STS, 4 de Diciembre de 2007

En el recurso contencioso-administrativo número 999/00 la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife), con fecha 28 de octubre de 2003, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Fallamos: desestimar el recurso interpuesto contra el segundo punto del acuerdo aprobado por Decreto de fecha 17 de agosto de 2000 del ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife relativo a la parcela descrita en el encabezamiento de la sentencia, sin hacer pronunciamiento en costas".

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil PRODECA 2000, S.L., interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción de los artículos 8, 13 y 14 y los demás que sean concordantes de la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Por no aplicación de los artículos 8, 13 y 14, en relación con la Disposición Transitoria Primera de la Ley 6/1998 de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Por infracción de la correcta valoración del principio jurídico por el que nadie puede ir contra sus propios actos, interpretándolo la sentencia recurrida contra la doctrina de este Tribunal Supremo.

Y termina suplicando a la Sala que "...resuelva estimar el mismo, casando y anulando la Sentencia recurrida".

La representación procesal de la GERENCIA MUNICIPAL DE URBANISMO DEL AYUNTAMIENTO DE SANTA CRUZ DE TENERIFE, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte en su día sentencia por la que se acuerde declarar la inadmisibilidad del recurso y, en su defecto, se declare no haber lugar al recurso de casación, imponiendo a la parte recurrente las costas causadas con ocasión del mismo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ". CUARTO.- Mediante Providencia de fecha 9 de octubre de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 20 de noviembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

Para la mejor comprensión de la razón que llevó a la Sala de instancia a desestimar el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación y de la razón por la que habremos de estimar el tercero de los motivos de casación formulados, es necesario comenzar nuestro razonamiento dando cuenta del contenido de la resolución administrativa impugnada en el proceso, de fecha 24 de julio de 2000, concretando además el aspecto o particular de la misma del que disentía la parte actora.

En esa resolución, el Alcalde del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife acordó, en un primer apartado, aprobar definitivamente el proyecto de compensación de una unidad de actuación, la UA- 1, cuyos terrenos pertenecen a un único propietario: la mercantil luego demandante y ahora recurrente en casación; y acordó también, en el segundo y último de sus apartados, que los interesados, o lo que es igual, la citada mercantil, había de ingresar en metálico el importe correspondiente al 10% del aprovechamiento atribuible a la Administración municipal; siendo este segundo apartado el único contra el que de modo expreso se interpuso el recurso contencioso- administrativo.

A los mismos fines indicados al inicio del fundamento de derecho anterior, es igualmente necesario que demos cuenta de lo acaecido en el expediente administrativo y del contenido del debate procesal trabado en la instancia.

Por lo que hace al primero, una vez presentado por aquella mercantil el proyecto de compensación y una vez que fue requerida por la Administración municipal para que lo rectificara, contemplando la valoración de aquel 10% del aprovechamiento, formuló alegaciones en las que afirmaba que la parcela a la que se refiere el proyecto "tiene la consideración de suelo urbano consolidado por la urbanización", por reunir los requisitos establecidos en el artículo 51.1.a) de la Ley 9/1999, de 13 de mayo, de Ordenación del Territorio de Canarias

, de suerte que, por aplicación del artículo 73.3 de dicha Ley, no procedía la cesión de ese porcentaje de aprovechamiento. Añadiendo días más tarde que "la entrada en vigor de la L.O.T. de Canarias permite que la U.A. al encontrarse en suelo urbano consolidado, no quede afectada por la aplicación del 10% del aprovechamiento"; que "la no adaptación del P.G.O.U (del año 1992) a la L.O.T no debería ir en contra de los intereses del administrado, pues en cualquier caso éste no es el responsable de la adaptación del Plan General a un orden jurídico de rango superior"; y que "argumentamos todo ello, a fin de que si esa Gerencia lo estima oportuno, obvie el documento anexo de valoración o, en su caso, autorice la redacción del correspondiente documento de Modificación Puntual del Plan General".

