STS, 10 de Mayo de 1999
| Ponente | ALFONSO GOTA LOSADA |
| Número de Recurso | 6077/1994 |
| Fecha de Resolución | 10 de Mayo de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera -Sección Segunda- del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de casación nº 6077/1994, interpuesto por LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia nº 300 dictada con fecha 4 de Mayo de 1994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 01/0000047/1993, interpuesto por D. Antonio , contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia que desestimó con fecha 30 de Octubre de 1992, la reclamación formulada contra el Acuerdo del Director Comisionado en Valencia del Ministerio de Sanidad y Consumo, que denegó la petición de devolución de determinadas Tasas Sanitarias.
No ha comparecido en el presente recurso de casación D. Antonio , parte recurrente en la instancia.
La Sentencia tiene su origen en los siguientes.
La parte dispositiva de la Sentencia cuya casación se pretende contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS Que estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por D. Antonio , contra Resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia de 30 de Octubre de 1992, desestimatoria de la reclamación nº 46/4256/1991, en la que se desestimaba la devolución de las tasas sanitarias satisfechas desde el 1 de Marzo de 1986 al 1 de Enero de 1988, por importe de 7.499.147 pesetas. Lo declaramos contrario a derecho, anulamos y dejamos sin efecto. Reconocemos el derecho del demandante a la devolución de las cantidades ingresadas en el referido período, mas intereses legales desde la fecha de su ingreso. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales".
Esta sentencia fue notificada a la Administración General del Estado el 18 de Mayo de 1994.
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado, presentó en fecha 27 de Mayo de 1994 escrito de preparación de recurso de casación contra la sentencia referida.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana acordó por Providencia de fecha 27 de Junio de 1994, tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales, junto con el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que expuso el pretendido cumplimiento de los requisitos legales para su admisión, dos motivos de casación y la argumentación jurídica que consideró conveniente a su derecho, suplicando a la Sala "dicte, en definitiva, Sentencia por la que estimando el recurso de casación, se case, anule y revoque la Sentencia recurrida, dictando en su lugar otra mas conforme a Derecho, como tiene suplicado esta representación, declarando ajustada a Derecho la resolución administrativa impugnada".
Terminada la sustanciación del recurso de casación se señaló para deliberación y fallo el día 27 de Abril de 1999, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Para la mejor comprensión y resolución de las cuestiones que plantea el presente recurso de casación, es necesario exponer, aunque sea de forma somera, los hechos mas significativos.
D. Antonio solicitó con fecha 5 de Febrero de 1991 del Director Comisionado en Valencia del Ministerio de Sanidad y Consumo la devolución de los ingresos realizados por Tasas Sanitarias durante el período 1 de Marzo de 1986 a 1 de Enero de 1988, por importe total de 7.499.147 pts, alegando esencialmente que tales Tasas Sanitarias eran "exacciones de efecto equivalente", por tanto nulas, lo cual implicaba la nulidad de las liquidaciones referidas y su consecuente devolución como ingresos tributarios indebidos.
Examinado el expediente administrativo se aprecia que la petición de devolución se refiere a 456 liquidaciones por Tasas Sanitarias por importación de sustancias alimenticias, trapos y paquetes de encomienda, la mayor de las cuales, de fecha 21 de Julio de 1987, por importación de canela, ascendía a 100.061 pesetas y la menor a 194 pesetas.
El Director Comisionado en Valencia del Ministerio de Sanidad y Consumo denegó el 21 de Mayo de 1991 la petición de devolución, argumentando: 1º) Que las Tasas Sanitarias habían sido convalidadas por el Decreto 474/1960, de 10 de Marzo, en cumplimiento de la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de Diciembre de 1958. 2º) Que el artículo 35 del Acta de Adhesión de España a la Comunidad Europea menciona las exacciones de efecto equivalente, pero no se refiere a las Tasas sanitarias, propias de los Estados miembros. 3º) Que la devolución de ingresos indebidos debe producirse como consecuencia de fallos dictados por los Tribunales Económico-Administrativos.
D. Antonio presentó reclamación económico-administrativa nº 46/4256/91 ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia, insistiendo en su pretensión de que tales Tasas sanitarias eran exacciones de efecto equivalente y, por tanto, procedía la devolución solicitada.
El Tribunal Económico-Administrativo Regional de Valencia dictó resolución con fecha 30 de Octubre de 1992, desestimando la reclamación, argumentando esencialmente que aunque el Tribunal Económico Administrativo Central había declarado en sus resoluciones de 23 de Febrero y 23 de Marzo de 1990 que prevalecía el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Económicas Europeas, sobre nuestra legislación interna, lo cierto es que en el caso de autos se trataba de liquidaciones firmes, a las que era de aplicación el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, que no resultaban afectadas por la posible nulidad del Decreto regulador de las Tasas Sanitarias.
