STS, 17 de Marzo de 2009

En el proceso contencioso-administrativo número 183/2004, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia de fecha 22 de mayo de 2006, cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos desestimar el recurso interpuesto por Endesa Distribución Eléctrica S.L. representada por el Procurador Sr. Díaz Valor y defendida por el Letrado Sr. León Fernández contra Resoluciones de 12 de enero de 2004, otras dos de 7 de enero de 2004 y otra de 26 de enero de 2004 de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía por ser conformes al ordenamiento jurídico. No hacemos pronunciamiento sobre costas.

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. (unipersonal) recurso de casación, que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribual Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, tuvo por preparado mediante providencia de fecha 27 de junio de 2006 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la entidad mercantil recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 19 de septiembre de 2006, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con sus copias y poder, disponiendo la devolución de éste previo testimonio literal en autos, se digne admitirlo, tenga a esta parte por personada en tiempo y forma, y por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia dictada en Sevilla en fecha 22 de mayo de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo , con sede en Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, admitiéndolo a trámite; y, en definitiva, dicte en su día sentencia por la que case y anule la sentencia recurrida y, por consiguiente, declare la improcedentes y no ajustadas a derecho las sanciones impuestas por la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía, por "incumplimiento de las medidas de seguridad, aún cuando no supongan peligro manifiesto para las personas o bienes", en las Providencias de Huelva, Almería y Granada.

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La Sala, por Auto de 3 de abril de 2008, admitió el recurso de casación en relación a las sanciones impuestas de las provincias de Huelva, Granada y Almería.

Por providencia de la Sala de fecha 23 de mayo de 2008 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la JUNTA DE ANDALUCÍA) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó la Letrado de dicha Junta, en escrito presentado el día 9 de julio de 2008, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

tenga por presentado este escrito y sus prevenidas copias, se sirva admitirlo en tiempo y forma, por comparecido al letrado que lo suscribe en representación y defensa de la Junta de Andalucía, por formulado escrito de oposición al recurso de casación contra la sentencia de fecha 22 de mayo de 2006 dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo con Sede en Sevilla (Sección Primera), del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía en el recurso nº 183/04 y en mérito de lo expuesto lo desestime en todos sus motivos.

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Por providencia de fecha 16 de diciembre de 2008, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 10 de marzo de 2009, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de mayo de 2006, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. (unipersonal), contra las resoluciones del Consejero de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía de 7 de enero de 2004, 7 de enero de 2004, 12 de enero de 2004 y 26 de enero de 2004, que impusieron a la referida compañía la sanción de 60.101.21 €, como responsable de la comisión de una infracción leve tipificada en el artículo 62 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y las sanciones de 310.000 €, 250.000 € y 300.000 €, como responsable de la comisión de tres infracciones graves tipificadas en el artículo 61.2 del referido cuerpo legal, por incumplimiento de la medidas de seguridad, consistentes en la falta de realización de revisiones periódicas de sus instalaciones de electricidad en diversas provincias de Andalucía, en concreto, en Málaga, Almería, Huelva y Granada.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de conformidad con el ordenamiento jurídico de las resoluciones del Consejero de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía impugnadas, con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] El primero de los alegatos contra las sanciones impuestas es la caducidad del expediente sancionador. Y ello es así porque el expediente debe considerarse iniciado en fecha anterior a la del acuerdo de iniciación. Concretamente, estima que la iniciación debe entenderse producida cuando se remite a la Administración una información sobre revisiones efectuadas conforme al articulo 11.a) del RD 1398/1993 . Conforme al articulo 11 b) del mismo RD la fecha de iniciación seria la del acuerdo de la Administración, Dirección General, que ordena a las delegaciones provinciales la apertura de expedientes sancionadores.

No puede prosperar el argumento. Los preceptos citados indican las formas de iniciación del expediente sancionador; en concreto, por propia iniciativa o por orden superior, según los apartados citados. Sin embargo, el articulo 12 del mismo RD contempla la existencia de actuaciones previas a la apertura y, sobre todo, el articulo 13 indica cuando se formaliza la iniciación mediante acuerdo que ha tener un contenido mínimo para garantizar, precisamente, los derechos del interesado. Esa y no otra es la fecha que ha de tenerse en cuenta para iniciar el cómputo de la caducidad en el procedimiento sancionador. La excepción pues, no puede prosperar.