Siguiendo aún con el expediente administrativo, el informe elaborado a raíz de esas alegaciones por la Unidad de Planeamiento y Gestión de aquel Ayuntamiento sostuvo la procedencia de la cesión del 10% del aprovechamiento, citando sólo en apoyo de tal conclusión: 1) la Disposición transitoria primera, número 2, letra

a), de la L.O.T, conforme a la cual: "Las unidades de actuación o ejecución ya delimitadas se entenderá que lo han sido como las unidades de actuación previstas en esta Ley"; 2) su artículo 73.4, conforme al cual: "La ejecución del suelo urbano consolidado por la urbanización no podrá llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación"; 3) su artículo 72, referido al "Régimen jurídico del suelo urbano no consolidado", número 3, en el que se dispone que "El desarrollo de la actividad de ejecución requerirá la delimitación de unidades de actuación"; y 4) ese mismo artículo 72 en el particular en que impone a los propietarios de suelo urbano no consolidado el deber de "Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento, en parcelas urbanizadas, y en concepto de participación de la comunidad en las plusvalías, la superficie de suelo precisa para la materialización del 10 por 100 del aprovechamiento urbanístico del ámbito correspondiente. En los supuestos previstos en esta Ley, esta cesión podrá sustituirse por el abono en dinero al Ayuntamiento de una cantidad que, en ningún caso, será inferior al valor de mercado".

Y por lo que hace al contenido del debate procesal trabado en la instancia, se argumentó en el escrito de demanda, en esencia, no sólo que el suelo en cuestión tiene la condición de suelo urbano consolidado y que, por ello, no pesa sobre su propietario el deber de cesión de aquel porcentaje de aprovechamiento urbanístico, sino también: (1) que el principio de jerarquía normativa invalida el argumento de la Administración para exigir ese porcentaje, pues aunque el Plan General del año 1992 prevé una unidad de actuación y esta previsión no es ya conciliable con la ejecución urbanística de un suelo que tenga la condición de suelo urbano consolidado por la urbanización, dicho Plan no ha sido adaptado a la normativa posterior de superior rango, de aplicación preferente a él; (2) que desde la entrada en vigor de la Ley 9/1999 era de inmediata aplicación, cualquiera que sea el planeamiento de ordenación, el precepto que define qué suelo tiene esa condición de urbano consolidado, a cuyo fin citaba la parte lo establecido en la Disposición transitoria primera , número 1, del Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprobó el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias; y (3) que si bien la actora solicitó la tramitación del proyecto de compensación de la UA-1, dicha solicitud tenía su fundamento en la exigencia del Plan General, no adaptado a esa normativa posterior, circunstancia, esta última, que no obsta para la aplicación preferente de la ley posterior de rango superior.

A su vez, en el escrito de contestación a la demanda se argumentó, en lo que ahora importa y dicho también en síntesis, que el Plan General de 1992 ubica la finca en la unidad de actuación UA- 1, ordenando que "no podrá edificarse en su perímetro sin completar la urbanización"; y que, por ello, el suelo en cuestión debe incluirse en la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización, con el consiguiente deber de cesión del citado porcentaje de aprovechamiento.

Pues bien, la sentencia aquí recurrida, que no entra realmente a dilucidar si el suelo en cuestión ha de incluirse con arreglo al artículo 51.1, letras a) y b), de la Ley 9/1999 y del Decreto Legislativo 1/2000 en la categoría de "suelo urbano consolidado" o en la contraria de "suelo urbano no consolidado por la urbanización", desestima el recurso contencioso-administrativo exponiendo como ratio decidendi, en definitiva, la incongruencia con sus propios actos que supone aceptar el primer pronunciamiento de aquella resolución, esto es, el de la gestión del suelo como una unidad de actuación mediante el sistema de compensación, y disentir del segundo, que no es sino una consecuencia legal del primero, firme y consentido.

Lo que hasta aquí hemos expuesto conduce derechamente a estimar el tercero de los motivos de casación formulados, en el que la parte denuncia la incorrecta valoración por la Sala de instancia del principio jurídico que prohíbe ir en contra de los propios actos.

