STS, 10 de Marzo de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 395/95 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 8 de abril de 1997, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "GESTEVISION TELECINCO, S.A." contra la Resolución del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 15 de Febrero de 1995, a que se contrae, por la que se impone a "Antena 3 de Televisión Española, S.A." una sanción económica de diez millones de pesetas; que declaramos ajustada a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

Con fecha 29 de mayo de 1997 esa Sala dictó Auto cuya parte dispositiva es del tenor literal que sigue: "LA SALA, por ante mí, la Secretaria, ACUERDA: Declarar haber lugar a la rectificación del error material producido en el fallo de la Sentencia de 8 de Abril de 1997 en el que dice "Antena 3 de Televisión Española, S.A.", debiendo decir "GESTEVISION TELECINCO, S.A.". Remítase a la Administración testimonio de este Auto, cuyo original se unirá a la citada sentencia".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la mercantil GESTEVISION TELECINCO, S.A., formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los artículos 18.2 de la Directiva 89/552/CE, de 3 de octubre de 1989 y 14.2 de la Ley 25/1994, de 12 de julio, de incorporación de la citada Directiva al ordenamiento español, y de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 12 de diciembre de 1996.

Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción, por vulneración de las normas reguladoras de la sentencia: artículos 43 LJCA y 248 LOPJ.

Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de los principios y normas del ordenamiento jurídico sancionador, en concreto los artículos 130, 131, 135 y 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, interpretados de conformidad con los artículos 24 y 25 de la Constitución.

Y termina suplicando a la Sala que dicte "...en su día Sentencia por la que case y anule la recurrida y resuelva conforme a Derecho, anulando la resolución administrativa inicialmente impugnada, con lo demás que en Derecho proceda".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y termina suplicando a la Sala en su escrito que "...dicte Sentencia por la que declare no haber lugar al mismo, confirmando la Sentencia recurrida y con ello el acto administrativo impugnado y con expresa imposición de las costas del recurso a la recurrente".

Mediante Providencia de fecha 3 de diciembre de 2002 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 26 de febrero de 2003, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia ahora recurrida en casación, ha desestimado el recurso contencioso- administrativo interpuesto contra la resolución de 15 de febrero de 1995, dictada por el Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, que impuso a Gestevisión Telecinco, S.A., la sanción de multa de diez millones de pesetas, como responsable de la infracción administrativa consistente en el incumplimiento de los límites de emisión de espacios publicitarios establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 25/1994, de 12 de julio.

Este precepto disponía, antes de la renumeración y modificación operada por la Ley 22/1999, de 7 de junio, que "El tiempo de transmisión dedicado a espacios publicitarios dentro de cada período de una hora natural no deberá ser superior a doce minutos, y en ningún caso podrá superar los diecisiete minutos computando los espacios dedicados a la promoción de la propia programación".

Dicha sentencia, tras describir la resolución administrativa impugnada y dar cuenta de la argumentación de las partes, razona en estos términos:

"[...] se constata, examinado el expediente, que en los folios 126 a 128 quedan precisados por días y franjas horarias los excesos publicitarios superiores a doce minutos por hora natural que el artículo 14.2 de la Ley 25/1994 prohibe. En el folio 5 se detallan el tiempo exacto por días, dedicado a programación normal, a publicidad comercial y autopromoción y en los demás folios se contiene una relación detallada de los controles efectuados. El actor argumenta erróneamente que en tales cómputos ha sido incluida la televenta que la Directiva 89/552/94 no incluye en el concepto de 'espacio publicitario' a que se refiere el párrafo 2º del artículo 14, que tiene un alcance más restringido que el párrafo 1º.

Pues bien, del examen del expediente no se puede extraer la conclusión que el actor atribuye a la Administración. Ni tampoco que ésta haya efectuado la interpretación del concepto espacio publicitario incluyendo las televentas, haciendo así la Administración una interpretación extensiva de lo que se debe entender por 'espacio publicitario'. Esto no lo ha probado la Empresa aunque podía hacerlo pues conoce la programación de cada día y hora de emisión y podía haber rebatido con datos concretos, en cada caso, las imputaciones que se le hacían desvirtuándolas. Nada de esto realiza; sino que el recurrente centra sus alegaciones en una interpretación que atribuye a la Administración y que no corresponde con los datos del expediente. Y esto lo hace sin manifestar y precisar, en cada hora y día, los programas que califica de 'televenta'.

