadas.
Finalmente en el QUINTO estima el recurso.
El recurso se articula al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA al estimar que la Sentencia recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 1 y 2 del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre.
Aduce el Abogado del Estado el error de sustituir el juicio técnico de la Comisión Mixta, que en el ejercicio de sus facultades evaluativas contempladas en el artículo 2.7 del Real Decreto 1497/1999 entendió que no debía computarse a efectos del periodo de formación los servicios prestados en el Instituto Social de la Marina y el Servicio Gallego de Salud.
Insiste en que ni los servicios de inspección ni los de dirección médica son equiparables a los de medicina preventiva y salud pública, al ser esencialmente administrativos los primeros respecto a la especialidad pretendida que es de prestación sanitaria asistencial inmediata.
Según la defensa de la administración esta valoración técnica no puede integrarse en la categoría de conceptos jurídicos indeterminados. Reputa correcta la resolución administrativa excluyendo al aspirante a la prueba teórico-práctica y de evaluación del currículo.
Discrepa la parte recurrida del alegato del abogado del estado proclamando fue excluida por una interpretación ilógica e irracional contrario al programa formativo que figura en la Orden SCO/1980/2005, de 6 de junio por la que se aprueba el programa formativo de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública.
Partimos de que las bases del sistema de obtención del título de médico especialista figuran en el Preámbulo del Real Decreto 1497/99. Consisten en la acreditación de los requisitos establecidos en su artículo 1 : haber completado un ejercicio profesional efectivo como médico dentro del campo propio y específico de una especialidad durante un período mínimo equivalente al 170% del período de formación establecido para la misma en España y poseer una formación especializada equivalente a la establecida para cada especialidad, de acuerdo al programa vigente en su momento y realizada en servicios o unidades de dicha especialidad en la forma establecida en el art. 1 b) del Real Decreto y que la formación se haya desarrollado bajo una formación profesional retribuida en el ámbito de la especialidad.
Tales requisitos habrían de ser acreditados por los interesados mediante la documentación a que se refiere el artículo 2 del Real Decreto, que es examinada, junto con la solicitud, por una Comisión Mixta de los Ministerios de Educación y de Sanidad, que resuelve sobre la admisión del solicitante al procedimiento de evaluación previsto en el art. 3 del propio Real Decreto. El aspirante que hubiera resultado admitido habría de realizar, finalmente, una prueba teórico-práctica evaluada por un Tribunal formado al efecto.
Tal como se dijo en las SSTS de 11 de diciembre de 2007, recurso de casación 1211/2005 y 6 de marzo de 2008, recurso de casación 3496/2006, dados los términos en que se plantea el presente recurso de casación, será necesario comprobar en el caso concreto si la Comisión Mixta sobrepasó o no los límites de la discrecionalidad técnica, empleando en su decisión criterios que pudieran ser manifiestamente erróneos o arbitrarios. A su vista se dilucidará si la sentencia recurrida incurrió en la infracción jurídica denunciada.
Recuerda el Tribunal Constitucional en el FJ 6º de su Sentencia 219/2004, de 29 de noviembre, lo afirmado en su Sentencia 39/1983, de 16 de mayo, FJ 4º, en que sostuvo que la existencia de la discrecionalidad técnica "no supone naturalmente desconocer el derecho a la tutela judicial efectiva recogida en el art. 24.1 de la Constitución, ni el principio del sometimiento pleno de la Administración pública a la Ley y al Derecho (art. 103.2 ), ni la exigencia del control judicial sobre la legalidad de la actuación administrativa y su sumisión a los fines que la justifican (art. 106.1 ). Tampoco supone ignorar los esfuerzos que la jurisprudencia y la doctrina han realizado y realizan para que tal control judicial sea lo más amplio y efectivo posible. Pero no puede olvidarse tampoco que ese control puede encontrar en algunos casos límites determinados.
Así ocurre en cuestiones que han de resolverse por un juicio fundado en elementos de carácter exclusivamente técnico, que sólo puede ser formulado por un órgano especializado de la Administración y que en sí mismo escapa por su propia naturaleza al control jurídico, que es el único que pueden ejercer los órganos jurisdiccionales, y que, naturalmente, deberán ejercerlo en la medida en que el juicio afecte al marco legal en que se encuadra, es decir, sobre las cuestiones de legalidad".