No conforme con la anterior resolución, D. Antonio interpuso recurso contencioso-administrativo nº 47/1993, ante la Sala correspondiente -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.
D. Antonio alegó esencialmente en su escrito de demanda: 1º) Que las Tasas sanitarias son exacciones de efecto equivalente. 2º) Que, por tanto, eran nulas de pleno derecho desde el 1 de Marzo de 1986 sus disposiciones reguladoras, por contravenir el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Económicas Europeas. 3º) Que, en consecuencia, las liquidaciones dictadas bajo su amparo eran también nulas de pleno derecho. 4º) Que las acciones para pedir la anulación de las mismas y las devoluciones correspondientes eran imprescriptibles. En las conclusiones sucintas planteó nuevos argumentos relacionados con la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Económicas Europeas, sosteniendo que debía repararse el efecto ilícito, sin necesidad de acción judicial alguna. Ademas, pidió también al Tribunal que planteara cuestión de prejudicialidad.El recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Antonio era, sin duda alguna, un recurso indirecto de los contemplados en el artículo 39, apartados 2 y 4 de la Ley Jurisdiccional.
El Abogado del Estado, representante de la Administración General del Estado, se opuso a la demanda alegando únicamente que las liquidaciones eran firmes y consentidas y por tanto, de conformidad con el artículo 120 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 eran inatacables, por lo que era imposible jurídicamente su anulación, como requisito previo para la devolución solicitada.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó Sentencia nº 300 con fecha 4 de Mayo de 1994, estimando el recurso contencioso-administrativo, fundando sus pronunciamientos en los siguientes argumentos jurídicos: 1º) Que la inadmisibilidad basada en la firmeza de las liquidaciones debía ser rechazada, porque lo que se había impugnado era el acto denegatorio de las devoluciones. 2º) Que las Tasas Sanitarias eran "exacciones de efecto equivalente", y por tanto nulas sus disposiciones reguladoras. 3º) Que era aplicable la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 1.163/1990, de 21 de Septiembre, de Devolución de ingresos indebidos de naturaleza tributaria, que confería al demandante el derecho a instar en vía de gestión la revisión de las liquidaciones incursas en los supuestos previstos en los siguientes artículos de la Ley General Tributaria: art. 153 (nulidad de pleno derecho), art. 154 (revisión de oficio por infracción manifiesta de la Ley, o descubrimiento de elementos del hecho imponible ignorados al dictar el acto) y art. 171 (recurso de revisión); sin embargo, por economía procesal entró a conocer de la cuestión de fondo, reconociendo la devolución pedida.
El Abogado del Estado, representante de la Administración General del Estado, interpuso el presente recurso de casación, formulando dos motivos casacionales, el primero, por infracción del artículo 155 de la Ley General Tributaria a un supuesto, como el de autos en el que no existen ingresos indebidos, por cuanto para reconocer su existencia era preciso la previa revisión de actos firmes, lo cual no es posible jurídicamente, y el segundo por infracción de la Jurisprudencia (Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 13 de Febrero, 3 y 4 de Octubre de 1991), que ha establecido la doctrina legal definitiva sobre el plazo para solicitar la devolución de ingresos indebidos, de forma que en el caso de autos las liquidaciones eran firmes e inatacables.
La Sala debe pronunciarse con carácter previo, por ser de orden público procesal, y por ello de obligado cumplimiento, acerca de si es admisible o no el recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado.
Es innegable que el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por D. Antonio , era un recurso indirecto, aunque no hiciera invocación expresa del artículo 39, apartado 2, de la Ley Jurisdiccional, porque el fundamento de la impugnación de las liquidaciones por Tasa Sanitaria no se hallaba en que éstas infringieran el Decreto 474/1960, de 10 de Marzo y las disposiciones generales posteriores que lo modificaron, sino en que estas disposiciones contravenían normas de rango superior como era el Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Económicas Europeas, que prohibe las "exacciones de efecto equivalente" a los Aranceles de Aduanas. En el recurso indirecto es cierto que el objeto del proceso son los actos administrativos concretos que se impugnan, a diferencia de los recursos directos en los que el objeto son las propias disposiciones generales de rango inferior a la Ley, pero en cambio el fundamento es el mismo, pues tanto en un recurso como en el otro lo que se discute es la conformidad a Derecho de la disposición general de que se trata, pero decidido que ésta infringe el Ordenamiento Jurídico, sus efectos son distintos, a saber: en el recurso directo se anula disposición, en cambio en el recurso indirecto se produce la anulación de los actos administrativos impugnados, sin que ello transcienda a la anulación de la disposición y a su expulsión del Ordenamiento Jurídico, esta aparente contradicción se elimina, considerando que la disposición general es, por su contravención con normas legales superiores, inaplicable al caso, el cual es resuelto sencillamente teniendo en cuenta y aplicando las normas legales de rango superior.