[...] Vulneración del principio non bis in idem y cosa juzgada. La demandante ha sido sancionada por los mismos hechos en otros expedientes. Este es el segundo alegato de la demanda. Tampoco puede prosperar. En efecto, no se trata de los mismos hechos sino de otros ocurridos en fechas y lugares distintos. En las resoluciones que ahora se analizan, se concretan los incumplimientos a unas zonas que no han sido afectadas por los otros expedientes que cita la Administración. Entenderlo de otra forma supondría que basta la apertura de un expediente sancionador para que no puedan practicarse otras actuaciones a la empresa que produce otros incumplimientos en otras zonas del territorio que ha de atender con la prestación del servicio de suministro eléctrico. En el caso presente resulta que los expedientes se instruyeron por incumplimientos concretados en zonas geográficas bien determinadas y en periodos de tiempo bien concretados y que no son coincidentes con aquellos que fueron objeto de sanción en otros expedientes. No hay pues doble sanción de unos mismos hechos.

[...] Indefensión. La imputación de hechos es tan genérica que no permite ejercer el derecho de defensa. Esta es la tesis de la demanda. Tampoco puede ser estimada. Pese a que la relación de incumplimientos sea sucinta, es lo cierto que la Administración ha ofrecido datos suficientes a la demandante para que ésta pueda defenderse. Y ello puede afirmarse sin duda porque precisamente constituyen hechos imputados sólo aquellos que la propia empresa demandante reconoció a la Administración como ciertos y que consistían en el cumplimiento de revisiones en parte de sus instalaciones, en porcentajes más o menos altos; reconociendo así que existían otras instalaciones que no había tenido esas revisiones periódicas a la que está obligada. No hay sombra de indefensión pues, en definitiva, no ha introducido la Administración ningún dato nuevo que no conociera de antemano la propia sancionada. Que por otra parte tanto en el expediente como en este recurso ha tenido la posibilidad de probar lo que haya estimado oportuno.

[...] Imputabilidad. Se considera infringido el articulo 61.2 de la ley 54/1997 que sanciona como infracción grave el incumplimiento de las medidas de seguridad, aun cuando no supongan peligro manifiesto para personas o bienes. El RD 3275/1982 establece la obligación de practicar las inspecciones a cargo de la propia Administración (art. 13 ).

La inspección se puede efectuar mediante control por muestreo estadístico en ciertos casos (apartado 8 del art. 13 ) cuando la empresa acredite capacidad para realizar el mantenimiento periódico de sus instalaciones. El control estadístico se llevará a cabo por la Dirección Provincial de Industria y Energía o por el órgano competente de la comunidad autónoma. No puede, prosigue el demandante, hacerse coincidir en la misma persona la condición de vigilante y vigilado.

Sin perjuicio de que la Administración haya cumplido o no las obligaciones de vigilancia e inspección que le corresponden, es lo cierto que la empresa demandante no ha efectuado las revisiones periódicas a que está obligada. Es más, ni siquiera se discute en la demanda la necesidad de esas revisiones periódicas. Por ello, el incumplimiento de la Administración no conlleva la desaparición de la infracción en que incurre el propio demandante. No hay cuestión de imputación: a la empresa se le imputa el incumplimiento de una obligación que estaba a su cargo; no otras que estuvieran a cargo de terceros.

Sobre la culpabilidad baste decir que no se requiere una especial intención de infringir la norma en este tipo de infracciones; es suficiente constatar el incumplimiento sin que haya razón que, fuerza mayor u otra de naturaleza similar, pueda excluir positivamente la culpabilidad. Ese no es el caso y por eso este alegato tampoco puede ser estimado.