Adiciona que "si el órgano judicial diera por buena, sin más, la decisión administrativa sin realizar el control exigible de la misma que impone el art. 24.1 CE, vulneraría el derecho fundamental a la tutela judicial (SSTC 97/1993, de 22 de marzo, y 353/1993, de 29 de noviembre, FJ 5 )". Con mención de la doctrina elaborada por el citado Tribunal (por todas STC 86/2004, de 10 de mayo, FJ 3º ) insiste en que lo que no pueden hacer los Tribunales de Justicia es sustituir en las valoraciones técnicas a los órganos administrativos calificadores salvo circunstancias excepcionales.
Como se dijo en las precitadas sentencias, no entiende esta Sala que las funciones realizadas en los campos de epidemiología fundamental y aplicada, planificación, administración y gestión de servicios sanitarios, medicina preventiva, promoción y educación de la salud, equivalgan al periodo de formación contemplado en el programa formativo de la especialidad (la formación de especialista en Medicina Preventiva se refiere a materias de administración y gestión de servicios sanitarios, estudios epidemiológicos, planificación, programación y evaluación, información sanitaria y tecnológica......).
Como se señala en la Sentencia de 11 de diciembre de 2007 (recurso de casación 1211/2005 ): "Si bien es cierto que el programa de la especialidad establece para los años segundo, tercero y cuarto de la especialidad la rotación en Atención Primaria, esta es por un tiempo de 6 meses únicamente, ya que, como se expone en el programa, estas rotaciones tienen la finalidad de posibilitar el paso del residente por diferentes instituciones y servicios sanitarios en los que se realicen en relación con los campos de acción fundamentales: Epidemiología, Promoción de la Salud, Medicina Preventiva Hospitalaria, Salud Medioambiental, Planificación y Gestión de Servicios Sanitarios, Docencia e Investigación. Pero es que, además, el propio programa ante la posibilidad de que las actividades que se desarrollan en la especialidad no presenten una orientación única y por lo tanto no se correspondan con una sola área de formación del residente de Medicina Preventiva y Salud Pública, limita el tiempo destinado durante estos tres años de la especialidad a cada área de formación, asignando al Área de Formación en Planificación, Administración y Gestión de Servicios Sanitarios el tiempo máximo de 12 meses. Periodo que, unido a las 12 semanas del Área de aprendizaje relativo a "Planificación, Gestión y Evaluación Sanitaria" del primer año de la especialidad, darían un máximo en este área de 15 meses. (...) A la vista de las anteriores limitaciones y de que el citado área de formación como máximo vendría a representar aproximadamente un 31% de la formación total, no parece irrazonable que por la Comisión Mixta se decidiera la exclusión del solicitante, argumentando esa decisión, de un lado, en que las funciones acreditadas "se relacionan con ámbitos de actividad muy amplios y variados que no son específicos de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública, sino que son compartidos con otras especialidades y disciplinas no médicas", y de otro en que "las actividades desarrolladas en estos puestos se encuentran estrechamente vinculadas con las funciones de Atención Primaria, las cuales se desenvuelven en el campo de la especialidad de Medicina Familiar y Comunitaria, y no de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública".
Se añadía que, éste criterio técnico debe prevalecer frente a lo mantenido por la Sentencia recurrida, toda vez que su argumentación podría llegar a permitir el acceso a distintas especialidades médicas con la sola acreditación de ejercicio profesional en una de las áreas de formación de las que figuran en los respectivos programas de las mismas.
Cita la parte recurrida la Orden de 6 de junio de 2005 que aprueba el programa formativo de la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública, de aplicación, a las pruebas selectivas 2005 para el acceso 2006.
No se encontraba vigente al tiempo de la actuación recurrida, aunque sostiene que la interpretación de la administración es contraria tanto a lo ahora previsto como a la normativa aplicable por razones temporales.
Vamos a poner de relieve que no es así.
El citado programa define cinco campos de acción profesionales especificas que son la epidemiología, la administración sanitaria, la medicina preventiva, la salud ambiental y laboral y la promoción de la salud.