La controversia jurídica entre los ciudadanos y la Administración autora de la disposición general discutida o sea el enfrentamiento dialéctico es igual en ambos recursos, puesto que lo que se discute es la concordancia y respeto de dicha disposición con normas legales de rango superior, lo que sucede es que por subordinación al principio procesal que exige la congruencia con las pretensiones ejercitadas por los recurrentes, los efectos son distintos, como hemos explicado, aunque tanto en el recurso directo, como en el indirecto, la conclusión dialéctica sea la misma.
Del razonamiento anterior y, en especial, de la identidad dialéctica del recurso directo y del indirecto se deduce incuestionablemente que ambos son de cuantía indeterminada, puesto que lo que se discute eslo mismo, aunque tal controversia sea directa e inmediata en el primer caso, e indirecta y mediata en el recurso indirecto, pues en éste la impugnación pasa previamente por la reclamación contra los actos singulares.
Esta es la razón por la que el artículo 93, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, exceptúa de la exigencia de la cuantía de seis millones de pesetas, a los recursos indirectos, al igual que en los recursos directos que, indiscutiblemente, son de cuantía indeterminada.
Ahora bien, es necesario matizar la tesis anterior en función de la posición dialéctica que adopte la Administración autora de la disposición general de que se trate. Así, lo mas frecuente es que en un recurso puramente indirecto, el recurrente, como dice el artículo 39, apartado 2, de la Ley Jurisdiccional, impugne los actos administrativos, fundándose en que la disposición aplicada no es conforme a Derecho y, consecuentemente, la Administración autora de tales disposiciones se opondrá a la demanda sosteniendo lo contrario, es decir que sí son conformes a Derecho.
Si el Tribunal de instancia desestima el recurso indirecto, no cabe la menor duda que el recurrente podrá interponer recurso de casación, cualquiera que sea la cuantía de los actos administrativos impugnados.
El problema se plantea en la situación inversa, o sea cuando el Tribunal estima el recurso indirecto, porque considera que la disposición general es contraria a Derecho, y anula los actos administrativos impugnados. En este caso, la Administración autora de tal disposición puede interponer también recurso de casación, si como hemos dicho discute y mantiene la legalidad de la disposición controvertida. Este es el significado claro del apartado 3, del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional, que dispone: "Las sentencias que se dicten en virtud del recurso interpuesto al amparo de los párrafos 2 y 4 del artículo 39 de esta Ley serán susceptibles, en todo caso, de recurso de casación", pero sobreentendiendo que en el recurso de casación se plantee por la Administración la tesis de conformidad de la disposición general aplicada con el Ordenamiento jurídico, que es la característica clave del recurso indirecto. Negar en este supuesto la admisibilidad del recurso de casación, bajo el argumento de que la Administración no impugna los actos administrativos por ilegalidad de la disposición general que se aplicó, sino todo lo contrario, desvirtúa por completo el significado del recurso indirecto, a la vez que establece una grave discriminación procesal contra la Administración autora de la disposición, pues así como los particulares siempre tienen derecho a llegar a la casación, en cambio a la Administración siempre le estaría vedado tal acceso, hallandose en un clara posición de inferioridad en algo tan importante como es el juicio de legalidad de las disposiciones reglamentarias.
En cambio, la situación varía, como ocurre en el caso de autos, en el que la Administración General del Estado no ha planteado en la instancia, ni mucho menos en su recurso de casación, una tesis contraria a la ilegalidad de las disposiciones reguladoras de las Tasas Sanitarias, que posibilitaría la admisibilidad de su recurso, sino que en todo momento ha eludido esta cuestión, basando su oposición a la demanda y su escrito de interposición del recurso de casación en que las liquidaciones eran firmes e inatacables, por lo que no procedía la devolución solicitada, prescindiendo, probablemente por considerarla intranscendente, de la controversia sobre la legalidad de las disposiciones reguladoras de las Tasas Sanitarias, que se aplicaron al practicar las liquidaciones, de manera que ella misma ha preterido el fundamento que define el recurso indirecto, razón por la cual ha de tenerse en cuenta la cuantía de tales liquidaciones, ninguna de las cuales llega, ni con mucho, a la cifra de seis millones de pesetas, por lo que la Sala considera que el recurso de casación es inadmisible, circunstancia que se convierte en causa de desestimación del recurso.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, procede acordar la expresa imposición de las costas causadas en este recurso de casación a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente.
Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución,
Desestimar el recurso de casación nº 6077/1994, interpuesto por LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la sentencia nº 300, dictada con fecha 4 de Mayo de 1994, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo -Sección Primera- del Tribunal Superior de Justicia de la ComunidadValenciana, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 01/0000047/19993, interpuesto por D. Antonio .
Acordar la expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, parte recurrente, por ser preceptivo.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-
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