[...] La falta de tipicidad se funda por la actora en que se ha sancionado por el incumplimiento de una medida burocrática y no técnica. Parece con ello deducir el actor que el aspecto meramente formal del incumplimiento es contrario al derecho sancionador. No puede compartirse el razonamiento. Las medidas preventivas son esenciales en muchos campos de actividad; especialmente en aquellos que pueden causar grandes daños a personas o bienes, como ocurre en el sector eléctrico. La falta de comprobación de las instalaciones, aunque no haya daño para personas o bienes, puede ser sancionada si está tipificado en la ley tal hecho; y eso es lo que ocurre en le caso presente; ya se citó antes el precepto cuya infracción ha originado las sanciones impuestas. Pero es que, además, en cualquier campo de actividad -por ejemplo el tráfico rodado de vehículos de motor-, es aceptado por el ordenamiento jurídico la sanción de conductas que en si mismas no causan daño, como por ejemplo, la ausencia de la inspección técnica de vehículos; y no se infringe por ello el principio de tipicidad si, como decimos, tal conducta está recogida, como es el caso, en la norma legal correspondiente.

En fin, se atacan también las resoluciones por falta de pruebas. No hay tal; como también se dijo más arriba, ha sido la propia documentación aportada por la actora la que ha servido de prueba para sancionar; documentación que por otra parte aquella está obligada a presentar. No hay pues ausencia de prueba en modo alguno.

En cuanto a la ausencia de proporcionalidad en la sanción tampoco puede decirse que exista la misma. Cierto es que en un caso la sanción es menor que en otros pero, como se deduce del procedimiento ello es así por la defectuosa calificación, como leve, de la in fracción lo que origina que, en beneficio del demandante, se le impusiera en un caso una sanción menor. En los restantes casos la multa impuesta es la mínima por lo que tampoco exista la denunciada vulneración de la proporcionalidad debida.

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Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA S.L. (unipersonal), se articula en la formulación de siete motivos, que se fundan todos ellos con el amparo procesal del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, salvo el segundo, el tercer y el séptimo motivos que, acumulativamente, se fundan también al amparo del artículo 88.1 c) del referido cuerpo legal, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

En el primer motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en relación con los artículos 11, 12, 13 y 20 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, relativos a la forma de iniciación, apertura y plazo para resolver el procedimiento, se denuncia que la Sala de instancia no ha apreciado la caducidad de los expedientes sancionadores, al no tomar en consideración que las actuaciones previas concluyeron mucho antes de las fechas en que se adoptaron los acuerdos de incoación de los expedientes sancionadores.

El segundo motivo de casación imputa a la sentencia recurrida la infracción del principio non bis in idem, que garantiza el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en cuanto que «carece de la motivación expresiva de los componentes fácticos» (sic) en relación con la imposición de duplicidad de sanciones por los mismos hechos, al haber sido también sancionada con base a una denuncia formulada por la Sección Sindical FIA-UGT, por no disponer de los boletines de revisión de instalaciones ubicadas en la provincia de Huelva; sanción que sería anulada por la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de julio de 2005.

El tercer motivo de casación formulado con el amparo procesal del artículo 88.1 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y con el amparo del artículo 88.1 d) de la referida Ley jurisdiccional, por infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución y del artículo 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, denuncia que la Administración le ha producido indefensión al realizar una interpretación extensiva exorbitante del artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, al incluir en él un supuesto no previsto, sin indicar ni precisar cuáles son las medidas de seguridad que se han incumplido, incurriendo la Sala de instancia en error al confirmar la licitud de la sanción impuesta, fundada en una imputación genérica sin llevar a cabo actividad probatoria alguna que la soporte.

El cuarto motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y de los artículos 2, 11 y 13 del Real Decreto 3275/1982, de 12 de noviembre, sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en centrales eléctricas y centros de transformación, cuestiona la concurrencia del presupuesto de imputabilidad, en la medida en que considera que la norma infringida no obliga a la revisión del 100% de las instalaciones en coherencia con que la inspección se pueda efectuar mediante control por muestreo estadístico.

El quinto motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico y de los artículos 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reprocha a la Sala de instancia que considere que la falta de comprobación de las instalaciones eléctricas constituye una conducta que puede ser sancionada por estar tipificada en la Ley, cuando, según sostiene, es a la Administración a quien corresponde realizar las revisiones, según se desprende de la Orden de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de 11 de julio de 2001, por la que se aprueba el programa de inspecciones.