En efecto, la postura de la parte actora, tanto en la vía administrativa como en el proceso jurisdiccional, fue clara, no sólo en el sentido de que el suelo comprendido en aquella unidad de actuación debía ser considerado como suelo urbano consolidado, sino también en el argumento de que la presentación del proyecto de compensación de esa unidad y su solicitud de aprobación era debida a que el Plan General de 1992 lo exigía por no estar adaptado a la normativa posterior de la Ley 9/1999 y del Decreto Legislativo 1/2000. Rectamente interpretada, debió entenderse como de disconformidad, también, con la previsión de aquel Plan en la medida o en cuanto impidiera incluir aquel suelo en aquella categoría y como petición de que tal previsión quedara desplazada por la aplicación de esa normativa posterior de superior rango. Su postura al no impugnar el primer acuerdo de la resolución de la Alcaldía debió interpretarse, por tanto, como una consecuencia más de aquella alegada falta de adaptación, pero no como aceptación de que el desarrollo de la actividad de ejecución de aquel suelo hubiera de sujetarse al régimen establecido para el suelo urbano no consolidado por la urbanización.

En definitiva, huelga hablar, como hace la sentencia recurrida, o al menos por las razones por las que lo hace, de actitud incongruente con los actos propios, pues los "propios actos" contra los que no es lícito ir, por vulnerarse entonces el principio de la confianza legítima, son aquellos que se realizan con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, definiendo una situación jurídica o los efectos de esta naturaleza derivados de la misma; lo que no es el caso. Y huelga hablar, como igualmente hace aquella sentencia, de un acto firme y consentido para referirse a aquel primer acuerdo de la Alcaldía, pues ni es eso lo que denota la actitud de la parte, ni una recta interpretación de la carga procesal de accionar que es consecuencia de la presunción de legalidad de los actos administrativos exigía que dicha parte se alzara necesariamente contra ese primer acuerdo. Éste era en la tesis de la parte una decisión derivada de aquella falta de adaptación del Plan General, pero para éste no dejaba de pedir, de argumentar, a modo de una especie de impugnación indirecta implícita, su desplazamiento por las normas posteriores de superior rango. Si todo obstáculo que parezca impedir el examen de la cuestión de fondo planteada en un proceso debe interpretarse de un modo acorde con la razón de ser a la que obedece o con el principio, regla o fin que con él quiere preservarse, por ser esto lo que exige o demanda el derecho fundamental a la obtención de tutela judicial efectiva, la falta de la formal impugnación de aquel primer acuerdo no hubiera debido impedir que la Sala de instancia abordara y decidiera en su sentencia la única cuestión realmente planteada, referida a si el suelo en cuestión merecía, o no, ser incluido en la categoría de suelo urbano consolidado y si su propietario debía, o no, por ende, ceder un porcentaje del aprovechamiento urbanístico. Hasta tal punto es así, que la Administración demandada no opuso en su escrito de contestación el obstáculo apreciado por aquella Sala.

En consecuencia, debemos ahora resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, tal y como dispone el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción . A tal fin, y saliendo al paso ante todo de aquello que se afirma en el escrito de interposición, hemos de negar que en el proceso esté aceptado por la Administración demandada que el suelo en cuestión pertenezca a la categoría de "suelo urbano consolidado"; y hemos de repetir que la Sala de instancia no entró en su sentencia a dilucidar realmente si ese suelo pertenece a esa categoría o a la contraria de "suelo urbano no consolidado por la urbanización".