Ciertamente en la administración sanitaria incluye la dirección y gestión asistencial, mas constituye una de las cinco áreas profesionales específicas.
Bajo el programa formativo aprobado por Resolución de 25 de abril de 1996, respecto del cuál se interesó participar en el procedimiento de evaluación previsto en el art. 3 del RD 1497/1999, en la especialidad de Medicina Preventiva y Salud Publica, se incluía un Curso Superior de Salud Pública de un año, una rotación en preventiva hospitalaria de 9 meses, una rotación en gestión hospitalaria de 6 meses, rotación en epidemiología y promoción de la salud de 3 meses, rotación en servicios de la administración sanitaria de 9 meses, rotación en salud medioambiental de tres meses. Y sus campos eran servicios de salud publica en los distintos niveles del sistema de salud, servicios de epidemiología, servicios de administración y gestión sanitaria, medicina preventiva hospitalaria y formación e investigación de la medicina preventiva y salud publica.
Por ello el razonamiento de la Comisión Mixta acerca de que no cabe computar la actividad realizada en la Inspección de Servicios Sanitarios por dedicarse a actividades como reintegro de gastos, transporte sanitario y potestad sancionadora de la Administración no resulta irrazonable ni ilógico. Tampoco resulta arbitrario no considerar campo propio de la especialidad tales funciones pues tal como expresa el acto impugnado son compartidas con otras especialidades y disciplinas no médicas.
Tampoco se considera absurdo el razonamiento administrativo acerca de la ausencia de cómputo de la actividad desarrollada en la dirección de instituciones sanitarias, pues aún cuando tengan relación con los recursos de la unidad de que se trate, no requiere un cuerpo propio de conocimientos sino la consecución de una política sanitaria determinada. Aserto que resulta certero pues no debe olvidarse que el objetivo esencial de la dirección hospitalaria es optimizar los recursos humanos, económicos, materiales y de infraestructura de las instituciones hospitalarias para su eficiente gestión.
En cambio carece de apoyatura razonable la interpretación voluntarista realizada por la Sala de instancia pues el exclusivo desempeño de actividad en una de las cinco áreas lo traslada como experiencia a las otras cuatro. No cabe tal interpretación cuando el contenido de las normas reguladoras es taxativo respecto del ejercicio práctico en el ámbito de materias propias de la especialidad.
Por todo ello, y por unidad de criterio con lo mantenido en el anterior precedente y atendiendo a razones de seguridad jurídica e igualdad en la aplicación de la ley, más las particularidades del presente caso, es procedente llegar en este recurso a la misma conclusión.
En consecuencia, la estimación del anterior motivo de casación obliga a esta Sala de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95 LJCA a resolver la cuestión de fondo en los términos en que aparezca planteado el debate que, de acuerdo con las razones que han sido expuestas en los precedentes Fundamentos conllevan la desestimación del recurso-contencioso administrativo interpuesto.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
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Ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo núm. 254/03, seguido ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección 6ª, con fecha 17 de noviembre de 2005, que acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Pilar contra la Resolución de 6 de mayo de 2002, de la Comisión Mixta creada al amparo del Real Decreto 1497/1999, de 24 de septiembre, por la cual fue excluida de la prueba teórico-práctica prevista en el referido Real Decreto para la obtención del título de especialista en Medicina Preventiva y Salud Pública, así como contra la dictada con fecha 28 de noviembre de 2002, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la anterior, anula dichas Resoluciones, y reconoce el derecho que asiste a la recurrente para que se declare que ha acreditado el ejercicio profesional efectivo en la Especialidad de Medicina Preventiva y Salud Pública durante el período mínimo equivalente al 170 por 100 del período de formación, con los efectos de cualquier clase que de dicho reconocimiento hayan de seguirse y entre ellos el de tomar parte en el procedimiento de evaluación previsto en el artículo 3 del Real Decreto 1497/1999, la cual se declara nula y sin valor ni efecto alguno.
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Se desestima el recurso contencioso administrativo 254/2002.
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No ha lugar a un expreso pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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STSJ Cantabria 434/2019, 6 de Junio de 2019
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