El sexto motivo de casación, basado en la infracción del artículo 25 de la Constitución y del artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, reprocha a la sentencia recurrida que prescinda de las garantías establecidas en dichas disposiciones, al validar la actuación de la Administración que no tiene base en la aportación de ninguna prueba de cargo y que no accedió a la apertura del periodo probatorio, lo que le habría permitido comprobar el estado en que se encontraban las instalaciones eléctricas no revisadas.

El séptimo motivo de casación, que se funda acumulativamente al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, denuncia que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia y falta de concreción y motivación, y ha infringido los artículos 63 y 64 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y los artículos 131 y 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no estimar la violación del principio de proporcionalidad e incurrir en error al declarar que las sanciones de multa se han impuesto en su cuantía mínima.

Con carácter preliminar, debemos advertir que el escrito de interposición adolece de una falta de rigor procesal inherente a la técnica casacional, en cuanto que los motivos segundo, tercero y séptimo, como hemos expuesto, se fundan inadecuadamente al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, lo que sería determinante para declarar su inadmisión, aunque, con base en el principio pro actione, consideramos que los motivos deben examinarse desde la perspectiva de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico que se citan.

Sobre el primer motivo de casación: la alegación de caducidad de los expedientes sancionadores.

El primer motivo de casación, que denuncia el error jurídico padecido por la Sala de instancia al no acordar la caducidad de los expedientes sancionadores, debe ser rechazado, pues descansa en la exposición de un débil argumento de entender que la dilación de la Administración en acordar la iniciación de los expedientes sancionadores, motivada por la prosecución de actuaciones preliminares, determinaba adoptar la resolución de archivo de los procedimientos, ya que no toma en consideración que el artículo 12 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, habilita a la Administración a realizar actuaciones previas con anterioridad a la iniciación del procedimiento sancionador, con el objeto de determinar con carácter preliminar si concurren las circunstancias que justifiquen tal apertura, que se orientarán a precisar los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, identificar las personas que pudieran resultar responsables y concretar aquellas circunstancias relevantes que concurran, sin que, en consecuencia, quepa prescindir de dicho trámite en este supuesto, en que la incoación de los expedientes sancionadores se produjo a causa de las denuncias formuladas por diferentes Ayuntamientos, así como diversos colectivos de vecinos contra ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, y con base en informes administrativos, que justificaban una actuación previa de investigación de los servicios provinciales de Industria, Energía y Minas de la Junta de Andalucía, dirigida a comprobar la relación de revisiones periódicas preceptivas de la líneas áreas y centros de transformación realizadas por la compañía eléctrica ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. (unipersonal).

De lo expuesto, se deduce que la Sala de instancia no infringe el invocado artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que prescribe la obligación de la Administración de resolver y declarar la caducidad del procedimiento en el caso de que concurran las circunstancias establecidas en la norma reguladora del procedimiento aplicable de que se trate, pues no advertimos que la actuación administrativa de proceder a realizar actuaciones previas haya sido arbitraria, al ejercer la potestad que tiene encomendada para comprobar la realización de hechos relacionados con sus competencias, en relación con la obligación de las empresas distribuidoras de energía eléctrica de asegurar el nivel de calidad y seguridad del servicio de suministro de energía eléctrica, por lo que se revela razonable la respuesta judicial de entender que, a efectos del inicio del cómputo del plazo de caducidad, las fechas que resultan determinantes son las de iniciación de los procedimientos sancionadores, que tienen lugar el 16 de agosto de 2003, 28 de julio de 2003, 1 de agosto de 2003 y 31 de julio de 2003, y no las fechas en que se formularon las denuncias o se produjeron las actuaciones administrativas de inspección preliminares.

Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción del principio «non bis in idem».

El segundo motivo de casación articulado, que reprocha a la sentencia recurrida la vulneración del principio «non bis in idem», no puede ser acogido, pues, como razona la Sala de instancia, no se ha acreditado que la empresa recurrente hubiera sido sancionada dos veces por los mismos hechos, en relación con incumplimientos de la obligación de revisión de sus instalaciones en determinadas zonas geográficas de Andalucía y respecto de los concretos periodos de tiempo analizados.