Ya a continuación, hemos de resaltar una circunstancia que no vemos alegada en el debate procesal, pero que no favorece la tesis de la parte actora de que la exigencia o requerimiento de delimitación de una unidad de actuación para el desarrollo de la actividad de ejecución de aquel suelo derive sólo de la previsión de un Plan General, el de 1992, no adaptado a las normas posteriores de la Ley 9/1999 y del Decreto Legislativo 1/2000. Esa circunstancia, que bien pudo resaltarse por la Sala de instancia al hilo de su consideración de la incongruencia con los actos propios, o de la existencia de otros actos firmes y consentidos, es la que resulta de la expresa afirmación que se hace en la resolución de la Alcaldía de 24 de julio de 2000, en concreto en el párrafo segundo del apartado que dedica a los antecedentes, según la cual: "la redelimitación de la presente unidad de actuación se aprobó definitivamente por el Excmo. Ayuntamiento Pleno con fecha 17 de diciembre de 1999". La Ley 9/1999, de 13 de mayo, que ordenó en su artículo 72.3, refiriéndose al suelo urbano no consolidado, que el desarrollo de la actividad de ejecución requerirá la delimitación de unidades de actuación, y en su artículo 73.4 que la ejecución del suelo urbano consolidado por la urbanización no podrá llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación (del mismo tenor son los mismos artículos del Decreto Legislativo 1/2000 ), entró en vigor el día 15 de mayo de 1999, es decir, meses antes de ese acuerdo de redelimitación de 17 de diciembre. Por tanto, y en buena lógica, esa redelimitación no puede sino descansar en la consideración, tomada ya a la luz de la repetida Ley 9/1999, de que el suelo de que se trata pertenece a la categoría de suelo urbano no consolidado por la urbanización. Y por ello, y también en buena lógica, el éxito de la pretensión de la parte actora exigiría que hubiera impugnado el repetido acuerdo de fecha 17 de diciembre, expresando al menos en este proceso que actitud adoptó frente a él. Ahora bien, siendo así que la Administración demandada no opone consideración alguna relacionada con la circunstancia de la que hemos dado cuenta, tampoco nuestra decisión final puede descansar sólo en ella.

Nos vemos obligados, pues, a decidir a qué categoría de las dos repetidas pertenece el suelo objeto de la litis, utilizando para ello los elementos de juicio aportados al proceso. En este sentido, es cierto que el dictamen pericial obrante en autos asegura que concurren las exigencias de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público a que se refieren los artículos 51.1.a) de la Ley 9/1999 y del Decreto Legislativo 1/2000 ; pero también lo es que de ese dictamen pericial, incluidas las aclaraciones hechas en el acto de su ratificación, no se desprende lo que es también exigencia de los citados artículos 51.1 .a), esto es, que tales elementos de pavimentación, encintado y alumbrado existan en los términos precisados por las Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico y el Plan General. Si a ello unimos que la ficha CH-9 de las del Plan General establece expresamente como objetivo de la ordenación el de "completar la urbanización", añadiendo respecto de la UA-1 que "no podrá edificarse en su perímetro sin completar la urbanización"; que la resolución impugnada, de fecha 24 de julio de 2000, afirma que las determinaciones del Plan General a cumplir prevén "ejecutar el peatonal y la plaza que se contempla dentro del ámbito de la unidad"; y que este Tribunal Supremo, interpretando el artículo 14 de la derogada Ley estatal 6/1998, ha dicho, entre otras en su sentencia de 31 de mayo de 2006, dictada en el recurso de casación número 1835 de 2003, que el suelo urbano no consolidado por la urbanización es, desde luego o en todo caso, aquel en el que se prevén actuaciones de urbanización que exceden de las meramente necesarias para que la parcela merezca la condición de solar, habremos de concluir que no ha quedado acreditado en el proceso que el suelo objeto de la litis pertenezca a la categoría de suelo urbano consolidado por la urbanización, con la consecuencia, en fin, de no ser disconforme a lo dispuesto en el artículo 14.2.c) de la entonces vigente Ley estatal 6/1998, ni a lo dispuesto en los artículos

72.2.c) de la Ley autonómica 9/1999 y del Decreto Legislativo autonómico 1/2000, sino todo lo contrario, la exigencia de ingreso en metálico del importe correspondiente al 10% del aprovechamiento, contenida en el apartado segundo de la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife de fecha 24 de julio de 2000; procediendo, así, la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto contra ese apartado.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,