Es decir, la recurrente parte de una suposición: la inclusión en la programación de espacios de 'televenta' que no resulta ajustado a lo que refleja el expediente.

Ciertamente del detalle de la documentación resulta acreditado que la Administración efectuó controles sobre la 'televenta' pero entendiendo ésta en un sentido genérico, que no es el recogido en la motivación de la resolución impugnada.

Así en la página 86 del expediente, bajo el epígrafe 'saturación publicitaria', se especifican 'días con más de una hora dedicada a la televenta'; pero por la forma en que se lleva a efecto tal control calculado en 'más de una hora' es patente que no se realiza a efectos de sanción en virtud del párrafo 2º del artículo 14, sino del párrafo 1º, que no es objeto de imputación ni sanción a la empresa (según se especifica en el párrafo 3º del apartado 3 de la resolución impugnada) que específicamente atribuye a Gestevisión Telecinco, S.A. 'incumplimiento de los límites de emisión de espacios publicitarios establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 25/1994 de 12 de julio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 89/552/CEE sobre coordinación de disposiciones legales reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva'.

La Administración comprobó además de los 'espacios publicitarios' a que se refiere el apartado 2 del artículo 14 los posibles incumplimientos del artículo 14.1 [...] Y realizada tal comprobación no sancionó en virtud de dicho párrafo 1º, sino en virtud de la superación del tiempo dedicado a 'espacios publicitarios' incluyendo en tal concepto tan sólo la publicidad comercial y la autopromoción, pero no las televentas, como el recurrente atribuye a la Administración.

Así en la página 86 se constata que bajo el epígrafe genérico 'televenta', se especifican y desglosan en él: la 'publicidad comercial', la 'autopromoción' y 'ventas' propiamente dichas, puesto que son estas últimas las únicas que pueden ser calificadas realmente como televentas (ofertas directas al público para vender, comprar o alquilar productos o prestación de servicios (según el artículo 1.e) de la Directiva modificada 89/552/CEE) cuya programación no puede superar una hora por día (pág. 26 del informe de la Directiva). Limitación ésta que coincide con lo establecido en el párrafo 1 del artículo 14, que no es el precepto que la Administración invoca para sancionar a la empresa hoy demandante.

La Administración sancionó pues por la superación de 'espacios publicitarios' que incluyen tan sólo la publicidad 'comercial' y la autopromoción, según resulta de los folios 5 y 126 a 128 del expediente, pero no por superar la programación el tiempo límite de publicidad en forma de televentas.

Razones todas ellas que justifican la desestimación del recurso, habida cuenta de que la sanción no se establece por superar las televentas el límite establecido de programación y que la infracción cometida realmente (superar el tiempo dedicado a espacios publicitarios) ha de ser calificada como grave, a tenor del artículo 19,2 de la Ley 25/1994, además de que la sanción impuesta (diez millones de pesetas) se halla comprendida en los límites establecidos en el artículo 25 de la Ley 10/1988, de 3 de Mayo, que prevé para tales infracciones una multa de 2.000.001 a 15.000.000 de pesetas. [...]".

De los tres motivos en que se fundamenta este recurso de casación debemos, por razones de método, analizar en primer término el segundo de ellos, en el que, con amparo en el artículo 95.1.3º de la anterior Ley de la Jurisdicción, se denuncia que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia, vulnerando el artículo 43 de dicha Ley. En concreto, se argumenta que la sentencia ha incurrido "en más de una incongruencia omisiva", pues:

1. Se limita a aceptar automáticamente y sin cuestionarlos los hechos alegados y los datos aportados por la Administración, sin resolver ni una sola de las cuestiones suscitadas en relación con esos datos y supuestos hechos. En este punto, afirma la parte recurrente que alegó en su escrito de demanda la evidente indefensión en que la colocaban tanto la insuficiente concreción de los cargos imputados como la inexistencia de prueba bastante aportada por la Administración. Y añade que la sentencia recurrida tampoco aborda las cuestiones de los excesos puntuales por razones "técnicas" y de la ausencia de responsabilidad por aparecer justificada la actuación en una interpretación razonable y fundada en Derecho de la norma.