En este sentido, cabe significar, que, según una consolidada doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en las sentencias 334/2005, de 20 de diciembre y 91/2008, de 21 de julio, el principio non bis in idem, que constituye una de las garantías inherentes al derecho a la legalidad sancionadora, reconocido en el artículo 25.1 de la Constitución, en su dimensión material, proscribe la imposición de una doble sanción en supuestos de identidad de supuestos de hechos y fundamentos, de modo que cabe rechazar que la Sala de instancia haya vulnerado este principio garantizado, además, en el artículo 133 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administración Común, cuando la propia parte recurrente reconoce que la sanción impuesta, por no disponer de los boletines de revisiones en Centros de Transformación radicados en localidades de la provincia de Huelva, fue anulada por la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de julio de 2005, lo que evidencia que en ningún caso se demuestra que se hubiera producido una duplicidad de sanciones, basada en el mismo título de imputación.

A estos efectos, resulta adecuado consignar que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal supremo de 18 de septiembre de 2008 (RC 2661/2007 ), hemos rechazado el recurso para la infracción de doctrina interpuesto por la entidad mercantil ENDESA contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 22 de mayo de 2006, que enjuiciamos también en este recurso ordinario de casación, considerando que las circunstancias que concurren en el litigio resuelto por la sentencia de contraste -la sentencia de la Sección Primera de 20 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 26 de julio de 2005 - «pone de relieve su heterogeneidad», pues «no hay identidad sustancial entre aquellas y las de autos», ya que consta que las sanciones «responden a los hechos diferentes, a títulos de imputación que no coinciden y a un marco normativo, asimismo, distinto por razones temporales».

Sobre el tercer motivo de casación: la alegación de vulneración del principio de interdicción de indefensión.

El tercer motivo de casación, en el extremo que imputa a la Sala de instancia la infracción de los artículos 24 y 25 de la Constitución, al confirmar las resoluciones sancionadoras basadas en una imputación de hechos genérica que no le ha permitido ejercer el derecho de defensa y que le ha producido indefensión, debe ser rechazado, pues consideramos que la empresa ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. (unipersonal), como reconoce la sentencia recurrida, ha podido conocer los hechos que se le imputaban y el fundamento legal de las sanciones sin que, en consecuencia, se haya producido lesión del derecho de defensa, al haber podido formular las alegaciones que ha estimado oportunas e interesar los medios de prueba adecuados a su defensa, sin restricciones, durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador y, asimismo, en el proceso contencioso-administrativo.

Según la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta desde la sentencia 18/1981, de 8 de junio, como se recuerda en la sentencia constitucional 157/2007, de 2 de julio, entre las garantías aplicables en el ámbito de los procedimientos administrativos sancionadores, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24.2 de la Constitución, se encuentra el derecho a la presunción de inocencia, el derecho a la defensa, el derecho a ser informado de los cargos imputados, y el derecho a no declarar contra si mismo, que presuponen que a la Administración le incumbe la carga de la prueba de los hechos constitutivos de la infracción.

El derecho al procedimiento sancionador con todas las garantías impone que el presunto responsable tenga la oportunidad de formular las alegaciones que a su derecho convenga y aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes, de modo que disfrute de una efectiva y real posibilidad de ejercer el derecho de defensa, sin que, en consecuencia, podamos apreciar que se han vulnerado estas garantías procedimentales en el litigio examinado, al constatarse que la empresa recurrente ha ejercido plenamente el derecho de defensa, como se evidencia de que los hechos imputados se desprenden de la documentación sobre la relación de revisiones periódicas de sus instalaciones, realizadas entre 2000 y 2002, aportada, a requerimiento de la Administración, por la referida compañía sancionada, sin que la Administración, como reconoce la Sala de instancia, haya introducido hechos o cuestiones que no pudiera conocer previamente la parte responsable, y, en consecuencia, sostenemos que no se le ha causado una real y efectiva indefensión proscrita por el artículo 24 de la Constitución.

En razón del concepto constitucionalmente reconocido de interdicción de indefensión, que hemos expuesto, que se desprende del artículo 24 de la Constitución, cabe señalar que la sentencia recurrida no ha lesionado este derecho al confirmar las sanciones impuestas, que se fundamentan en una supuesta interpretación extensiva del artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, según se aduce, porque, desde esta perspectiva, el tipo infractor aplicado por la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía, permite predecir con suficiente grado de certeza la conducta infractora, sin que quepa obviar que los hechos que se consideran probados, que motivan la imposición de las sanciones, no consisten en una falta de diligencia formal en la remisión de los boletines de revisión, sino en la constatación de que las frecuentes suspensiones en el suministro eléctrico a poblaciones obedece al incumplimiento de la obligación de revisión de las líneas de alta y media tensión y de los centros de transformación de la compañía distribuidora, que evidencia que esa falta de revisiones supone un incumplimiento de las medidas de seguridad requeridas, que en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley del Sector Eléctrico y del artículo 2 de la Ley de Industria, pretenden asegurar la adecuada prestación del servicio y la continuidad del suministro.

Sobre el cuarto motivo de casación: la alegación de la infracción del principio de imputabilidad.

El cuarto motivo de casación, fundado en la infracción del artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que cuestiona la concurrencia del presupuesto de imputabilidad, debe desestimarse, pues consideramos que los hechos probados -intangibles en casación- son subsumibles razonablemente en el tipo infractor aplicado por la Consejería de Empleo e Innovación Tecnológica de la Junta de Andalucía, al evidenciarse que la conducta de falta de realización de las revisiones periódicas de sus líneas aéreas e instalaciones, a que venía obligada la compañía eléctrica, en virtud de lo dispuesto en el Real Decreto 3275/1982, de 12 de noviembre, sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en centrales eléctricas y centros de transformación, supone un incumplimiento de las medidas de seguridad.

Por ello, consideramos que el razonamiento de la Sala de instancia de considerar que el título de imputación fundado en la aplicación del artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que tipifica como infracción grave el incumplimiento de las medidas de seguridad, aún cuando no supongan peligro manifiesto para personas o bienes, resulta acorde con la conducta omisiva de la compañía eléctrica sancionada por incumplir la obligación de realizar las revisiones periódicas de sus instalaciones que le correspondían, es conforme al principio de legalidad sancionadora en cuanto descansa en una adecuada interpretación del principio de responsabilidad de las infracciones y sanciones que garantiza el artículo 25.1 de la Constitución.

La circunstancia de que el control de las revisiones pueda efectuarse por muestreo estadístico no exime a la empresa de distribución eléctrica, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto 3275/1982, de 12 de noviembre, sobre condiciones técnicas y garantías de seguridad en centrales eléctricas y centros de transformación, en relación con la seguridad requerida para alcanzar los objetivos referidos a las condiciones y garantías técnicas de las instalaciones eléctricas de más de 1000 voltios con el fin de conseguir la necesaria regularidad de los suministros eléctricos, de realizar las inspecciones periódicas de todas sus instalaciones en los plazos determinados, que reglamentariamente impone su realización, al menos cada tres años, de modo que decae la tesis impugnatoria que formula la entidad mercantil recurrente de que no resulta responsable de las infracciones imputadas, al haber alcanzado un porcentaje de revisiones de sus instalaciones del 41,31% en Huelva, 47,34% en Almería y 67% en Granada.

Sobre el quinto motivo de casación: la alegación de infracción del principio de tipicidad.

El quinto motivo de casación debe ser rechazado, en cuanto que consideramos que la Sala de instancia respeta el principio de tipicidad garantizado por el artículo 25.1 de la Constitución, pues las sanciones se imponen con base en la aplicación del tipo infractor, tal como se configura en el artículo 61.2 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico -incumplimiento de las medidas de seguridad, aún cuando no supongan peligro manifiesto para personas o bienes-, sin incurrir en interpretaciones extensivas, analógicas, exorbitantes o extravagantes, contrarias al significado tuitivo de garantizar la seguridad de las instalaciones eléctricas y conseguir la necesaria regularidad de los suministros de energía eléctrica.