2. No resuelve las dos cuestiones principales alegadas: la inclusión contraria a Derecho de las nuevas formas de publicidad comercial (telepromociones, transparencias, microespacios de comunicación comercial) en el cómputo del límite horario del artículo 14.2; y la inclusión, también contraria a Derecho, de espacios y menciones que no pueden considerarse "espacios dedicados a la promoción de la propia programación". Y

3. Considera, frente a lo manifestado por la propia Administración en la resolución impugnada, que los tiempos destinados a la difusión de espacios de televenta no se computaron a efectos de la sanción impuesta.

El cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

En esta línea, hemos dicho ya en otras ocasiones que la congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que corra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales.

Aplicando esta doctrina general al caso ahora enjuiciado, debemos desestimar el motivo de casación del que nos ocupamos.

De un lado, porque la lectura de la sentencia recurrida desautoriza, por sí sola, la afirmación de que acepte, automáticamente y sin cuestionarlos, los hechos alegados y los datos aportados por la Administración, sin resolver ni una sola de las cuestiones suscitadas en relación con esos datos y supuestos hechos. Al contrario, analiza el expediente administrativo; niega que del examen de éste se pueda extraer la conclusión que la actora atribuye a la Administración (negativa que, en buena lógica, ha de ponerse en relación y extenderse a la síntesis que la sentencia, antes, había hecho de cual era la argumentación de aquélla); niega, ya más en concreto, que la Administración haya efectuado la interpretación del concepto "espacio publicitario" incluyendo las televentas; y afirma, en fin, con apoyo en aquel análisis del expediente, que la Administración sancionó por la superación de los "espacios publicitarios", incluyendo tan sólo la publicidad "comercial" y la autopromoción. En suma, contiene el razonamiento suficiente, la respuesta global y genérica, que excluye el vicio de incongruencia que se imputa.

Y, de otro, porque las circunstancias particulares del caso no exigían, realmente, una respuesta más detallada. Así:

1. Las alegaciones contenidas en el escrito de demanda sobre el pliego de cargos - transcribiendo que el cargo imputado era el "incumplimiento de los límites de emisiones de espacios publicitarios, establecidos en el artículo 14.2 de la Ley 25/1994" y reconociendo que a dicho pliego se acompañaron las tablas que, con diferenciación de días y franjas horarias, concretaban las emisiones de espacios publicitarios superiores a doce minutos por hora natural y las emisiones de espacios publicitarios y autopromoción superiores a diecisiete minutos por hora de programación- desautorizaban, por sí solas, el argumento de que un pliego de cargos así formulado originara, precisamente para la cadena de televisión conocedora de lo por ella emitido en tales días y franjas, situación alguna de indefensión, y, por ende, hacían en realidad innecesaria una respuesta explícita sobre él. Como también era innecesaria una respuesta al argumento de que la indefensión viniera causada por la inexistencia de prueba bastante aportada por la Administración, pues tal inexistencia, de ser cierta, lo que origina no es indefensión sino, al contrario, la no necesidad de defenderse. Y

2. La afirmación dubitativa contenida en aquel escrito de demanda, cuando se expresa en los términos de que "la sanción parece estar basada en una interpretación incorrecta de la norma que pretende aplicar", o en los de que "la resolución impugnada obedece, posiblemente, a una errónea interpretación del artículo 14.2 de la Ley 25/1994", unida al desarrollo argumental que dicho escrito hace de tal afirmación, en el que se ve, ciertamente, una argumentación (la contenida al folio 31 del mismo) de por qué la parte considera que en el caso en concreto la Administración ha incluido los tiempos dedicados a la televenta dentro del límite horario de aquel artículo 14.2, pero no, por el contrario, una argumentación similar, para el caso concreto, respecto del patrocinio o respecto de las que llama la parte nuevas formas de publicidad distintas de los spots, en donde ya la argumentación se mueve en un plano de mera interpretación de las normas en juego, sin concreción alguna de que en aquellas franjas horarias de aquellos días hubiera la Administración computado espacios y tiempos con esos contenidos, y sin concreción alguna, tampoco, en orden a que hubiera computado lo que la parte llama excesos publicitarios "técnicos", no programados ni queridos por el operador, hacía innecesario que la sentencia judicial, cuyo objeto no es sino resolver las cuestiones realmente relacionadas con el supuesto en litigio, descendiera a más precisiones y detalles de los que aborda, o llegara a plantearse - con transcendencia para la decisión del proceso- otros temas o cuestiones distintos de los que examina. Y hacía innecesario también, precisamente por la falta de conexión concreta con el supuesto enjuiciado de una gran parte del razonamiento dedicado al intento de despejar las dudas sobre la interpretación de las normas en juego, una respuesta sobre la alegación de falta de culpabilidad derivada de tales dudas distinta de la que en sí misma resulta de los hechos que se dan por probados y de su subsunción en la norma aplicada.