Por ello, cabe rechazar la tesis que propugna la entidad mercantil recurrente de que se le sanciona injustificadamente por el incumplimiento de una obligación formal de comprobación del estado de sus instalaciones eléctricas que corresponde a la Administración, en virtud de la aprobación de programas de inspecciones en materia de energía, porque el control administrativo que se ejerce por la Administración para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en materia de seguridad no es óbice para que se sancionen aquellas conductas que supongan el incumplimiento de la normativa reglamentaria vigente de seguridad de las instalaciones eléctricas.

Este pronunciamiento jurisdiccional resulta acorde con la doctrina del Tribunal Constitucional, expuesta en la sentencia 218/2005, de 12 de septiembre, sobre el significado, el contenido y el alcance de las garantías que se desprenden de la consagración del principio de legalidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución, que son vinculantes para el legislador, para el titular del poder reglamentario, para la Administración y para los tribunales de justicia, en su función de aplicadores del Derecho:

« Es doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987, de 7 de abril, F. 2; 161/2003, de 15 de septiembre, F. 2; o 25/2004, de 26 de febrero, F. 4 ) que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador, y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal ha señalado reiteradamente que el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. En el bien entendido que este Tribunal ha venido reconociendo una eficacia relativa o limitada a esta segunda garantía, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al poder reglamentario en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

3. En relación con la primera de las garantías indicadas, que es en torno a la que gira el presente proceso constitucional de amparo, hemos señalado específicamente que contiene un doble mandato:

1. El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y «según el cual han de configurarse las Leyes sancionadoras, llevando a cabo el "máximo esfuerzo posible" (STC 62/1982 ) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones» (STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3 ). En este contexto, hemos precisado que «constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» (STC 151/1997, de 29 de septiembre, F. 3 ).

2. Contiene también un mandato para los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en las SSTC 120/1996, de 8 de julio, F. 8, y 151/1997, de 29 de septiembre, F. 4 , «como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa misma resolución, este Tribunal añadió que «como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 CE deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad».

Desde esta perspectiva, resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida. En este orden de ideas, hemos subrayado recientemente en la STC 161/2003, de 15 de septiembre , que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser «la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE» (F. 3 ). ».

Por ello, conforme a la doctrina constitucional expuesta, que permite delimitar el ámbito de aplicación del principio de tipicidad, carece de fundamento el planteamiento que propugna la entidad mercantil recurrente de entender que el establecimiento por la Administración de un programa de inspecciones en materia de industria, energía y minas, destinado a racionalizar las funciones de vigilancia e inspección que compete a la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico, desarrollada en la Orden autonómica de 11 de julio de 2001, autoriza a ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. (unipersonal), a incumplir las medidas de seguridad establecidas en el artículo 51 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico.

Sobre el sexto motivo de casación: la alegación de la infracción del principio de prueba.

El sexto motivo de casación, que descansa en el argumento de que se infringen las garantías inherentes al principio de legalidad sancionadora que garantiza el artículo 25 de la Constitución, en la medida en que se le habría sancionado sin la aportación por la Administración de prueba de cargo, debe ser rechazado, pues su formulación carece, manifiestamente, de fundamento.

En efecto, como acertadamente indica la sentencia recurrida, la Administración fundó las resoluciones sancionadoras con base en los elementos de hecho que se desprenden de forma incontrovertida de la documentación que aportó la propia empresa recurrente a requerimiento de la Administración, relacionada con la relación de revisiones realizadas en sus instalaciones eléctricas, que son susceptibles de ser consideradas pruebas de cargo suficientes, en cuanto acreditan el incumplimiento de medidas de seguridad, a los efectos de estimar desvirtuado el principio de presunción de inocencia.

El reproche que en el desarrollo argumental de este séptimo motivo de casación se efectúa a la sentencia impugnada, de forma reiterativa, por considerar ajustada a derecho «la actitud de la Administración sancionadora que, además de no aportar una sola prueba», no inspeccionó ninguna de las instalaciones presuntamente no revisadas y no acceder a la apertura del procedimiento probatorio en los expedientes sancionadores, no se corresponde con el examen de las actuaciones, como aprecia la Sala de instancia, pues constatamos que el instructor dió trámite de audiencia para formular alegaciones y presentar los documentos e informes que estimare pertinentes, ni resulta coherente con las afirmaciones de la parte formuladas en su escrito de conclusiones, en que la crítica se realiza sucintamente y de forma imprecisa, reprochando a la Administración que hubiera centrado la actividad probatoria en el Informe Técnico contenido en el expediente.

Sobre el séptimo motivo de casación: la alegación de infracción del principio de proporcionalidad.

El séptimo motivo de casación, que reprocha a la sentencia recurrida la infracción del principio de proporcionalidad, debe ser estimado, puesto que apreciamos que la Sala de instancia incurre en un error manifiesto en el enjuiciamiento de las resoluciones sancionadoras impugnadas, al considerar que las sanciones económicas de multa se han impuesto en los tres supuestos considerados en su cuantía mínima, cuando advertimos que, atendiendo a la naturaleza de la infracción y al porcentaje de revisiones reglamentarias realizadas, se impusieron en grado medio (250.000 €; 300.000 € y 320.000 €), sin atender a los criterios de graduación de las sanciones establecidos en el artículo 63 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, que prevé como circunstancias específicas a tener en cuenta: 1) el peligro resultante de la infracción para la vida y salud de las personas, la seguridad de las cosas y el medio ambiente; 2) la importancia del daño o deterioro causado; 3) los perjuicios producidos en la continuidad y regularidad del suministro; 4) el grado de participación en la acción u omisión tipificada como infracción y el beneficio obtenido de la misma; 5) la intencionalidad en la comisión de la infracción y la reiteración en la misma; y 6) la reincidencia por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme.

Y, asimismo, constatamos que la Sala sentenciadora incurre en contradicción respecto de lo resuelto en la sentencia dictada por ese mismo órgano judicial el 20 de septiembre de 2006 (RCA 234/2004 ), donde se estimó que la imposición de la sanción de multa en un grado medio, fundada en razón de los artículos 61 y 64 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, y en la transcripción parcial del artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, constituye una motivación insuficiente, lesiva del principio de proporcionalidad.

En este sentido, en la sentencia de esta Sala de 14 de mayo de 2008 (RC 5439/2006 ), al resolver el recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la referida sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, manifestamos que « la consideración como infracción administrativa grave, en este caso, de la falta de la revisión periódica de aquellas instalaciones se basa, entre otras razones justificativas, en que dicha ausencia puede comprometer la seguridad del suministro y de los usuarios: precisamente por ello se sanciona a la titular de las instalaciones no revisadas a título del artículo 61.2 de la Ley del Sector Eléctrico. Pero para graduar la sanción no cabe argüir, sin más, que la conducta objetivamente prevista como infracción tiene un componente de peligro abstracto ».

En consecuencia con lo razonado, al estimarse el séptimo de casación articulado, debemos declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de mayo de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo 183/2004.

Y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 95.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de acuerdo con la fundamentación expuesta, estimamos parcialmente el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L., debiendo anular las resoluciones de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía de 7 de enero de 2004 (expediente número 710/03), 12 de enero de 2004 (expediente número 696/03) y 26 de enero de 2004 (expediente número 540/03), en el extremo que concierne a la determinación de las sanciones económicas, procediendo que se fijen en su grado mínimo, en la cuantía de 60.101,21 € por cada una de las infracciones.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en primera instancia, ni las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución.

Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L. contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 22 de mayo de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo 183/2004, que casamos.

Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil ENDESA DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA, S.L., debiendo anular las resoluciones de la Consejería de Empleo y Desarrollo Tecnológico de la Junta de Andalucía de 7 de enero de 2004 (expediente número 710/03), 12 de enero de 2004 (expediente número 696/03) y 26 de enero de 2004 (expediente número 540/03), por no ser conformes a Derecho en el extremo que concierne a la determinación de las sanciones económicas, procediendo que se fijen en su grado mínimo, en la cuantía de 60.101,21 € por cada una de las infracciones cometidas.

No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Óscar González González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.