En realidad, es aquel planteamiento del escrito de demanda lo que explica que la sentencia recurrida llegue en su razonamiento a expresarse en estos términos: "...Esto no lo ha probado la Empresa aunque podía hacerlo pues conoce la programación de cada día y hora de emisión y podía haber rebatido con datos concretos, en cada caso, las imputaciones que se le hacían desvirtuándolas...".

La misma suerte desestimatoria, y en realidad por las mismas razones, ha de correr el primero de los motivos del recurso de casación, en el que, al amparo del artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, se denuncia la infracción de los artículos 18.2 de la Directiva 89/552/CE, de 3 de octubre de 1989, y 14.2 de la Ley 25/1994, de 12 de julio.

Decimos que por las mismas razones, porque la afirmación de que se ha realizado una aplicación extensiva del tipo infractor, computando formas de publicidad no incluibles en él, es, de nuevo, una afirmación que se mueve en un plano de abstracción y generalidad, en la que se recuerda, sí, cual es la interpretación de lo que debe entenderse por "espacios publicitarios", pero en la que no se aportan razones fundadas y concretas que sean realmente indicativas de que tal concepto haya sido interpretado y aplicado en el caso de autos de forma extensiva, incluyendo en él publicidad distinta de la que en él cabe incluir. Lo cual no deja de ser significativo, pues conociendo la cadena de televisión, como sin duda conoce, lo que emitió en aquellos días y franjas horarias, fácil le hubiera sido poner de relieve los tiempos concretos computados por la Administración como espacios publicitarios que, sin embargo, hubieran emitido formas de publicidad no computables a los efectos del tipo infractor.

El tercero y último de los motivos de casación, también formulado al amparo de aquel artículo 95.1.4º, denuncia la infracción de los artículos 130, 131, 135 y 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: a) por la falta de concreción de los cargos imputados, generadora de indefensión; b) por vulnerar los criterios de reparto de la carga de la prueba en el derecho sancionador; c) por vulnerar el principio constitucional de culpabilidad; y d) por vulnerar el principio de proporcionalidad de la sanción.

La respuesta a todos y cada uno de esos aspectos está ya presente, explícita o implícitamente, en lo que antes hemos razonado; y lo está en un sentido desestimatorio de la tesis de la recurrente, pues: a) el cargo imputado, en sí mismo simple o nada complejo, acompañado de unas tablas o cuadros en los que se indican los días y franjas horarias en que el exceso se entiende producido, permite, exteriorizado en esa forma, que el sujeto al que se hace la imputación, que lo es, y no ha de olvidarse, la propia cadena de televisión, conozca qué es lo imputado y pueda defenderse de ello; b) la sentencia recurrida no invierte el principio que sobre la carga de la prueba rige en el procedimiento sancionador, ya que analiza el expediente administrativo y llega a la conclusión de que en éste hay prueba de no haberse computado los espacios de televenta, que era en realidad, como antes razonamos, la cuestión que demandaba una respuesta explícita; c) no vulnera el principio de culpabilidad, ya que este elemento subjetivo de la conducta infractora puede predicarse con toda certeza en un caso como el de autos, en el que, según ya hemos expuesto, las dudas sobre la recta interpretación de la norma se planteaban, en realidad, sin conexión con el supuesto enjuiciado, ni tampoco se conectaban con éste, de manera cierta, los llamados excesos o desajustes técnicos, sobre los que, además, difícilmente cabría compartir la tesis defendida por la actora; y d) ni el principio de proporcionalidad, ya que la sentencia no deja de valorarlo al tener en cuenta el grado que se atribuye a la infracción, los límites mínimo y máximo de la sanción pecuniaria prevista para ella y la posición, dentro de ellos, en que se sitúa la impuesta, que, además, atendida la naturaleza de los hechos y su incidencia sobre un colectivo tan amplio de potenciales usuarios, no presenta, prima facie, nota alguna de desproporción.

Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente, de conformidad con lo que disponía el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,